建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制的探索與思考

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村民自治是村民行使民主權利、實行自我管理的最直接形式。近年來，丹江口市認真貫徹執行《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》，大力加強基層民主政治建設，建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制，取得了良好效果。

一、當前村民自治中存在的主要問題

隨著社會主義市場經濟的發展，農民群眾日益成為農村經濟的主體，他們更加關注切身利益。要適應這種新情況，有不少亟待解決的問題和困難。主要是：

1、思想觀念跟不上民主化進程。少數鄉鎮干部對實施《村民委員會組織法》后農村基層組織中出現的新情況、新問題缺乏深入的了解和分析，用老辦法、老經驗指導基層工作；個別鄉鎮領導在村級組織換屆選舉中仍然以組織意圖代替群眾意愿，采取一些違背群眾意愿的做法，過多干預換屆選舉中的人選問題；有的鄉鎮領導仍然把村委會當作是自己的行政下級或派出機構，在下達任務、布置工作時，無視村民自治的實際，在涉及群眾切身利益的村務工作中，不履行法定程序，不征求村民意見，搞行政命令，給村級組織和村干部造成工作上的壓力。

2、村黨組織的凝聚力、戰斗力有待進一步提高。調查反映，25.5%的黨員對村黨組織帶領群眾發展經濟，幫助農民增收致富方面所做工作認為“一般”或“不滿意”；一些村黨組織自身建設不過硬，不能很好地發揮戰斗堡壘作用，調查表明，14.8%左右的黨員群眾認為村黨組織凝聚力、戰斗力“一般”或“較差”；同時，由于四個多樣化的發展，農村青年外出務工經商日益增多，客觀上造成行政村發展黨員源頭匱乏，再加上個別村黨組織疏于發展黨員工作，黨員隊伍老化現象比較明顯。據2004年度黨員年報反映，全市農村黨員中61歲以上的有2551名，占農村黨員總數的25%，近一半的村60歲以上黨員占三分之一以上；一些老黨員、外出黨員和無職黨員的模范作用又不能較好發揮，這些都影響了對村民自治工作的引導和領導。

3、村級民主制度的建立和執行相對滯后。村級事務民主決策機制不夠完善，在決策事項、決策程序、監督方式等方面均缺乏具體規定，導致操作中的隨意性。在決策事項上，《村民委員會組織法》第十九條僅規定了由村民會議討論決定的七個方面事項，但實際工作中，村級事務遠不止這七個方面，需要進行相應補充和進一步細化；在決策程序上，《村民委員會組織法》僅規定了村民會議或代表會議是村級事務的決策機構，但實際操作過程中，不可能經常召集會議，將所有涉及村民利益的事項提交會議決定。而相關的補充制度又不健全，客觀上造成決策程序上的隨意性。實踐中，有的村大小事務都通過召開“兩委”聯席會議決定，有的由村黨組織書記或村主任說了算，個別由村委會討論決定；在民主監督方面，缺乏相對固定的監督組織機構，沒有明確的實行監督的有效途徑和方式，沒有明確具體的對監督結果的處置辦法。雖然全市各行政村都建有村級民主理財小組、村務公開監督小組，但是由于職責權力、監督方式不夠明確，人員素質不高等原因，民主監督顯得軟弱無力，不能有效地通過監督來維護村民的合法權益。

4、部分村民民主法制觀念較淡薄。一方面，部分農民文化素質偏低，思想觀念相對滯后，參與村級事務的能力不強；一些農民的主人翁意識不強，對民主的渴求程度不高，對基層民主政治的參與熱情不夠，不知法、不懂法的現象比較普遍。一些村民甚至連村委會選舉都不愿參加，更不要說是讓其參加村務管理、村務決策和村務監督了。另一方面，由于農村黨員、村民代表、村民組長年齡普遍老化，新知識相對匱乏，對一些涉及專門知識的決策、管理等，缺乏民主議事的能力，不能從發展和長遠的眼光看問題，容易造成決策失誤。

二、我市建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制的實踐探索

近年來，我市廣大農村基層黨組織按照“三個代表”的要求，認真執行《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《村民委員會組織法》，以建設社會主義新農村為目標，充分發揮黨組織的領導核心作用，依法推進村民自治，在民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督方面進行了一些有益的探索，并取得了一定實效。

