信息公開(kāi)時(shí)代的信息保密問(wèn)題

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隨著透明化、公開(kāi)化日漸成為公眾的熱門話題，“信息”也成為我們社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。但是，在金融貨幣政策領(lǐng)域，政府是否應(yīng)當(dāng)秘密行動(dòng)，有著廣泛的爭(zhēng)論：政府是否應(yīng)將自己的工作進(jìn)展公開(kāi)？可以允許有什么樣的延遲？對(duì)細(xì)節(jié)的公開(kāi)應(yīng)該到什么程度？如果市場(chǎng)確信這些信息具有至為重要的價(jià)值，難道政府就不應(yīng)該及時(shí)公開(kāi)這些信息嗎？顯然，各國(guó)政府在自己的運(yùn)作過(guò)程中，并不那么情愿信息公開(kāi)。尤其是對(duì)諸如金融貨幣政策之類事務(wù)的公開(kāi)討論可能會(huì)使得經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩，有時(shí)候，信息公開(kāi)會(huì)帶來(lái)生死攸關(guān)的后果。在這里，重要的，并非信息是否公開(kāi)的問(wèn)題，而是信息如何公開(kāi)的問(wèn)題。在這個(gè)方面，美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)的決策和信息公開(kāi)方式值得借鑒。美聯(lián)儲(chǔ)在例行會(huì)議后一段時(shí)間，必然公布貨幣政策委員會(huì)例會(huì)的紀(jì)要，這也讓市場(chǎng)更加了解作為央行的美聯(lián)儲(chǔ)的思維邏輯和行動(dòng)方式，很多時(shí)候，市場(chǎng)參與者可以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)的貨幣政策走向，并且主動(dòng)做出調(diào)整，這實(shí)際上降低了調(diào)控成本，也加強(qiáng)了政府的權(quán)威。

實(shí)際上，由于信息早晚總要被公開(kāi)，當(dāng)下試圖將信息密閉起來(lái)的程序和做法，在隨后的信息披露之后必然會(huì)受到公眾的質(zhì)疑。人們一般認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)要更加穩(wěn)定地運(yùn)行，一定經(jīng)常性地作一些微調(diào)而不是大規(guī)模的調(diào)整。因此，穩(wěn)定的信息流將使得經(jīng)濟(jì)有可能變得更加穩(wěn)定。在信息持續(xù)公開(kāi)的情況下，人們不需要再對(duì)某一個(gè)時(shí)段給予特別關(guān)注，也可以減少事后對(duì)資源配置的調(diào)整。從世界范圍看，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的保密不僅增加了總體不穩(wěn)定性，而且在許多國(guó)家，也降低了公眾對(duì)政府的信賴程度，成為導(dǎo)致腐敗的重要因素。

在現(xiàn)代社會(huì)，我們應(yīng)該承認(rèn)，信息公開(kāi)確實(shí)有一定的限度。例如，政府在履行其行政職責(zé)的過(guò)程中收集的大量個(gè)人的隱私信息（諸如收入狀況、健康資料等），這些與個(gè)人有關(guān)的隱秘信息，構(gòu)成了信息公開(kāi)的最重要的也是最令人信服的例外。與以上隱私信息多少有些類似的是機(jī)密信息，這些信息的公開(kāi)會(huì)給后續(xù)的工作帶來(lái)不利的影響，比如，有的國(guó)家會(huì)尋求世界銀行或國(guó)際貨幣基金組織的幫助對(duì)該國(guó)的金融體系進(jìn)行重整，但在這樣的過(guò)程中，世界銀行或國(guó)際貨幣基金組織會(huì)發(fā)現(xiàn)該國(guó)金融系統(tǒng)的種種薄弱之處，如果該國(guó)知道世界銀行或國(guó)際貨幣基金組織會(huì)將這些信息公開(kāi)出來(lái)，那么該國(guó)會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)因拒絕尋求其幫助。

