鄉鎮財政現狀的思考

導語：鄉鎮財政現狀的思考一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉鎮財政是我國財政體系中的基礎環節，從年代中期建立以來，獲得了迅速發展，已成為不可替代的一級財政，隨著分稅制財政體制改革，縣鄉財政體制的進一步深化，公務員之家，全國公務員公同的天地極大地激發了鄉鎮政府當家理財的積極性，促進了鄉鎮財政的快速發展。但是，隨著時間的推移，鄉鎮財政改革相對滯后，潛伏于鄉鎮特別是一些經濟不發達地方財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。認真研究和解決鄉鎮財政問題，已成為當前財政經濟工作的一項緊迫任務。

一、鄉鎮財政存在的主要問題

、灶內財力緊張。突出表現為鄉鎮財政預算內收支難以為繼，不得不從其他渠道籌措資金。××年××縣××鎮的預算內財力僅為×××萬元，而預算內支出卻高達×××萬元，支出缺口××萬元。從××年到××年，該縣鄉鎮財政調入預算外資金高達×××萬元。預算內財力不足的矛盾非常突出。

⒉拖欠工資嚴重。鄉鎮財政無力發工資，實際上包含兩個方面：其一，無力兌現增資政策。比如，××年，××鎮財政執行中央號文件調整收入分配政策，增加機關事業單位職工工資時，因無財力，只給職工兌現了中央補助的那一部分，而由地方財政給的那部分均未兌現。其二，即使按目前鄉鎮自己預算安排的人員經費，也不能按時足額發放。××鎮到××年月份拖欠職工工資高達××萬元。

⒊經費嚴重匱乏。鄉鎮人員工資支出占鄉鎮財政支出相當大的比重，有的甚至高達以上，屬于不折不扣的“吃飯財政”，辦公、事業經費明顯不足。鄉鎮行政事業單位大多依靠收費、罰款等來解決問題。至于教育、衛生等事業發展經費，則是能拖就拖，拖不過去就通過集資、借貸來救急。

⒋政府債臺高筑。××鎮截止到××年底，負債總額達到×××萬元，比該鎮××年度財政一般預算收入還多出近一倍。問題還在于，鄉鎮政府的借款要么用于發工資，要么用于“普九”等升級達標消費性支出，要么用來興辦鄉鎮企業，但由于鄉鎮企業成活率低，鄉鎮政府的借款行為基本不能提高其未來的收入能力。

在市場經濟條件下，鄉鎮財政是鄉鎮一級政府，行政和發展事業的物質基礎，鄉鎮財政一旦發生問題，其引發的后果將是十分嚴重的。因為，鄉鎮政府財政緊張，難以滿足基本需要，便會引發各種“搭車收費”和亂收費，如治安部門向當事人收取“辦案經費”，結婚登記收取的“登記費”等等。這不僅會擾亂正常的社會分配秩序，加重企業和農民的負擔，而且會降低公共服務的質量和效率，危及鄉鎮政權的穩定。

二、鄉鎮財政困難形成的原因

鄉鎮財政困難是多方面因素促成的，經濟基礎薄弱、財源匱乏是最根本原因，財政、財務管理混亂等人為因素所起的負面影響也不容忽視。具體分析，有以下幾點：

⒈體制不夠完善，制約鄉鎮財政的發展。縣對鄉鎮雖然確定了鄉鎮財政體制，但是，在體制的制定時，不注重壯大鄉鎮財政實力，而偏重于上級對財力的集中，這既不符合分稅制財政體制改革的要求，又不利于調動鄉鎮培植財源發展經濟的積極性。使鄉鎮財政缺乏可靠的財源基礎，現行財政體制也內容顯示出，財權與事權不盡統一，責、權、利沒有很好的結合。

⒉經濟發展水平低。經濟落后，財源不旺，是鄉鎮財政困難的基本原因。目前鄉鎮經濟普遍發展較慢，表現有三個方面：一是經濟總量明顯偏低。二是產業結構以傳統農業為主，傳統種植業仍是這些鄉鎮的主業。三是二、三產業規模小。多數鄉鎮只有一、兩家磚瓦廠或榨油廠，個體私營經濟既少且小又散。反映在財政收入上，就是這些鄉鎮的農業稅、農林特產稅占財政總收入的比重達，有的甚至達。

