新時期強化鄉鎮財政職能的思考

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鄉鎮財政作為國家財政體系的重要組成部分，處于政權的最基層，是鄉鎮政府履行各項社會政治經濟職能的財力基礎。近年來，隨著社會主義市場經濟的發展和財政改革的深入推進，特別是農村稅費改革后，鄉鎮財政職能發生了很大變化。新時期，鄉鎮財政何去何從？公務員之家，全國公務員公同的天地已引起了人們的普遍關注。

一、新時期鄉鎮財政職能的定位

在市場經濟條件下，財政的職能主要由資源配置、收入分配、穩定和發展經濟三大職能構成。就目前，鄉鎮財政而言，一方面，隨著農村稅費改革和財政管理制度改革的深入，原有的農業兩稅征收和教師、干部職工工資發放等職能將逐步弱化，而另一方面，隨著國家對“三農”投入力度的加大，農村社會保障體系的建立，直接面向農村的轉移支付資金及各種財政補貼的具體落實和管理責任就理所當然地落到了鄉鎮財政的肩上，如農村稅費改革專項轉移支付資金、糧食直補、農村合作醫療保險、養老保險、農村低保等。這就要求對鄉鎮財政職能必須重新定位。就筆者理解，目前，鄉鎮財政的職能有以下幾點：

一是提供基本財力的職能。鄉鎮政權作為國家在農村一級的基層政權組織，承擔著繁榮經濟，發展農村文教衛生、水利、道路、通訊等社會公共事業，提供社會公共服務和維護轄區社會治安等多方面的責任。鄉鎮財政作為鄉鎮財力分配的職能部門，就要積極提供基本的財力保障，參與到鄉鎮經濟和社會事務管理的方方面面，去組織收入、監管支出，做好農村公益事業發展、干部職工工資發放等基礎工作。

二是服務經濟發展的職能。在全面推進農村小康社會建設的歷史進程中，鄉鎮財政的職能作用將更為顯著。（）從生產上講，鄉鎮財政除了要管好用好上級安排的各項支農資金外，還要運用財政政策，引導、支持、促進農村產業結構調整，實施農村經濟均衡、協調和可持續發展，服務于農民增收和財政增收。（）從分配上講，要在認真貫徹落實國家減輕農民負擔大政方針的基礎上，做好農民收入分配的調節工作，建立健全防止農民負擔反彈的監督制約機制，保護農民的利益，促進農民增收。（）從市場流通上講，要建立和完善各類農產品市場，穩定農業生產發展，鞏固農業基礎地位。（）從消費上講，要改善農村居民的生產、生活條件，提高農民科學文化素質，加強農村精神文明和物質文明建設。（）從建立農村社會保障體系上講，要協調各個方面，負責黨和政府社會保障政策的貫徹落實，征集、管理和發放社會保障資金。這些都要求鄉鎮財政充分行使職能，在培育和健全農村市場經濟體系，促進農村經濟發展和社會進步中發揮重要作用。

三是財政資金管理的職能。目前，鄉鎮財政雖然直接組織的收入規模減少，但需要管理的支出規模在增大，如財政支農資金、扶貧開發資金、工賑資金、救災資金、農村社保資金、預算內外獎金以及農村稅費改革專項轉移支付資金和農村集體資金等都需要鄉鎮財政具體實施管理。因此，資金管理的任務在加大。只有管好、用好財政資金，才能發揮資金使用的應有作用。

二、新時期強化鄉鎮財政職能的措施

新時期強化鄉鎮財政職能，應堅持科學的發展觀，從合理劃分鄉鎮事權入手，理順縣鄉財政體制，明確鄉鎮財權，充分調動鄉鎮政府發展經濟、增收節支的積極性和創造性；全面加強農村財源建設，促進農村經濟增長方式轉變；健全鄉鎮財政職能，規范農村分配秩序，理順農村分配關系，促進鄉鎮財政工作穩步推進。努力把鄉鎮財政真正建設成機構健全、制度配套、管理科學、體制規范、職能強化的一級財政。

⒈統一思想認識。目前，社會各方面對鄉鎮財政職能的認識是不盡一致的，在財政系統內部認識也不完全統一。有的人認為鄉鎮財政現在直接征收的農業特產稅已經取消，農業稅逐步降低稅率很快也將取消，鄉鎮財政無事可干，沒有什么職能，在推進鄉鎮機構改革中應壓縮精減財政編制和人員，甚至提出撤銷鄉鎮財政所。由于認識上存在盲點和誤區，對鄉鎮財政干部隊伍的穩定和工作開展帶來一定的負面影響，有些地方已經出現了管理松散，人心不穩，工作消極，等待觀望等現象，弱化了鄉鎮財政職能。因此，要鞏固提高鄉鎮財政的地位，強化鄉鎮財政的職能，做好新時期鄉鎮財政工作，就必須解決認識問題。對于市場經濟條件下的財政職能，不能簡單地理解為收收支支的財務活動，要從農村經濟發展的整體，從政府職能的轉變，從政府與市場的關系，從政府、企業、個人之間的聯系等來理解和認識鄉鎮財政的職能。要加大財政宣傳力度，使各級財政部門和社會各方面對新形勢下鄉鎮財政的地位、職位和作用能夠有一個正確的認識，從而為鄉鎮財政職能強化和各項工作順利開展創造良好的社會環境。