在現(xiàn)代國(guó)家，出于其安全和利益的需要也總有一些不宜公開(kāi)或不能讓外界知悉的信息，即國(guó)家秘密，需要對(duì)其進(jìn)行保密。從世界各國(guó)看，無(wú)論是政務(wù)公開(kāi)的先行者還是剛剛起步的后起國(guó)家，其政務(wù)公開(kāi)的發(fā)展都不是毫無(wú)限制地進(jìn)行，而是都毫無(wú)例外地將國(guó)家秘密排除在公開(kāi)的范圍之外，絕不因信息公開(kāi)影響國(guó)家秘密的保護(hù)。

但是，信息公開(kāi)時(shí)代下的保密工作必須符合信息公開(kāi)對(duì)它所提出的要求。這種要求除了保密觀念和保密技術(shù)應(yīng)適應(yīng)信息公開(kāi)的需要外。主要可以概括為以下兩大方面：

一是必須做好定密工作，劃清公開(kāi)與保密的界限。公開(kāi)與保密是兩種截然相反的信息存在方式，就某一具體信息而言，要么公開(kāi)，要么保密，兩種存在方式必?fù)衿湟弧６龊眠@種選擇的前提就是必須劃清公開(kāi)與保密的界限。

二是必須做好保密的管理工作。保密工作作為一項(xiàng)管理工作，如果做不好，不僅容易使不該公開(kāi)的信息被公開(kāi)，造成國(guó)家秘密的外泄，而且還會(huì)影響信息公開(kāi)的順利推進(jìn)。事實(shí)上，只有搞好保密工作，信息公開(kāi)才有可能順利展開(kāi)。

美國(guó)是世界上保密制度比較完善的國(guó)家，其定密制度的核心就是授權(quán)式的定密體制。在美國(guó)，定密只能由享有定密權(quán)的官員行使，例如，絕密級(jí)的定密權(quán)只能由總統(tǒng)及總統(tǒng)指定的并在《聯(lián)邦登記》中予以公布的部門負(fù)責(zé)人及高級(jí)官員行使，其他人則無(wú)權(quán)進(jìn)行絕密級(jí)的原始定密。其他密級(jí)的定密權(quán)也同樣具有相應(yīng)的授權(quán)。另外，對(duì)于定密授權(quán)必須采取書(shū)面方式，授權(quán)書(shū)上必須寫(xiě)明被授權(quán)官員的姓名或職位和所授予的定密權(quán)的定密級(jí)別。不僅如此，為解決沒(méi)有定密權(quán)的部門產(chǎn)生秘密而不至于泄密，該制度規(guī)定：在特殊情況下，某部門的雇員、承包商、許可證持有者或擔(dān)保人，如果產(chǎn)生一份需要保密的信息，而這個(gè)部門沒(méi)有定密權(quán)時(shí)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)這類信息先予以保護(hù)，并立即把此信息轉(zhuǎn)給有該信息定密權(quán)的部門。如果仍不清楚哪個(gè)部門對(duì)該信息有定密權(quán)，則將該信息交給信息安全監(jiān)督局，由它交給有定密權(quán)的部門進(jìn)行定密。

對(duì)“國(guó)家和安全利益的影響”可以說(shuō)是各國(guó)解密所遵循的基本原則。美國(guó)在堅(jiān)持這一原則的同時(shí)還對(duì)其進(jìn)行細(xì)化。如美國(guó)能源部于1980年在一份報(bào)告中提出了原子能資料解密的標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估原則：（1）公開(kāi)后對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響，對(duì)美國(guó)的益處；（2）公開(kāi)后對(duì)技術(shù)進(jìn)步的影響；（3）公開(kāi)后對(duì)美國(guó)的外交關(guān)系、軍備控制談判的利弊；（4）繼續(xù)保密對(duì)美國(guó)能源部保密計(jì)劃的影響；（5）獲取保密資料所花費(fèi)的時(shí)間和金錢；（6）這些保密資料在美國(guó)或其它國(guó)家的公開(kāi)情況。

