社會(huì)保障和公共財(cái)政研究綜述

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【摘要】本專題文獻(xiàn)綜述共涉及四個(gè)部分。公務(wù)員之家，全國公務(wù)員公同的天地第一部分將就社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的宏觀關(guān)系進(jìn)行文獻(xiàn)研究綜述；第二部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政支出；第三部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政收入；最后一部分的綜述內(nèi)容是社會(huì)保障與公共財(cái)政預(yù)算之間的關(guān)系。

一、社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的宏觀關(guān)系

⒈社會(huì)保障與公共財(cái)政之間關(guān)系的基礎(chǔ)

盡管有少數(shù)學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障屬于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究范疇，而非公共財(cái)政學(xué)的研究范疇趙志耘、郭慶旺，但目前學(xué)界大多將公共財(cái)政與社會(huì)保障的關(guān)系作為研究對(duì)象。社會(huì)保障，尤其是基本社會(huì)保障與公共財(cái)政產(chǎn)生聯(lián)系的主要原因是基于社會(huì)保障純的公共物品性質(zhì)胡鞍鋼。正因?yàn)槿绱耍鐣?huì)保障成為最大的政府開支方案，。雖然有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)保障并非純的公共物品，而是介乎社會(huì)公共需要和私人個(gè)別需要之間的，在性質(zhì)上難以嚴(yán)格區(qū)分的半公共物品，但仍然承認(rèn)它常常要由政府部門給以提供高培勇。另一方面，政府的財(cái)政撥款成為社會(huì)保障資金的一個(gè)固定的和主要的來源渠道，也是政府站在社會(huì)保障前臺(tái)的標(biāo)志鄭功成。總而言之，社會(huì)保障的公共或半公共性質(zhì)以及政府在社會(huì)保障中的重要作用是社會(huì)保障與公共財(cái)政產(chǎn)生聯(lián)系的基礎(chǔ)。

⒉社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的關(guān)系

林治芬認(rèn)為，從歷史發(fā)展進(jìn)程上看，隨著經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，財(cái)政體制和社會(huì)保障方式也相應(yīng)地發(fā)生了變化，財(cái)政體制從原來的國家財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)政；社會(huì)保障方式從原來的企業(yè)保障轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)保障。因此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公共財(cái)政和社會(huì)保障共同的來源。從時(shí)間順序上看，社會(huì)保障則先于公共財(cái)政產(chǎn)生。在社會(huì)保障普遍發(fā)展成為一種制度時(shí)，就自然融入了公共財(cái)政之中林治芬。除了來源上的一致性之外，公共財(cái)政與社會(huì)保障之間的共同點(diǎn)還體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面林治芬：社會(huì)保障和公共財(cái)政的主體都是國家；分配對(duì)象都主要是剩余產(chǎn)品；分配特征都包括強(qiáng)制性和無償性；兩者的作用目標(biāo)都是為了彌補(bǔ)完全市場(chǎng)的缺陷。因此，社會(huì)保障的本質(zhì)是一種財(cái)政分配關(guān)系。相應(yīng)地，公共財(cái)政理論也要求社會(huì)保障制度作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一種有效的穩(wěn)定機(jī)制而存在劉穎，財(cái)政加大對(duì)社會(huì)保障的資金投入，是政府轉(zhuǎn)變職能，建立公共財(cái)政體制的重要內(nèi)容張左己。

此外，社會(huì)保障與公共財(cái)政的三大職能之間也聯(lián)系密切：林治芬認(rèn)為，從公共財(cái)政的資源配置職能方面分析，國家發(fā)行國債常常借助于社會(huì)保障基金，世界各國普遍規(guī)定社會(huì)保障基金的一定比例用來購買國債。公共財(cái)政分配職能中的福利性轉(zhuǎn)移支出本身就是社會(huì)保障的內(nèi)容。在公共財(cái)政穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的職能中，社會(huì)保障稅稅率以及社會(huì)保障支出等可以自動(dòng)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)林治芬。而張馨、袁東等人認(rèn)為，通過個(gè)人所得稅和社會(huì)保障制度來平抑經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的蕭條與過熱，是公共財(cái)政適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)職能的重要手段。因?yàn)椋鐣?huì)保障制度下的濟(jì)貧支出和失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)支出與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的反向運(yùn)動(dòng)具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)回升或抑制經(jīng)濟(jì)衰退的作用張馨、袁東。