1、實行“兩推一選一公示”，以黨內民主推動村民自治。1998年開始，我市采取“兩推一選”的辦法，進行村黨支部班子換屆試點，并在實踐中逐步予以完善。初步形成了以“兩推一選一公示”為主要形式的村黨組織選舉辦法。“兩推”，即黨內民主推薦及群眾推薦。換屆前，各村黨支部召開黨員大會，在對原黨支部成員進行民主評議的基礎上，推薦新一屆黨支部成員候選人；再由黨支部主持召開村民代表會議，由村民代表推薦新一屆黨支部成員候選人。“一公示”，即向社會公示。經“兩推”產生的初步候選人，通過考察后，以村務公開欄、廣播等形式向群眾公示。“一選”，即實行黨內選舉。“兩推一選一公示”的民主選舉形式，嚴格覆行黨員信任、群眾滿意的原則，使選舉產生的支部委員群眾基礎深厚，公認度提高。與此同時，一些地方還探索黨內無候選人直選村黨組織班子的做法，積極擴大黨內民主，以黨內民主示范和帶動村級民主。

2、推行村級事務民主“聽證會”制度，保障村民參與自治的權利。目前，全市208個村基本上能夠正常召開村民代表大會，討論村級重大事項。為進一步保證村級事務民主決策的正常開展，2003年，在試點的基礎上，全市推廣了村級事務民主“聽證會”制度，市委組織部下發了《關于實行村級民主“聽證會”制度的通知》，規范了民主“聽證會”的操作程序。即：在駐村干部會同村兩委會總結起草村黨支部、村委會工作和村級財務收支情況報告，提出下階段工作目標和措施，在提交黨員、村民代表征求意見的基礎上，村黨支部書記主持召開民主“聽證會”。會上，由黨支部書記、村委會主任代表村兩委班子報告工作，村干部分別進行述職。黨員、村民代表對村民關心的熱點、難點、疑點問題向村干部提出質詢，能答復的問題，村干部當場給予答復，一些涉及面廣，情況復雜的問題則在會后廣泛調研的基礎上，由村班子集體決策后在規定時間書面答復質詢人。與會人員根據村兩委班子的工作總結，村干部個人述職情況，結合平時工作和村干部當場答復的滿意度，從德、能、勤、績、廉五個方面對村干部進行評議。民主“聽證會”結束后，及時召開村兩委聯席會議，認真梳理黨員、群眾口頭意見和書面提案，研究落實下一步的措施，并將辦理結果在黨員、村民代表會議上進行通報。經問卷調查，98%以上的干部、群眾對民主“聽證會”這種形式表示滿意。實踐證明，實行村級民主“聽證會”制度是新形勢下深化村級民主決策的有效形式，是村民代表大會的有益補充。

3、堅持和完善村班子聯席會議制度，逐步理順“兩委”關系。我市目前村班子成員之間相互交叉兼職較多，90以上%的村委會成員是黨員，村干部隊伍精干，工作上互有聯系，為實行村班子聯席會議制度提供了有利條件。村班子聯席會議由黨支部書記主持和召集，按照民主集中制原則議事和決策，實行黨支部書記主持下的集體領導。在制度建設中，我們把村委會向村黨支部報告工作制度等內容融于村班子聯席會議制度中，規定村班子聯席會議的主要職能是，研究制定上級有關精神和工作部署的落實方案，提出需經村民代表會議決定的決策意見，確定村民代表會議的召開，研究處理村民代表會議決策實施過程中有關重點問題等。凡涉及貫徹黨的路線、方針、政策的大事，重要工作任務的部署，大額資金的安排使用，重大項目的確定等，在黨支部研究提出決策初步方案基礎上，必須經過村班子聯席會議討論。目前，全市所有行政村都建立了村班子聯席會議制度，而且實施情況較好。經問卷調查，有93.5%的村班子能經常召開聯席會議討論工作。聯席會議制度有效地增進了班子間相互溝通和理解，提高了村級事務的透明度。

4、全面推行村務公開制度，保障村民對村務的知情權和監督權。96年和97年，市里統一部署了對全市村級財務的全面清理，在摸清了全市村級集體資產家底的基礎上，試點推行村級財務公開制度。從99年開始，我市全部行政村均實行了村務公開制度。市委組織部、市民政局下發了《關于在我市普遍實行村務公開和民主管理制度的實施意見》。各鄉鎮、村也都成立了相關的領導小組，形成了齊抓共管的工作格局，并把規范操作作為關鍵性的工作來抓：一是統一公開時間。基本上能做到每月公布一次，有的為每季度公布一次。對一些涉及到農民切身利益的重大事項則做到隨時公開。如浪河鎮確定每季首月15日為全鎮村務公開日。二是統一公開內容。在村務公開的內容上，各地按照中央和省、市的要求，結合本地的實際，對村財務收支、兩個基本國策、公益事業、村干部報酬等四個方面的26項公開事項都作了具體的規定。三是統一公開形式。全市100%的村都在村民流動量大又便于管理的地方設立了村務公開欄。有的鄉鎮還為各村統一設計、制作了相同規格的村務公開欄；有的在上墻公開的同時，還采取會議公布、廣播和發放“明白紙”等行之有效的公開形式。四是統一公開程序。規定對村務公開的內容要先提交黨員大會討論通過，然后通過村民代表會議表決通過后實行公開。為了提高村級財務公開的規范化程度，全市全面實行了村帳站管制度，由鄉鎮經管站統一對各村的票據、憑證進行審核入帳，最后制作成財務收支公開表，經村務公開監督小組蓋章后上墻公布。據統計，目前全市208個村全部實行了村帳站管制度。

