信息公開時代的信息保密問題

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隨著透明化、公開化日漸成為公眾的熱門話題，“信息”也成為我們社會關注的焦點。但是，在金融貨幣政策領域，政府是否應當秘密行動，有著廣泛的爭論：政府是否應將自己的工作進展公開？可以允許有什么樣的延遲？對細節的公開應該到什么程度？如果市場確信這些信息具有至為重要的價值，難道政府就不應該及時公開這些信息嗎？顯然，各國政府在自己的運作過程中，并不那么情愿信息公開。尤其是對諸如金融貨幣政策之類事務的公開討論可能會使得經濟動蕩，有時候，信息公開會帶來生死攸關的后果。在這里，重要的，并非信息是否公開的問題，而是信息如何公開的問題。在這個方面，美國聯邦儲備委員會的決策和信息公開方式值得借鑒。美聯儲在例行會議后一段時間，必然公布貨幣政策委員會例會的紀要，這也讓市場更加了解作為央行的美聯儲的思維邏輯和行動方式，很多時候，市場參與者可以準確預測未來的貨幣政策走向，并且主動做出調整，這實際上降低了調控成本，也加強了政府的權威。

實際上，由于信息早晚總要被公開，當下試圖將信息密閉起來的程序和做法，在隨后的信息披露之后必然會受到公眾的質疑。人們一般認為，經濟要更加穩定地運行，一定經常性地作一些微調而不是大規模的調整。因此，穩定的信息流將使得經濟有可能變得更加穩定。在信息持續公開的情況下，人們不需要再對某一個時段給予特別關注，也可以減少事后對資源配置的調整。從世界范圍看，經濟領域的保密不僅增加了總體不穩定性，而且在許多國家，也降低了公眾對政府的信賴程度，成為導致腐敗的重要因素。

在現代社會，我們應該承認，信息公開確實有一定的限度。例如，政府在履行其行政職責的過程中收集的大量個人的隱私信息（諸如收入狀況、健康資料等），這些與個人有關的隱秘信息，構成了信息公開的最重要的也是最令人信服的例外。與以上隱私信息多少有些類似的是機密信息，這些信息的公開會給后續的工作帶來不利的影響，比如，有的國家會尋求世界銀行或國際貨幣基金組織的幫助對該國的金融體系進行重整，但在這樣的過程中，世界銀行或國際貨幣基金組織會發現該國金融系統的種種薄弱之處，如果該國知道世界銀行或國際貨幣基金組織會將這些信息公開出來，那么該國會有強烈的動因拒絕尋求其幫助。

在現代國家，出于其安全和利益的需要也總有一些不宜公開或不能讓外界知悉的信息，即國家秘密，需要對其進行保密。從世界各國看，無論是政務公開的先行者還是剛剛起步的后起國家，其政務公開的發展都不是毫無限制地進行，而是都毫無例外地將國家秘密排除在公開的范圍之外，絕不因信息公開影響國家秘密的保護。

但是，信息公開時代下的保密工作必須符合信息公開對它所提出的要求。這種要求除了保密觀念和保密技術應適應信息公開的需要外。主要可以概括為以下兩大方面：

一是必須做好定密工作，劃清公開與保密的界限。公開與保密是兩種截然相反的信息存在方式，就某一具體信息而言，要么公開，要么保密，兩種存在方式必擇其一。而做好這種選擇的前提就是必須劃清公開與保密的界限。

二是必須做好保密的管理工作。保密工作作為一項管理工作，如果做不好，不僅容易使不該公開的信息被公開，造成國家秘密的外泄，而且還會影響信息公開的順利推進。事實上，只有搞好保密工作，信息公開才有可能順利展開。