目前，學(xué)界已基本達(dá)成普遍共識(shí)，認(rèn)為社會(huì)保障是公共財(cái)政的主要組成部分。相關(guān)政府高層指出，要加快建立適合我國國情的公共財(cái)政，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政收支結(jié)構(gòu)，將財(cái)力主要用于社會(huì)公共需要和社會(huì)保障方面李嵐清。在學(xué)術(shù)界，有學(xué)者通過對(duì)國外社會(huì)保障制度歷史發(fā)展的研究，認(rèn)為現(xiàn)代社會(huì)保障制度的逐步建立和健全，與國家財(cái)政政策的制定和實(shí)施有著直接的關(guān)聯(lián)，社會(huì)保障是國家財(cái)政資金運(yùn)用和現(xiàn)代公共財(cái)政的一個(gè)重要方面王家新、喬均。另有學(xué)者分析認(rèn)為，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及與之相適應(yīng)的公共財(cái)政的建立和完善，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)尚有進(jìn)一步調(diào)整的空間，使整個(gè)社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例達(dá)到％蔡社文。社會(huì)保障的相關(guān)行政主管部門也表示，各級(jí)財(cái)政要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加社會(huì)保障支出占財(cái)政支出的比例，由目前的％左右逐步提高到％％。財(cái)政預(yù)算超收部分除法定支出外，主要用于充實(shí)社會(huì)保障資金張左己。相應(yīng)地，公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障投入不足也已是普遍的共識(shí)：有學(xué)者指出，目前我國財(cái)政的主要問題之一就是對(duì)社會(huì)保障事業(yè)投入力度不夠張高峰，社會(huì)保障是目前財(cái)政收支項(xiàng)目當(dāng)中的一個(gè)非常重要的“缺位”領(lǐng)域高培勇。而正是由于政府支出用于增加社會(huì)福利方面的支出很少，使得公共預(yù)算沒有引起公眾關(guān)注劉怡。除了資金上的支持之外．財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支持還體現(xiàn)在：承擔(dān)社會(huì)保障運(yùn)行的費(fèi)用和實(shí)行稅收優(yōu)惠兩個(gè)方面鄭功成。

當(dāng)然，公共財(cái)政與社會(huì)保障之間也存在著明顯的區(qū)別，林治芬認(rèn)為，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面，第一，就主體而言，政府是財(cái)政分配的唯一主體，而社會(huì)保障中的分配主體除政府之外還包括其他類型的社會(huì)性團(tuán)體；第二，社會(huì)保障的集中分配程度要低于財(cái)政分配，社會(huì)保障的分配是財(cái)政分配的一個(gè)組成部分；第三，財(cái)政資金的分配完全遵循無償性的原則，而社會(huì)保障這里主要是指社會(huì)保險(xiǎn)的分配則遵循權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的原則林治芬。

社會(huì)保障與公共財(cái)政之間的相互影響主要體現(xiàn)在收入和支山兩個(gè)方面林治芬：從收入方面看，社會(huì)保障基金實(shí)質(zhì)上是財(cái)政資金的轉(zhuǎn)移和讓渡，如果不征收社會(huì)保障稅費(fèi)，那么這部分價(jià)值就會(huì)以利潤或所得稅的形式流入財(cái)政收入。同時(shí)，社會(huì)保障基金節(jié)余為政府舉債提供可能，社會(huì)保障基金成為政府公債的重要籌資渠道，這必然會(huì)對(duì)財(cái)政分配產(chǎn)生很大影響。從支出方面看，社會(huì)保障資金籌集和支付方式、范圍和標(biāo)準(zhǔn)等的確定與調(diào)整，都會(huì)影響到國家財(cái)政支出。比如企業(yè)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)稅前列支會(huì)減少財(cái)政的所得稅收入。至于由財(cái)政預(yù)算內(nèi)支付的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利等項(xiàng)目對(duì)財(cái)政支出的影響力就更為直接了。社會(huì)保障的資金收支數(shù)量直接、間接地影響財(cái)政收支分配的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。社會(huì)保障多收了，財(cái)政勢(shì)必要少；社會(huì)保障支出增加，財(cái)政負(fù)擔(dān)必然加重。

社會(huì)保障體系中的不同組成部分性質(zhì)有所區(qū)別，與公共財(cái)政的關(guān)系也因此有所不同：國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)對(duì)社會(huì)救濟(jì)與社會(huì)福利事業(yè)承擔(dān)主要責(zé)任，而由于社會(huì)保險(xiǎn)最終追求的是自我平衡，因此國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)與社會(huì)保險(xiǎn)保持適當(dāng)距離，全國社會(huì)保險(xiǎn)基金也不宜盲目追求規(guī)模，應(yīng)當(dāng)適量鄭功成。林治芬也認(rèn)為，在社會(huì)保障的三個(gè)子系統(tǒng)中，社會(huì)福利和社會(huì)救濟(jì)的財(cái)政性要強(qiáng)于社會(huì)保險(xiǎn)。就社會(huì)保險(xiǎn)而言，國家只承擔(dān)一種組織管理職能而不應(yīng)過多介入林治芬。但是面臨目前社會(huì)保險(xiǎn)資金緊缺，尤其是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的歷史欠債問題，大多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為政府有責(zé)任通過擴(kuò)大公共財(cái)政的社會(huì)保障支出來彌補(bǔ)歷史欠賬。

另有學(xué)者研究了預(yù)算外資金與社會(huì)保障之間的關(guān)系，研究認(rèn)為，預(yù)算外資金也應(yīng)屬于公共財(cái)政的范疇，但它是各個(gè)部門、地方、單位、企業(yè)小金庫的基礎(chǔ)，由各個(gè)部門自行籌集和使用，除了用于公共支出外，很大一部分用于實(shí)物發(fā)放、職工福利和應(yīng)付政府各個(gè)部門的集資攤派。這種做法與地方社會(huì)保險(xiǎn)金社會(huì)化的統(tǒng)籌，存在利害沖突，違背了社會(huì)統(tǒng)籌同舟共濟(jì)的原則，阻礙全社會(huì)保障體系的建立《中國城市社會(huì)救濟(jì)制度改革研究》課題組。

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