⒉明確工作任務。隨著形勢的發展變化，鄉鎮財政被賦予了新的任務。要善于把握財政工作的新特點和新任務，積極轉變觀念，調整工作思路，明確工作任務，實現工作重心轉移。要跳出財政看財政，把視野放眼于日常收支活動之外，看到鄉鎮財政在日常收支的背后所發揮的重大政治經濟作用，在推進政府職能轉變中，發揮好財政的職能作用，促進經濟發展和社會進步。當前，鄉鎮財政的主要任務是：確保基層政權組織的正常運轉；強化區域公共事業發展；支持農村社會保障事業和公益事業發展；有重點、有選擇地扶持農村產業化建設，支持地方經濟發展，培育新的經濟增長點。

⒊夯實工作職責。農村稅費改革以后，鄉鎮財政并不是沒有工作可做，相反，需要做的工作很多，任務十分繁重。其主要工作職責：一是發展農村經濟，建設鄉鎮財源，培植新的財政收入增長點；二是支持公共設施建設，改善農村生產、生活基礎設施條件；三是受稅務部門委托，負責鄉鎮轄區地方工商稅的代征工作；四是負責鄉鎮財權、事權范圍內的財政支出的管理工作，實施鄉鎮會計集中核算、收支兩條線和財政財務基礎管理工作等；五是農村社會保障資金（養老、醫改、低保等）的籌集與管理；六是負責向農民發放糧食直補、退耕還林錢糧補貼和管護費等；七是負責農村集體資金的“村財鄉管”工作及配合做好農民負擔監管工作；八是負責各類專項資金的管理工作，確保扶貧、救災、天然林保護、退耕還林、以工代賑、支農等資金專款專用及應有效益的發揮；九是負責鄉村資產管理和協助縣級開展政府統一采購工作；十是負責完成同級政府和上級主管部門交辦的其它大量的財政事務，如化解鄉村不良債務和清理歷年稅費尾欠，以及深化農村稅費改革和落實各種配套改革等工作任務。

⒋加強隊伍建設。鄉鎮財政機構隊伍的健全穩定是鞏固鄉鎮財政地位，行使鄉鎮財政職能的載體和先決條件。當前，首先要保持鄉鎮財政（農稅）機構和干部隊伍的穩定。積極消除財政系統內部一些干部認識上的偏差所造成的工作消極、思想動蕩等現象。引導和教育鄉鎮財政干部圍繞新時期財政工作的目標任務，安心崗位，踏實工作，爭作貢獻。其次，要按照新形勢下財政工作的發展要求，加強鄉鎮財政干部培訓，努力建設一支“學習型、服務型、落實型”的干部隊伍，不斷提高干部的財政管理水平和工作效率。第三，要加強鄉鎮財政干部管理，建立嚴格的人事管理和工作考核制度。制止隨意調整財政人員及其工作崗位，保證鄉鎮財政隊伍應有的力量和工作運轉職能的完整。

三、做好新時期鄉鎮財政管理工作

加強鄉鎮財政管理是搞好鄉鎮財政工作的基礎，也是強化鄉鎮財政職能的內在要求。在目前鄉鎮財政面臨諸多困難和矛盾面前，管理尤為重要。

一是調整完善鄉鎮財政體制。按照規范化管理和讓利于鄉鎮的原則，調整和完善縣對鄉鎮的財政管理體制，改善鄉鎮財政困境，調動鄉鎮理財和發展經濟的積極性。以鄉鎮為獨立核算主體，實行“機構上劃，預算，賬戶統設，資金統調，集中收付”的管理方式。建立健全“鄉財縣管鄉用”的各項規章制度，嚴明財經紀律，規范財政行為。

二是加強收支管理。要不斷強化征管手段、完善措施、加強征管、堵塞漏洞，嚴格減免政策，打擊偷逃欠稅，確保應收盡收。在嚴格執行政策的前提下，充分調動各方面抓收入的積極性，協調與地稅部門的工作關系，抓好稅收收入、非稅收入，使地方財力在經濟發展中快速增長。要規范鄉鎮支出管理和民主理財，明確鄉鎮支出范圍、收支標準、支出順序和財務審批程序。按照“保工資、保運轉、保重點”的原則撥付支出，嚴格控制“人、車、會、招待、通訊”等彈性支出，制止各種鋪張浪費現象，嚴禁搞勞民傷財的“形象工程”和“政績工程”。進一步優化支出結構，保證“兩個確保”、“兩個保證”、“低保”、再就業等關系群眾生活的支出需求。把有效的財力用在保證鄉村組織運轉及促進經濟社會發展上。

三是全面開展鄉鎮“五清”工作。在鄉鎮開展清理銀行帳戶、票據、財政供養人員、資產和債權債務工作。不符合規定的銀行帳戶要堅決取銷；收費票據要統一管理，堅決制止使用自制票據；超編人員要做好分流和清退，財政不得供給經費；認真清理鄉鎮資產，登記造冊，防止鄉鎮資產流失；清理核實鄉鎮債權債務，嚴格控制新債，積極化解舊債，加大清欠力度。

四是加強制度建設。要建立健全監督考核機制。完善對鄉鎮黨政領導考核監督機制，把控制供養人口和化解鄉鎮債務納入鄉鎮黨政領導業績指標體系；要加強鄉鎮財政的自身監督和審計監督，自覺接受人大監督和社會監督。要建立健全鄉鎮財政運行監控和績效評價體系，實行嚴格的干部經濟責任追究制度和領導干部離任審計制度。

（作者系市財政局局長）