美國是世界上保密制度比較完善的國家，其定密制度的核心就是授權式的定密體制。在美國，定密只能由享有定密權的官員行使，例如，絕密級的定密權只能由總統及總統指定的并在《聯邦登記》中予以公布的部門負責人及高級官員行使，其他人則無權進行絕密級的原始定密。其他密級的定密權也同樣具有相應的授權。另外，對于定密授權必須采取書面方式，授權書上必須寫明被授權官員的姓名或職位和所授予的定密權的定密級別。不僅如此，為解決沒有定密權的部門產生秘密而不至于泄密，該制度規定：在特殊情況下，某部門的雇員、承包商、許可證持有者或擔保人，如果產生一份需要保密的信息，而這個部門沒有定密權時，就應當對這類信息先予以保護，并立即把此信息轉給有該信息定密權的部門。如果仍不清楚哪個部門對該信息有定密權，則將該信息交給信息安全監督局，由它交給有定密權的部門進行定密。

對“國家和安全利益的影響”可以說是各國解密所遵循的基本原則。美國在堅持這一原則的同時還對其進行細化。如美國能源部于1980年在一份報告中提出了原子能資料解密的標準和評估原則：（1）公開后對美國國家安全的影響，對美國的益處；（2）公開后對技術進步的影響；（3）公開后對美國的外交關系、軍備控制談判的利弊；（4）繼續保密對美國能源部保密計劃的影響；（5）獲取保密資料所花費的時間和金錢；（6）這些保密資料在美國或其它國家的公開情況。

不僅如此，美國為了更好地實現它的這個支撐性原則，又進一步確定了均衡原則。如美國原子能委員會對一般的保密資料的解密規定要從以下三個方面進行均衡，才能得出是否需要解密的結論：（1）延緩敵對國的發展比促進美國的發展更重要；（2）解密對美國的發展明顯超過公開資料給國家防御安全帶來的危害；（3）對美國的好處超過對敵國的好處。另外，在美國的一些規則中經常出現的“合理的損失”、“可以接受的風險”、“全局利益與局部利益的保全與犧牲”等，也是衡量是否解密的標準。

為了做好定密和保密的管理工作，世界各國普遍重視對涉密人員保密資格的審查，對哪些人可以從事涉密工作，各個國家的保密審查都很嚴格。美國涉密人員資格審查制度早已沿用了半個多世紀?！睹绹ǖ洹返?35條明確規定：“政府行政機關各部、局和辦公室雇員未經總統許可不得接觸秘密信息，除非經過適當的背景調查確定該雇員接觸秘密信息符合合眾國國家安全利益”。不僅如此，美國對涉密人員進行資格審查的法律規定還更多地散見于《間諜法》、《行政程序法》、《信息自由法》等法律之中。此外，美國法律還明確規定，對涉密人員進行資格審查必須由專門的審查機構組織專業裁判人員進行，而且他們的審查是有法律授權的。審查之后即作出被審查人是否有接觸秘密信息資格的認定，該認定是具有法律效力的。

值得一提的是，縱觀世界市場經濟比較發達、誠信度比較高的國家的保密制度，其保密協議制度至為重要。在澳大利亞，如果要到政府的保密部門工作，有關部門要到位于首都堪培拉的國家數據中心查到至少五年的歷史記錄；到更高一級的保密部門，則要查到十年的記錄。如果記錄中有包括違約跳槽等的不良記錄，將不會被錄用。美國政府在其第12958號行政命令中明確規定，任何人員接觸秘密信息都必須符合三個條件：（1）行政機關的首長認為，根據背景調查的情況分析，需要接觸秘密信息的人員具備了接觸資格；（2）簽訂保密協議；（3）因工作需要而確有知悉該秘密信息的必要。根據該規定，所有獲得接觸政府秘密授權的人員，包括所有政府機構、獨立行政機關的雇員或職員以及在履行職務過程中可能接觸到秘密信息的政府承包商、許可證持有人、其他經過授權的人員，在接觸秘密之前，都必須與政府簽訂保密協議。美國政府實行保密協議制度并將其作為接觸秘密信息的前提條件，最主要的目的在于，使涉密人員時刻意識到負有保守秘密信息的義務，未經批準不得泄露該秘密信息；如有違反保密協議所聲明的保密義務，將承擔相應的法律責任。