財政局民生機制調查報告

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財政支出的總量和結構安排，體現黨的方針政策，反映政府活動的范圍和內容，涉及到廣大人民群眾的切身利益。著力優化財政支出結構，大力支持保障和改善民生，是實現“五個統籌”、促進經濟社會協調發展、維護社會公平正義最直接有效的手段，有利于促進科學發展和社會和諧。

近些年來財政支持保障和改善民生取得重要進展

在高度集中的計劃經濟時期，國家財政支出范圍基本覆蓋了政府、企業和家庭等社會各個領域、各個方面。改革開放初期，國家財政加大了對農業、科技、教育等領域的投入，集中資金保證國家重點建設，加強基礎設施和基礎產業，為經濟發展奠定了堅實基礎。黨的十四大以來，隨著政府職能轉變和市場在資源配置中基礎性作用的增強，適應社會主義市場經濟發展和公共財政要求，財政保障范圍也相應進行了調整，逐步退出對一般性、競爭性領域的直接投入，著重保障政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能。重點加大“三農”、教育、社會保障和就業、醫療衛生、環境保護等公共服務領域的投入。

黨的十六大以來，財政部門按照科學發展觀要求，堅持以人為本，繼續優化支出結構，不斷加大對公共服務領域的投入，向社會主義新農村建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區、基層和群眾傾斜，著力建立保障和改善民生的長效機制。2003年—2007年，中央財政用于“三農”的資金投入累計達到1.6萬億元，年均增長17.8％，地方各級財政也相應加大了投入，加強農村基礎設施建設，改善農村生產生活條件，促進了糧食增產和農民增收。2003年—2007年，全國財政教育、社會保障和就業、醫療衛生、文化體育支出累計分別達到2.43萬億元、1.95萬億元、6311億元和3111億元，分別年均增長18.6％、14.9％、24.4％和16.5％，比上一個五年增長1.26倍、1.41倍、1.27倍和1.3倍。2007年，全國財政用于教育、科學技術、社會保障和就業、醫療衛生、文化體育、環境保護支出合計達到1.82萬億元，占當年全國財政總支出的36.6％。農村免費義務教育全面實現，普通本科高校、高等和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策全面落實，新型農村合作醫療制度全面推行，城鄉最低生活保障制度全面實施，廉租住房保障制度基本建立等，有力地促進了社會主義和諧社會建設。

黨的十七大召開以后，按照深入貫徹落實科學發展觀、加快構建社會主義和諧社會的要求，國家財政進一步加強了對民生等重點支出的保障。2008年，中央財政安排用于“三農”的各項支出達到5955.5億元，比上年實際增長37.9％，主要用于增加對農民的補貼，大力支持農業生產，加快發展農村社會事業。全國財政安排教育支出9081.95億元，增長27.5％，保障教育優先發展；安排社會保障和就業支出6684.33億元，增長22.7％，重點支持完善社會保障體系、促進就業等；安排醫療衛生支出2499.06億元，增長25.6％，推進醫藥衛生體制改革等。財政支出的公共性、公益性特征日益明顯。

同時，也要清醒地認識到，與深入貫徹落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會的要求相比，財政支持保障和改善民生方面還存在一些差距。我國社會事業發展相對滯后，基礎比較薄弱，社會保障總體上覆蓋范圍較窄、標準較低，且農村人口所占比例高，地區間、城鄉間基本公共服務水平差距較大。財政對民生領域的投入需加大，保障和改善民生的長效機制建設需繼續加快。行政成本較高，一般性開支控制不夠嚴格，影響財政對民生的保障力度。財政資金管理水平有待提高，財政支出績效考評剛剛起步等等。解決這些問題，需要不斷壯大財政實力，進一步調整和優化支出結構，加大投入力度，加快建立財政保障和改善民生的長效機制。

財政支持保障和改善民生要把握好幾個關系

社會建設與人民幸福安康息息相關。加快推進以改善民生為重點的社會建設，是發展中國特色社會主義的重大任務，關系社會主義現代化建設的全局和長遠發展。財政是黨和政府履行職能的物質基礎、體制保障、政策工具和監管手段。財政部門支持社會建設既責無旁貸，又大有可為，必須把握好以下幾個重要關系：

一是促進經濟發展與推進社會建設的關系。經濟發展是社會建設的前提和基礎，也是社會建設的重要保證；社會建設是經濟發展的重要目的，也為經濟發展提供強大動力和支撐。要加強和改善財政宏觀調控，促進國民經濟又好又快發展，在此基礎上不斷壯大財政實力，為推進以改善民生為重點的社會建設提供堅實的財力保證。同時，財政要更加注重推動社會建設，更加注重改善民生，抓緊解決群眾關心的突出問題，為經濟發展創造和諧的社會環境。財政要協調促進經濟發展和推進社會建設，使二者相互促進、共同發展。

二是統籌兼顧與突出重點的關系。我們是一個發展中的大國，人口多、底子薄，仍處于并將長期處于社會主義初級階段，目前經濟發展總體水平不高而且發展很不平衡，社會事業發展相對滯后，財政承受能力也有限。財政既要統籌兼顧，全面支持各項社會事業加快發展，又要突出重點，從我國具體國情和發展階段出發，充分考慮各方面的條件和財政承受能力，適當集中財力，著力支持解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，優先保障基本公共服務需要，并隨著經濟發展逐步提高社會事業發展和民生保障水平。

