建立農村基層新機制意見

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全面深化農村改革，創新農村基層工作機制，對進一步強化黨在農村的執政基層，鞏固農村基層政權，調動農民群眾和基層干部積極性，鞏固和發展農村稅費改革成果，促進全市農村奮力崛起，具有十分重要的意義。為全面推進農村綜合改革，建立農村基層工作新機制，現提出如下意見。

一、建立農村基層工作新機制的指導思想和基本原則

建立農村基層工作新機制工作的指導思想：以“三個代表”重要思想和黨的十六大精神為指導，按照落實科學發展觀、構建和諧社會、統籌城鄉發展和搶抓機遇、乘勢而上、奮力崛起的新要求，以促進發展為主線，圍繞強化組織服務能力這個關鍵，從創新機制、改革體制入手，進一步轉變政府職能，完善鄉鎮機構設置，精簡機構人員，提高社會管理和公共服務水平，降低行政運行成本，提高行政效率，實現“強化經濟發展、強化社會建設、強化基層基礎、提升工作效能”的目的，加快建立起服務優先、依法行政、上下協調、廉潔高效的農村新機制，促進農村經濟社會全面進步。

基本原則

1、強化服務的原則。始終堅持把服務“三農”作為開展農村綜合改革、建立農村基層工作新機制的出發點和落腳點。

2、改革創新的原則。堅持正確的改革方向，守住確保農民負擔不反彈、確保鄉鎮機構編制人員只減不增、確保農村經濟發展和社會穩定這三條底線。

3、有序推進的原則。堅持改革的系統性、穩定性，堅持以人為本的改革觀，加強思想政治工作，創造良好社會環境，確保積極穩妥推進。

二、建立農村基層工作新機制的主要內容

（一）轉變職能，建立鄉鎮政府組織新體制

轉變鄉鎮政府職能。樹立新的行政管理理念，適當調整經濟管理職能，提高社會管理和公共服務水平，進一步鞏固農村基層政權，建設服務型、效率型政府。鄉鎮工作的主要任務：貫徹落實黨的路線、方針和政策；引導農民進行科學化、現代化的農業生產，增加農民收入，發展農村經濟；組織引導農村勞動力轉移和就業；負責農村社會管理，維護農村社會穩定；負責為農村、農業、農民服務的公共服務和社會化服務體系建設，發展農村社會公共事業和集體公益事業。今后鄉鎮工作的重點和機制轉換的方向就是突出社會管理和公共服務。

深化鄉鎮機構改革。當前深化鄉鎮機構改革的主要任務，是加快鄉鎮政府職能轉變，大力精簡機構和人員，建立精干高效的行政管理體制和運行機制。合理設置鄉鎮黨政內設機構，減少領導職數，從嚴控制鄉鎮人員規模。鄉鎮領導職數原則上為5-7名，提倡鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長，是黨員的副鄉鎮長均為黨委委員，避免重疊分工。鄉鎮內部機構設置不搞上下對口，原則上城關鎮和建制鎮可設3個綜合性機構，即：黨政辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室（含負責社會治安綜合治理職能），其它鄉鎮可設1-2個綜合性機構：黨政辦公室、經濟發展辦公室。綜合性機構負責人由鄉鎮黨政領導兼任。也可不設機構，只設綜合崗位。中層干部競爭上崗，一般干部雙向選擇。在鄉鎮現有編制基礎上，行政編制再精簡10%，事業編制再精簡30%。積極探索鄉鎮人員分流方式，逐步建立合理的人員進入和退出機制。

推進鄉鎮事業單位改革。強化公益職能，放活經營性服務，將經營性服務從政府職能中剝離出來，按照市場化方式運作。公益性事業由財政保障經費，經營性事業強化自我發展能力，逐步走向市場。整合鄉鎮現有事業站所，將職能重復相近或交叉的鄉鎮機構合并重組，原則上城關鎮和建制鎮可設3-4個專業性服務機構，其它鄉鎮只設2-3個專業性服務機構。也可采取相鄰鄉鎮合并成立服務機構等形式，以進一步優化整合資源，切實發揮作用。積極推進事業單位人事制度改革，在公益性服務機構實行全員聘用制，由區縣主管部門與鄉鎮共同制定具體的考核辦法，建立科學合理的職工薪酬與服務績效掛鉤的績效工資制。鼓勵各區縣在推進鄉鎮事業單位改革過程中積極探索，大膽創新。

（二）理順關系，建立農村基層管理新體制

建立鄉鎮工作統籌機制。堅持權責對等、明晰職能的原則，從執法主體、投入主體、實施主體等方面，合理劃分縣鄉以及鄉鎮與部門之間的事權、財權和責權。根據鄉鎮的職能和工作需要，進一步界定鄉鎮與區縣、鄉鎮與部門的職責權限，建立權責一致的鄉鎮工作統籌機制。凡屬縣級可以完成的行政事務，可以試行以縣為主、鄉鎮協助體制。設在鄉鎮的職能機構和部門單位除明確為派出機構之外，原則上可以歸屬鄉鎮管理。進一步理順鄉村關系，處理好鄉鎮轄區管理和村民自治問題，防止事權下移、責任下推。加強行政管理的制度化、規范化和法制化建設。