由于鄉鎮經濟規模偏小，再加上以傳統農業為主的經濟結構“含稅量”小，這些鄉鎮財政收入規模明顯偏小，增長也比較緩慢。

⒊財政供養人口膨脹。目前鄉鎮財政供養人員過多、增長過快的矛盾也越突出，有的鄉鎮財政供養人員增長明顯快于財政收入增長，財政增收部分基本上被新增人員吃掉了。

⒋預算管理松懈。鄉鎮財政普遍存在這樣一種矛盾現象：一方面因經濟落后，組織收入十分困難，收支矛盾比較尖銳；另一方面預算管理松弛，亂花錢、揮霍浪費嚴重。比如，一些鄉鎮，在年終間發放名目繁多的獎金、補貼，如精神文明獎、愛國衛生獎、綜合治理獎等等，多者人均高達××××—××××元。有的鄉鎮盡管工資都發不出去，但每年的吃喝招待卻要花掉××—××萬元，有的高達××多萬元。之所以出現這種情況，主要是因為沒有建立起有效的監督制約機制，個別鄉鎮負責人“以權代法”，隨意更改、調整預算的現象非常突出，預算難以發揮應有的制約作用。

⒌預算外資金得不到有效管理，鄉鎮財政職能弱化。根據國務院《關于加強預算外資金管理的決定》和《四川省預算外資金管理條例》的要求和規定，鄉鎮財政具有管理預算內、外資金的職責，但目前大部分鄉鎮財政預算外資金由農經站或其他部門管理。而且相當部分資金由縣級主管部門集中安排，不僅剝奪了鄉鎮財政預算外資金使用的自主權，也違背了政策、法律的規定。鄉鎮財政的調節、調控、監督職能很難得到正常發揮。

⒍“政績工程”和升級達標項目過多過濫。目前我國鄉鎮政府每一屆的任期較短，一般只有三年。許多鄉鎮領導班子為在任期內建幾個“出彩”的項目，總是千方百計上一些“政績工程”，到頭來不是因為項目選擇不當打了“水漂”，就是由于管理不善交了“學費”，使鄉鎮財政背上了沉重的債務包袱。

另外，名目繁多的“升級達標”活動使本已困難的鄉鎮財政雪上加霜。應該講，適度搞一些達示升級活動，的確能夠直到促進鄉鎮重點事業發展的作用。但如果“標準”定得過高，超過了鄉鎮財政的承受能力，強制搞“一刀切”，就會給鄉鎮造成很大壓力，為了完成任務，許多鄉鎮被迫集資、募捐甚至借貸，給財政的正常運行埋下很大隱患。

三、鄉鎮財政建設的基本途徑

盡管造成鄉鎮財政困難的原因錯綜復雜，但可供選擇的對策措施也很多。從長遠來看，最根本的是要積極發展經濟，壯大鄉鎮財政實力。近期，則要本著“內部挖潛為主、上級幫助為輔”的原則，深化改革，加強管理，努力解決好鄉鎮政府最基本的財力需要。

⒈完善適應分稅制的鄉鎮財政體制。完善縣對鄉鎮的財政體制，必須堅持“三個有利于”的原則，即：事權與財權相結合，有利于充分發揮鄉鎮財政職能作用；縣、鄉利益兼顧，有利于調動各級理財的積極性；規范運行，有利于實際操作。在這三個原則下，合理劃分收支范圍，科學確定收支基數，建立起適應分稅制的鄉鎮財政體制。鄉鎮財政體制一經確定，至少應保持年以上的穩定期，與一屆政府的任期相銜接，不可頻繁變動。在保持相對穩定、切實可行的財政體制基礎上，逐步建立起對鄉鎮的規范的轉移支付制度，就會有效地鞏固鄉鎮財政的實體地位。

⒉加強鄉鎮財源建設，促進鄉鎮經濟增長。鄉鎮財源建設主要應立足農業，因地制宜，以市場為導向，以效益為中心，優化農村產品、產業結構，促進農村經濟增長方式的轉變，培植效益型鄉鎮財源。一是著力調整產業結構，大力發展農業，逐步改變糧經比例，提高多種經營收益在整個農業收益中的比重。二是加大農村所有制結構調整力度，搞活個體私營經濟。三是發揮本地資源優勢，努力抓好鄉鎮企業的發展。四是結合農村社會化服務體系建設，大力發展農村第三產業，促進農村產品的商品化，提高農業對財政的貢獻率。