三是財政支持和社會參與的關系。在社會主義市場經濟條件下，改善民生，加快社會建設，既要充分發揮財政職能作用，也要積極調動社會各方面的積極性。教育、醫療衛生、社會保障等社會事業，具有明顯的公益性質，直接關系社會公眾利益和福祉，直接關系社會公平正義。要切實發揮公共財政的職能作用，不斷增強各級政府提供公共產品和服務的財政保障能力，減輕群眾在教育、醫療衛生、養老、住房等方面的支出負擔。同時必須認識到，廣大人民群眾多樣性、多層次和不斷變化的社會需求不可能完全由政府（財政）直接提供。同時，公益性事業發展形式不是單一的，運行機制也各異，政府不應當也不可能包辦一切。對能夠通過市場滿足的社會需求，要充分調動各類市場主體和社會組織的積極性，盡可能發揮市場機制的作用。

四是增加投入和制度建設的關系。加快發展社會事業，不斷改善民生，既要增加財政投入，更要加強制度建設。不增加投入，社會事業就不能加快發展。而沒有相應的制度保障，增加的投入也難以有效發揮作用。要在加大財政投入力度、提高財政資金使用效益的同時，針對體制機制中存在的不適應、不符合科學發展觀的問題，著力支持改革創新，完善體制機制，建立健全民生保障的長效機制，確保取得長遠效果，更好地促進社會事業發展。

總之，財政支持以改善民生為重點的社會建設，要在經濟發展的基礎上，按照“廣覆蓋、?；?、多層次、可持續”的原則，充分調動各方面的積極性，著力推進民生保障制度體系建設，努力做到發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

財政支持保障和改善民生的主要措施

增加公共服務領域投入，建立健全保障和改善民生的長效機制。緊緊圍繞實現全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居的目標，充分發揮財政職能作用，增加對公共服務領域的投入。一方面，毫不動搖地堅持以經濟建設為中心，積極發揮財政政策的宏觀調控作用，并與貨幣、產業等政策協調配合，促進經濟保持平穩較快增長，努力增加財政收入，不斷加大對民生領域的投入。另一方面，進一步調整財政支出結構，優先保障和改善民生，重點加大教育、社會保障和就業、醫療衛生、住房保障等方面的支出，并根據社會事業發展規律和公共服務的不同特點，積極探索有效的財政保障方式，抓緊建立健全相關機制。

優先發展教育投入機制。繼續加大對教育的投入力度，建立健全義務教育經費保障機制，對城鄉義務教育階段學生全部免除學雜費，對農村中小學學生全部免費提供教科書，對家庭經濟困難寄宿生提供生活補助，實現全國城鄉免費義務教育。建立健全普通本科高校、高等和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系，通過助學金、獎學金等形式給予資助。逐步探索建立普通高中家庭特困學生資助制度。進一步完善成本分擔機制，逐步建立新型高等教育撥款制度，探索建立高校財務風險控制機制。

社會保障制度建設和促進就業支持機制。增加財政投入，擴大社會保障基金規模，加快覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，支持建立應對體制轉軌和人口老齡化的財政支持機制。全面建立和完善農村最低生活保障制度，健全城市居民最低生活保障制度，為家庭年人均收入低于當地最低生活保障標準的農村、城市居民提供最低生活保障。完善企業職工基本養老保險制度。積極推進事業單位養老保險制度改革。進一步完善失業保險制度。逐步提高社會保險基金統籌層次，合理確定社會保障待遇和繳費水平，完善社會保險費征管機制。認真落實減免稅費、小額擔保貸款財政貼息、職業培訓補貼等促進就業的財稅政策。

醫療衛生事業保障機制。完善政府醫療衛生投入機制，不斷加大支持力度。全面實行并不斷完善新型農村合作醫療制度，通過中央財政補助、地方財政補助、集體扶持和農民個人繳費等多渠道籌集資金，主要對農民住院及大病醫療費用給予補償。擴大城鎮居民基本醫療保險試點，逐步將城鎮非從業居民納入覆蓋范圍。支持健全城鄉醫療救助制度，并加強與相關制度銜接。以提高資金使用效率和效益為目標，財政用于醫療衛生服務的補助從主要補助供方向主要補助需方轉變，對供方的補助要由“養人辦事”向“辦事養人”轉變，促進醫療衛生機構有序競爭和服務質量改善。靈活運用各種財稅政策手段，鼓勵和引導社會資本投入醫療衛生事業，推動形成多元化的醫療衛生服務市場。

廉租住房保障資金籌集機制。積極支持住房制度改革，并根據住房保障規劃和年度計劃，嚴格按照規定渠道籌措廉租住房保障資金，加大投入力度，特別是要確保住房公積金增值收益、土地出讓凈收益切實按照規定用于廉租住房保障。

嚴格控制一般性支出，合理控制行政成本。堅持勤儉辦一切事業，制訂完善一般性開支標準，推進服務型、節約型政府建設。推進事業單位分類改革，加大對公益性事業單位的保障力度，支持具有經營性質的事業單位逐步走向市場。嚴格控制行政成本增長幅度，尤其是公務用車、會議經費、公務接待、因公出國等經費的增長，以及黨政機關事業單位辦公樓等樓堂館所建設和信息化建設項目，推進機關節能減排工作。超編人員不得納入工資統發范圍，擅自增設的機構不得納入預算保障范圍。中央和省級單位要全面推廣應用公務卡。牢記“兩個務必”，嚴肅財經紀律，堅決反對大手大腳花錢和鋪張浪費行為。通過壓縮一般性支出，騰出財力增加保障和改善民生方面的支出。

財政管理的過程實質上是發揮財政資金作用的過程。財政管理水平直接影響財政保障和改善民生的效果。在加大民生領域投入的同時，要努力推進財政管理的科學化、精細化，通過推行支出績效評估、加強監督管理等措施，不斷提高財政資金使用效益，充分發揮財政保障和改善民生的作用。