推行村級規范化管理。理順村黨支部與村民自治組織的關系，認真落實“雙培雙帶”和“兩推一選”工作，實現科教興村、經濟強村、文明建村、民主理村、依法治村和村級工作規范化管理、村級干部規范化管理。規范議事決策程序，強化村級民主管理。實行黨支部領導下的村民自治，討論決定重大事項，堅持按先黨內后黨外、先黨員后群眾的程序辦。規范村干部管理，調動工作積極性。認真執行市委關于村干部工資報酬的有關規定，完善激勵保障機制，堅持和完善民主評議、引咎辭職、村委會成員罷免制，實行“兩推一公示”發展黨員、培養后備干部制度，堅持定期審計制度，強化監督約束機制。規范村務公開，解決農村熱點問題。定期公開村務，實行村民質詢會議制度。規范民主理財，創新農村財務管理體制。建立“村財民理鄉代管”財務管理機制，充分發揮村民理財作用。

（三）面向市場，建立服務“三農”新機制

探索農村公益事業服務新機制。具體思路是“政府招標出資、公開競選主體、農民簽單認可、縣鄉共同負責”，即由政府設定服務項目，提供公益事業經費，按市場化方式運作，公開向具備資質的服務機構招標，擇優錄取，服務質量的好壞由服務對象“簽單”和政府審核認可，逐步形成“政府埋單、農民簽單”的農村公益事業服務新機制。創新服務模式，可以通過委托服務、定崗招聘服務、派駐人員服務等多種方式，為“三農”提供公益性服務。推行“以錢養事”的辦法，由政府購買公益性服務，實行規范的合同管理。要理順縣鄉公共管理和公共服務職能，縣級行政主管部門負責制定事業發展規劃，擬定各項服務規范，建立服務績效考評指標體系，并與鄉鎮一起搞好考評工作；鄉鎮政府與服務組織簽訂服務合同，并負責組織實施具體服務項目。服務費用必須在服務對象對服務質量簽署意見、有關部門按合同進行績效考評后才能支付。對實行“以錢養事”新機制的鄉鎮，市財政安排一定的資金予以支持。

創新農村經濟合作組織。堅持“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵發展各類農民專業合作組織，開展產前、產中、產后的服務，真正發揮其服務“三農”的主體作用。鼓勵鄉鎮專業技術人員領辦、創辦經濟實體或農村經濟合作組織，鼓勵他們通過技術入股等方式與專業大戶或生產性企業結成經濟利益共同體，允許他們通過提供服務獲取合法收入。各級政府要從政策、資金、人才等方面支持各類專業合作組織和行業協會的發展。

健全農產品市場信息網絡。充分發揮現有的農村信息服務網及涉農部門信息服務網站和有線電視、廣播等傳播媒體的作用，把農村信息服務延伸到鄉（鎮）、村組、經濟實體和專業大戶。加快農產品市場體系建設，逐步形成農產品市場營銷、農業實用信息、科技示范、資金、政務服務五大服務聯動網絡，為農民增收提供便捷的服務。

（四）強化服務，建立農村公共產品供應新機制

認真貫徹以城帶鄉、以工補農的方針，按照統籌城鄉經濟發展的要求，切實加大對農村基礎設施、義務教育、公共衛生、計劃生育、社會治安的扶持力度，逐步實現公共資源向農村傾斜。

完善鄉鎮財政管理體制。以建立和完善覆蓋農村的公共財政體制為目標，科學合理地劃分縣鄉財政收入，嚴格界定縣鄉財政支出范圍，進一步調整和完善現行縣鄉財政管理體制，保障農村教育、衛生、文化等事業發展的正常需要和農村基層政權的正常運轉。積極推進“鄉財鄉用縣管”管理方式改革，進一步規范財政轉移支付制度，逐步提高縣鄉財政自我保障能力。

創新農村公共工程建設管理新機制。充分發揮政府投資的引導作用，吸收各類投資主體共同參與農村公共工程建設。進一步減少管理環節，簡化程序，能交給鄉鎮組織實施的由鄉鎮組織實施。按照“誰出資、誰經營、誰受益”的原則，采取承包制、股份合作制等形式，提高建設管理和運營效率。深化農村產權制度改革，加快農村集體林權制度改革，推進小型水利設施產權制度改革。

建立農村公益事業多元化投入機制。積極爭取國家支農項目資金的扶持，切實加強資金監管，完善財政投入體制，做到一個“漏斗”向下，真正發揮其實際效益。采取以獎代補、以工代賑、民辦公助、合同承包等方式，調動社會各方面力量參與投入的積極性。進一步完善“一事一議”政策，嚴格區分加重農民負擔與農民自愿投工投勞改善自己生產生活條件的政策界限，引導農民發揚自力更生、艱苦奮斗的精神，積極開展自己直接受益的基礎設施建設和發展公益事業。

