淺談鎮財政支出管理制度的改革

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鎮財政支出，是鎮政府把籌集起來的歸其所支配的財政資金進行有計劃的再分配，用于完成鎮政府行使提供公共產品和公共服務的職能。由于目前的鎮財政支出制度仍然是在計劃經濟條件下形成的框架，與構建節約型社會不相適應，與打造廉潔高效政府的要求仍有不足。因此，改革現行的鎮財政支出管理制度，構建與市場經濟體制相適應的鎮財政支出管理體系，已成為當前建設與發展鎮財政的重要問題。

一、現行鎮財政支出制度中存在的主要問題。

(一)財政支出結構不合理，“越位”與“缺位”并存。財政支出“越位”方面，一是直接涉足競爭性領域。尤其是在上世紀九十年代，許多鎮政府出面借貸和集資辦起了一批鎮企業。但由于市場變化、管理不善，甚至人為因素等原因，企業經營困難，倒閉破產時有發生，使鎮財政背上了沉重的負擔。二是超越自身經濟實力投資“政績”工程。一些鎮主要領導在當政期間，急于要成績，出政績，不顧財力可能，靠貸款、集資和攤派大搞

“面子”、“樣板”、“形象”工程，結果是完成一項建設，留下一筆債務。這不僅造成了鎮財力和資源的浪費，而且加劇了鎮原本就緊張的財政資金供需矛盾。財政支出“缺位”方面，一是鎮政權機構和鎮公益事業保障乏力。鎮政權機構和公益事業單位如中小學(2004年9月我市將體制上劃)、衛生防保機構等，按性質屬于公共部門，其服務屬于公共產品范疇，這些支出理應由財政資金提供保障，但由于鎮財政的越位供給，造成本應由財政保障的事業資金供給短缺、保障乏力。二是由政府提供的公共服務設施、環境保護、非營利性的基礎設施項目，但由于財力有限，投入偏少。既影響了基礎設施、公共服務設施建設和環境保護，又易產生亂集資、亂收費。三是對農村保障無力顧及，社會保障是實現現代社會公平的基本要求，也是保障社會穩定的重要支柱，在我國

以市場為取向的農村改革中，急需建立完善的農村社會保障制度，以穩定廣大農村的經濟和社會生活，但是目前的鎮財力，根本無力顧及。

(二)剛性支出增長過快，超過了鎮財力的增長。

國家陸續出臺的一些增支政策，使鎮的剛性支出不斷增加。一是政策性增資。近幾年來國家每年都有增資政策出臺，如調整工資、提高補貼標準、提高社會保險基數、擴大社會保險的范圍等等，增加了鎮財政困難。二是法定支出增加。國家通過制定法律，對一些支出指標作出了硬性規定，如國家規定農村初級保健、農村計劃生育、科技等方面支出增長速度必須高于財政收入增長速度，而且要逐年遞增。三是資金配套政策。上級有關部門出臺的專項政策、下達的專項資金，都要求鎮政府安排一定的配套資金，否則專項資金難以安排。如農業綜合開發項目、農村道路灰色化工程、農村新型合作醫療等等，這也增加了鎮財政的支出壓力。這些剛性支出的增長，有的遠遠超過了鎮實際可用財力的增長。

(三)支出預算編制不科學。

長期以來，我國鎮財政支出預算的編制方法一直是按功能并采用“基數法”編制預算。這種方法合理之處，按功能編制預算便于經濟分析，按“基數法”編制支出預算較為簡便。但也存在明顯不足：一是沒有將預算指標細化到具體單位和項目，不利于鎮財政的監督，不利于合理控制支出。二是由于預算編制較粗，預算分配的透明度不高，造成預算約束弱化。三是支出預算科目的設置不科學、不規范，不能從不同的角度全面反映鎮政府的事權和財政支出金額，因而不能滿足細化預算的要求，也不便于對預算執行情況進行精確分析。