不僅如此，美國(guó)為了更好地實(shí)現(xiàn)它的這個(gè)支撐性原則，又進(jìn)一步確定了均衡原則。如美國(guó)原子能委員會(huì)對(duì)一般的保密資料的解密規(guī)定要從以下三個(gè)方面進(jìn)行均衡，才能得出是否需要解密的結(jié)論：（1）延緩敵對(duì)國(guó)的發(fā)展比促進(jìn)美國(guó)的發(fā)展更重要；（2）解密對(duì)美國(guó)的發(fā)展明顯超過(guò)公開(kāi)資料給國(guó)家防御安全帶來(lái)的危害；（3）對(duì)美國(guó)的好處超過(guò)對(duì)敵國(guó)的好處。另外，在美國(guó)的一些規(guī)則中經(jīng)常出現(xiàn)的“合理的損失”、“可以接受的風(fēng)險(xiǎn)”、“全局利益與局部利益的保全與犧牲”等，也是衡量是否解密的標(biāo)準(zhǔn)。

為了做好定密和保密的管理工作，世界各國(guó)普遍重視對(duì)涉密人員保密資格的審查，對(duì)哪些人可以從事涉密工作，各個(gè)國(guó)家的保密審查都很嚴(yán)格。美國(guó)涉密人員資格審查制度早已沿用了半個(gè)多世紀(jì)。《美國(guó)法典》第435條明確規(guī)定：“政府行政機(jī)關(guān)各部、局和辦公室雇員未經(jīng)總統(tǒng)許可不得接觸秘密信息，除非經(jīng)過(guò)適當(dāng)?shù)谋尘罢{(diào)查確定該雇員接觸秘密信息符合合眾國(guó)國(guó)家安全利益”。不僅如此，美國(guó)對(duì)涉密人員進(jìn)行資格審查的法律規(guī)定還更多地散見(jiàn)于《間諜法》、《行政程序法》、《信息自由法》等法律之中。此外，美國(guó)法律還明確規(guī)定，對(duì)涉密人員進(jìn)行資格審查必須由專門的審查機(jī)構(gòu)組織專業(yè)裁判人員進(jìn)行，而且他們的審查是有法律授權(quán)的。審查之后即作出被審查人是否有接觸秘密信息資格的認(rèn)定，該認(rèn)定是具有法律效力的。

值得一提的是，縱觀世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、誠(chéng)信度比較高的國(guó)家的保密制度，其保密協(xié)議制度至為重要。在澳大利亞，如果要到政府的保密部門工作，有關(guān)部門要到位于首都堪培拉的國(guó)家數(shù)據(jù)中心查到至少五年的歷史記錄；到更高一級(jí)的保密部門，則要查到十年的記錄。如果記錄中有包括違約跳槽等的不良記錄，將不會(huì)被錄用。美國(guó)政府在其第12958號(hào)行政命令中明確規(guī)定，任何人員接觸秘密信息都必須符合三個(gè)條件：（1）行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)認(rèn)為，根據(jù)背景調(diào)查的情況分析，需要接觸秘密信息的人員具備了接觸資格；（2）簽訂保密協(xié)議；（3）因工作需要而確有知悉該秘密信息的必要。根據(jù)該規(guī)定，所有獲得接觸政府秘密授權(quán)的人員，包括所有政府機(jī)構(gòu)、獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的雇員或職員以及在履行職務(wù)過(guò)程中可能接觸到秘密信息的政府承包商、許可證持有人、其他經(jīng)過(guò)授權(quán)的人員，在接觸秘密之前，都必須與政府簽訂保密協(xié)議。美國(guó)政府實(shí)行保密協(xié)議制度并將其作為接觸秘密信息的前提條件，最主要的目的在于，使涉密人員時(shí)刻意識(shí)到負(fù)有保守秘密信息的義務(wù)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得泄露該秘密信息；如有違反保密協(xié)議所聲明的保密義務(wù)，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。