完善農村義務教育管理體制。全面落實“以縣為主”的管理體制，完善以政府投入為主的農村義務教育經費保障機制。加強農村教師隊伍建設，完善教師資格證書制度，全面推行教職工全員聘用制。改善農村義務教育辦學條件，統籌城鄉教育資源，促進城鄉義務教育協調均衡發展。

探索建立農村居民社會保障制度。逐步建立農村居民醫療互助共濟制度，繼續開展新型農村合作醫療試點工作。積極實施農村計劃生育家庭獎勵扶助制度，逐步建立和完善農村社會養老保險制度。探索建立失地農民就業和生活保障機制。全力實施扶貧攻堅整村推進工程，確保貧困人口如期脫貧。探索建立政府法律服務與農民自我維權相結合的權益保障機制。

（五）減輕負擔，建立防止農民負擔反彈新機制

認真執行減輕農民負擔的“四項制度”。嚴格執行涉農稅收、價格和收費的“公示制”、農村義務教育的“一費制”、對公費訂閱報刊費用的“限額制”、對涉及加重農民負擔案（事）件的“責任追究制”，探索農民負擔源頭預防措施。加強對減負政策落實情況的監督檢查，建立健全農民負擔監督管理體制，防止農民負擔反彈。嚴格執行農民負擔黨政領導責任制和責任追究制，對嚴重違反減負政策、加重農民負擔的有關責任人予以嚴肅處理。

嚴格制止發生新的債務。認真執行中央規定的“約法三章”，各地一律不得對鄉鎮下達招商引資指標，鄉鎮政府一律不得舉債搞建設，鄉鎮政府一律不得為經濟活動提供擔保。政府在鄉村投資興辦項目或工程，除國家明確規定外，不再要求鄉村提供配套資金，停止以有償資金方式扶持農民。建立新債責任追究制度和鄉村干部離任審計制度。

積極化解鄉村債務。按照“摸清底數、明確責任、分類處理、逐年化解”的原則，制定分階段化解的目標，堅持分類指導，“一債一策”，積極穩妥地化解債務。

（六）改進方法，建立農村工作考核評價新機制

建立與鄉鎮政府新職責相適應的工作考核評價體系。根據鄉鎮所承擔的職責，以實績為取向、民意為根本、效能為重點，制定一套符合實際的考核標準、簡便易行的考核辦法和科學規范的考核程序，突出對鄉鎮服務“三農”的績效進行考核，切實把基層干部的精力引到新的職能上來，形成合力，服務三農。認真落實正確的政績觀，堅決取締不必要的檢查評比活動，為鄉鎮工作減壓松綁，創造良好的環境。

建立健全農村基層干部激勵約束機制。逐步擴大鄉鎮干部“一推兩考”（民主推薦、理論考試、組織考察）和直選村黨組織委員會成員“兩推一選”（黨內推薦、群眾推薦、黨內選舉）試點工作，通過擴大民主，引導競爭，選準配強鄉鎮領導班子和村兩委班子。加大對鄉鎮領導干部選拔任用和交流力度，實行鄉鎮主要領導干部任期、離任審計制度。加快建立基層干部調查研究制度、干部駐村制度、記民情日記制度和為民服務等辦實事制度，以及鄉、村干部定期述職評議制度，以樹立為民、務實、清廉的新形象。

三、切實加強對建立農村基層工作新機制的組織領導

一要統一思想認識。認真做好建立農村基層工作新機制的宣傳動員工作，把改革的重要性和必要性、范圍重點、配套政策等向干部群眾廣泛宣傳，使各級黨政領導和干部群眾的思想認識統一到省委、省政府的要求和市委、市政府的工作部署上來，調動各方面的積極性，確保建立農村基層工作新機制的各項措施順利進行。

二要加強組織領導。建立農村工作新機制，是一次重大的制度創新，必須高度重視，切實負起責任。各級黨委政府主要負責同志要負總責、親自抓。調整充實農村稅費改革領導小組，加強對全市建立農村基層工作新機制的組織、協調和領導，加強督促指導，及時總結經驗，推動建立農村基層工作新機制穩步開展。

三要認真抓好試點。市委、市政府決定在休寧縣先期開展農村綜合改革建立農村基層工作新機制的試點。休寧縣要發揚敢闖敢試、改革為先的精神，深入調查研究，制定符合本地實際的實施方案和政策措施，扎扎實實地抓好試點工作。市直有關部門要自覺適應改革要求，及時調整工作思路、工作方法和有關政策，積極支持和配合試點工作。市、縣財政要為試點工作提供財力保障。

四要嚴明工作紀律。市級和區縣級機關有關部門要切實支持鄉鎮機構改革工作，不得以任何形式、任何借口干預鄉鎮機構設置和人員調配。要組織好中層干部“競爭上崗”和一般干部“雙向選擇”，確保公正、公開和透明，做到思想不散、秩序不亂、人員及時到位、工作正常運轉。對改革中出現的違法、違紀、違規行為，必須嚴肅查處。