(四)鎮財政預算約束軟化，監督乏力。

鎮財政預算是鎮政府有計劃地配置和分配鎮財政資金的重要手段。預算一經鎮人民政府代表大會審查通過就成為鎮政府一定時期內的收支行為準則，不得隨意變動。但實際執行過程中，一方面由于鎮人大缺乏監督財政的經驗，其工作僅限于形式、程序上對年內預算的批準和確認，對財政預算的審議不夠嚴格。另一方面，由于鎮人大平時對財政預算執行情況監督不夠，部分鎮在實際執行過程中隨意性大，調整預算很少通過人大，往往憑領導“一支筆”或“一句話”辦理，導致預算數和決算數差異較大。由于鎮預算內外尚未集中統一管理，預算外資金游離于財政監督之外，一些不合理、不合法的支出在預算外資金中列支，這一切都為財政支出預算的產生留下了隱患。

二、鎮財政支出制度的改革思路。

(一)優化支出結構，建立鎮財政支出新格局。

優化鎮支出結構的前提是科學界定鎮財政的支出范圍。財政支出范圍不科學，優化支出結構很難收到應有的效果。因此，必須按照建立社會主義市場經濟和公共財政的要求，科學界定鎮財政的支出范圍，明確鎮政府應該承擔哪些事務、重點支持哪些事務等等。根據鎮財政職能，支出應主要包括四個方面：一是政權建設；二是社會公益事業；三是農村社會保障；四是非競爭性和非營業性公共投資。

1．基層政權組織，節減行政支出。當前，鎮機構龐大、財政供給人員過多、政府職能錯位、資源效能低是造成鎮運行成本過高、行政經費增長過快的根本原因。因此，一要全面深化基層政權改革、轉變職能、精減機構、減員增效，是解決鎮行政經費開支過大的治本措施。二要強化支出管理制度的規章約束，控制公務經費支出，降低政府運行成本，是構建人民滿意政府的重要舉措。

(1)轉變鎮政府職能，徹底解決政事、政企、事企不分的問題。對鎮政府的職能要按照市場的要求進行重新界定，鎮政府的職能方式要從對經濟事務的直接干預和直接管理逐步轉移到法制建設和間接調控、間接管理上來，把政府不該管的事徹底分離出來，屬于市場的還給市場，屬于企業的還給企業，屬于社會的還給社會，屬于村組管理的還給村組。

(2)深化農村稅費改革，減員增效。隨著農村稅費改革的不斷深入，當前的農村工作已經發生了質的轉變，已經從過去的伸手要錢轉變到為群眾服務上來。因此，要進行村組合并，精減村組干部職數，從而達到減員增效、降低運行成本，避免重復建設的效果。

(3)要嚴格控制經費支出。目前鎮政府運行成本一直居高不下，排除必要的支出因素外，仍有相當部分支出屬于不合理、不合法的支出范疇。因此，必須制定嚴格的經費支出管理辦法和規定，加強監督。紀監、審計等部門要全程參與，做到事前、事中、事后監督相結合，對任何違法、違紀、違規行為都要嚴肅處理。

(二)改革支出預算編制方法，構建鎮支出預算新體系。

科學合理的支出預算編制方法是加強鎮財政支出管理的重要政策工具。改革支出預算編制方法是：細化支㈩預算編制內容：將預算支出按單位和功能進行分配；建立零基預算編制方法。

l、實行部門預算。部門預算是指一個部門所有的經費支出都按照統一的要求、統一的報表格式，統一編制預算。編制部門預算是公共支出預算通行的辦法，通過編制部門預算，一是細化支出預算編制，提高預算編制的透明度，有利于防止支出預算分配和執行中“暗箱操作”，有利于立法機構對預算的審查和監督；二是強化預算的約束力，能夠有效地防止擠占挪用財政資金現象，有利于提高預算管理水平；三是實行統一的支出預算，便于集中財力，統籌安排，有利于推行鎮綜合財政管理。

2、推行“零基預算”。傳統的鎮財政支出分配一直采用“基數法”，這種做法雖然比較簡潔，但執行結果往往造成支出剛性增長，不利于財政宏觀調控?！傲慊鶖怠眲t不同，主要是根據各單位履行的職責、發展目標和人員配備等宏觀因素確定資金使用額度，而不以基數作為預算分配的主要依據，一切從“零”開始，與“基數法”相比，“零基預算法”在支出預算分配上更具有公平、合理和公正性。因此，編制鎮支出預算時應逐步采用“零基預算法”。