⒊加強預算管理，強化預算約束。解決鄉鎮預算約束軟化、支出隨意問題，必須建立起有效的監督制約機制。實踐證明，在目前情況下，依靠鄉鎮同級甚至下級的力量來實現這種約束是不現實的，必須強化縣級財政對鄉鎮財政的監督。推行一方面鄉鎮預算仍然由鄉鎮財政編制，鄉鎮人代會審議批準，上級政府部門不予于預，以體現“鄉事鄉辦，鄉財鄉理”的原則；另一方面鄉鎮預算經鄉鎮人大批準后，交付縣級財政部門主管，由其對鄉鎮財政的預算執行進行把關。這樣做，目的是要在鄉鎮財政的預算執行環節加一個“閥門”，促進鄉鎮政府依法理財，減少人為的理財失誤和短期行為。與此相配套，上級財政主管部門要加強對鄉鎮財政人員的輔導和培訓，幫助他們搞好收支測算，提高預算的編制質量和可操作性。對鄉鎮主要領導人要實行離任審計，嚴禁鄉鎮政府或財政部門盲目舉債和為他人擔保。

⒋試行“零戶統管”，強化鄉鎮財務管理。鄉鎮在保持各行政事業單位財務自主權不變的前提下，由總預算會計對各單位會計事務實行集中統一管理。各單位只設出納人員，不再單獨設置會計人員。同時，將現代化的計算機技術應用于帳務管理中，通過計算機對各單位的人員情況、工資數額、各種帳務以及報表進行管理，使財務管理工作更加規范化、制度化，更能及時、準確地反映財務收支情況，這樣一來，就將各單位的收支行為直接置于財政部門的審查和監督之下，切實起到維護財經紀律和財經秩序的作用。

⒌加強預算外資金管理，提高鄉鎮財政的保障水平。目前大部分鄉鎮的預算外資金收入規模一般都高于預算內收入規模，這種“內緊外松”的現象是極不合理的，不僅嚴重影響了鄉鎮財力的合理配置，而且導致了預算內工資難以保障、預算外卻在發獎金、補貼的奇怪現象。因此，首先完善管理機制，實行預算內、外資金綜合預算。年初對各單位制定出預算外收支計劃，與預算內收支計劃合并下達，通過預算手段約束預算外資金收支行為，逐步達到健全機制，理順渠道，規范管理，強化職能的目的。其次，抓好其他資金的管理。如：學校的代管資金，對這些資金實行財政專戶儲存，并規范單位的收支帳戶，每個單位只允許開設一個支出帳戶鄉鎮財政在劃撥單位預算內、外款時均劃撥到同一個支出帳戶上。

⒍實行精兵簡政，減少財政供養人口。一是要盡快實行“控制增量，內部調劑”制度，加強鄉鎮財政供養人員的源頭控制。除國家政策硬性規定的必須接受人員外，其余人員暫停接受。如果某單位急需人員，可以在現有財政供養人員中進行內部調劑。大、中專院校畢業生，按照市場經濟原則，實行自主擇業。二是要合并鄉鎮機構，清理臨時和超編人員。鄉鎮政府機構的設立，應根據市場經濟條件下轉變政府職能的需要和當地社會經濟發展的實際，按照精簡、效能的原則確定，不必強求上下對口。對于職能相近的部門可以進行合并。如農經站與農技站。而對計劃經濟時期成立的一些事業機構，如農機站、衛生院等，應隨著市場經濟的發展，盡快將其推向市場。同時，要徹底清退編外人員和臨時工作人員，進一步挖掘節支潛力。三是要調整鄉鎮布局，擴大單個鄉鎮規模，以減少鄉鎮行政管理人員，降低公共支出成本，鄉鎮規模也不是越大越有效益，關鍵是要“適當”，以有利于促進當地社會經濟發展為原則。

⒎加大轉移支付力度，確保鄉鎮基本財政能力。解決鄉鎮財政問題，首先需要鄉鎮一級眼睛向內，增收節支、自力更生。但是，我們也應該看到，由于這些鄉鎮經濟發展十分落后，單純依靠自身力量很難走出困境，外部的扶持和幫助是必要的。要在進一步完善縣鄉財政體制的基礎上，加大縣對鄉的轉移支付力度，使每個鄉鎮都有履行職能所需的基本財力。

⒏清理整頓上級部門的各種指令性支出。上級政府的達標升級活動和各種最低支出標準規定，實質上是對鄉鎮政府財政自主權的干預，是不符合“權、責、利相統一”的分稅制基本精神的。上級部門應該盡量減少類似的行政指令，對現行的不合理的達標升級活動和最低支出規定，要堅決予以取締；確需保留的，也要充分考慮鄉鎮實際及財政能力，進一步修改完善，避免“一刀切”。