(二)創新管理體制，探索鎮財政支出管理新方式。

1、推行政府采購制度。

推行政府采購是強化財政管理職能、加強財政支出管理、提高財政資金使用效益的重要途徑，是有效實現宏觀調控和保護國內工業的重要手段；也是我國經濟走向世界的客觀要求。

一是有利于強化支出預算約束，提高鎮財政資金的使用效益。實行政府采購，通過公開招標、公平競爭，貨比三家，好中選優，使有限的財政預算可以購買到物美價廉的商品或高效優質的服務，大幅度節減鎮財政支出。

二是減少了流通環節，省去流通環節費用。同時，批量采購降低了商品的購進成本，提高了財政資金的使用效益。

三是通過采用公開招投標方式，按招投標程序參與市場競爭，一方面項目預算可通過合同法律化，從而解決傳統項目決算突破預算的老問題；另一方面，服務價格可以深入了解，從而有利于細化預算，強化預算約束。

四是政府采購制度是以財政資金的直接支付方式和國庫的單一帳戶制度為前提，實現了預算指標和預算資金的分離，財政就能對公共部門的商品和服務的采購行為實行有效的監督，保證財政對預算資金的流量和流向的控制。

五是有利于從源頭上抑制各種腐敗現象，提高鎮政府的信譽和威信。目前我國尚處于經濟體制轉軌、法制不很完備的社會主義初級階段，在此背景下，傳統的財政體制中“公款消費、分散采購、暗箱操作”的內在缺陷往往成為各種依法腐敗行為的“誘因”，導致黨員干部誤入歧途的“土壤“和溫床”。不難發現，正是由于傳統財政支出管理具有“暗箱”操作的特色，使國有資產遭受巨額損失，更為嚴重的是敗壞了國家政府形象，從而危及社會經濟秩序和政治穩定。政府采購制度是財政監督機制的有效組成部分，實行統一、規范的政府采購制度，特別是公開招投標方式，便于政府的各項采購活動在公開、公平、公正的高透明度度環境中運作，形成財政、審計、監察、供應商以及社會公眾等全方位參與監督的機制，從源頭上有效地抑制各種腐敗現象，提高政府信譽，樹立政府廉潔奉公的良好形象。

2、實行集中支付制度。

實行集中支付制度對加強鎮財政支出管理的意義在于：一是有利于庫款調度。實行國庫集中支付制度后，支出單位的財政資金全部集中存放在鎮財政，有利于鎮財政部門對資金加強統—一的調度和管理，使之更加靈活。同時，也是改變財政資金分散、支出單位多頭開戶、重復開戶的混亂局面。二是有利于財務監督。鎮財政內部實行預算的編制、執行和監督相對分開，從機制上防止營私舞弊。鎮財政、支出單位、結算銀行都持有可以相互核對的資金支付帳冊，預算執行規范透明。有利于加強對財政資金支出全過程的監督和管理，杜絕不合理的支出。三是有利于強化支出預算的約束力和預算執行管理。一方面鎮財政按照支出預算辦理財政資金的支付，有利于強化預算約束；另一方面，支出單位按其部門預算實行采購行為時不必考慮資金的劃撥，有利于部門預算的及時執行。

(三)強化監督，健全支出監控新機制?！?/p>

l、加強鎮人大對鎮財政預算編制及執行情況的監督。對本級人代會通過的預算，必須嚴格執行，不得隨意變更。如遇特殊情況需要增加支出或減少收入應編制預算調整方案，按法定程序提請鎮人大主團批準。鎮財政要堅持向鎮人大主席團每季匯報一次預算執行情況，年終向人代會匯報決算執行情況，鎮人大要嚴格審議年度財政預、決算，平時也要加強財政預算執行的監督。

2、健全鎮財政審計監督制度。主要是健全鎮財政收支情況年度審計和鎮主要領導離任審計制度。紀檢、審計部門要通過對鎮財政年度收支情況的審計檢查，規范鎮財政的收支行為，督促其按《預算法》和有關財政經濟法規辦事。對檢查中發現的問題要對相關的責任人嚴肅查處、追究責任。同時紀檢、監察部門也要加強對鎮財政的的政務公開，接受群眾監督。鎮財政的收支情況公開要徹底，特別是對各種列出的事由、內容、數額、經辦人、審批人等都要詳細公開。對群眾反映的問題要及時查實并將查檢結果及時通報。