三、進一步建立健全黨組織領導下的村民自治運行機制的思考

在村民自治條件下加強和改進村黨組織建設，必須同推進農村基層民主建設有機結合起來。農村基層黨組織要以“三個代表”重要思想為指導，認真研究新形勢下村級組織配套建設面臨的新情況、新問題，積極主動地適應村民自治形勢發展的需要，創新黨組織的工作方法和活動方式，依法支持和保障村民自治的開展。

第一，要改變工作方法，建立符合村民自治要求的領導模式。鄉鎮黨委、政府和村黨組織要打破傳統的觀念和做法，逐步實現從注重行政管理手段向注重運用法律、經濟和教育等手段轉變，積極探索村級事務管理的新模式。村級黨組織要通過轉變自身的領導方式和工作方法，進一步發揮“核心”作用。對村委會做到領導不包辦，指導不干預，監督不越位，積極支持和保障村民委員會充分行使職權，依法開展工作。在村民自治的條件下，村黨組織要把過去以行政權為依托的領導方式和方法轉換到民主的、法制的、服務的、示范的方式方法上來，要寓領導于民主實踐之中、服務之中、黨員的先鋒模范作用之中，充分發揮領導核心作用。在具體工作中，凡是涉及黨的路線、方針、政策的問題，關系全體村民生產、生活的大事，先由黨組織集體討論，提出意見，召開聯席會議確定后，再由村委會提交村民代表會議討論通過，通過民主程序妥善解決工作中的難題。黨組織要定期研究村委會工作，認真分析村民自治過程中出現的新情況，幫助村委會解決工作中遇到的實際問題，定期組織召開黨員大會、村民代表大會，通報重大村務事項，聽取意見，統一思想，為村委會順利開展工作創造良好環境。要以開展保持共產黨員先進性教育活動為契機，重點加強對農村黨員、村“兩委”成員的教育，通過開展理論學習，交流思想，認識到作為一名黨員所應具備的先進性，樹立為民服務的意識，糾正思想上存在的偏差。同時，對村委會成員要進行有關工作程序和知識的教育，使他們盡快提高工作能力和水平，自覺在黨的領導下開展自治工作。

第二，要加強黨組織自身建設，切實提高新形勢下領導村民自治工作的能力。黨的十六大報告指出，“黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。”村黨組織是村級各種組織的領導核心，沒有黨組織的正確領導，村民自治很難長久地規范化運作。當前，要按照市委提出的在全市開展農村基層組織先鋒工程建設活動的要求，牢牢抓住黨組織自身建設這個根本，把“五好”村黨組織創建目標任務落到實處。繼續堅持和完善村委會“公推直選”和黨組織“兩推一選一公示”制度，大力啟用那些靠得住、有本事、肯干事、干成事的優秀人才充實到村“兩委”班子，提高干部的群眾公認度；要在堅持農村“學教”中形成的學習培訓、聯系群眾、廉政勤政、考評激勵、民主政治機制的基礎上，不斷根據形勢的變化完善、創新各項機制；鄉鎮要抓好以一個窗口、一支隊伍、一個組織、一個示范基地為內容的“一條龍”服務制度的健全和完善工作，積極推廣為民服務“五承辦”制度；要圍繞城鄉一體化的戰略部署，抓好農村產業結構的調整，積極探索村級集體經濟發展路子，讓農民得到更多實惠。通過加強自身建設，樹立自身威信，增強凝聚力和號召力，不斷提高村黨組織領導村民自治工作的能力和水平，使黨的方針政策和組織意圖通過村委會的工作變為群眾的自覺行動。

第三、要加強村民自治的制度建設，為村民自治提供有力保障。完善村民自治制度，是健全村黨組織領導的村民自治機制的重要方面，要通過不斷推進制度創新，創造和完善農民群眾當家作主的新形式，擴大農民群眾有序的政治參與，使村民自治制度更加體現時代性，把握規律性，富于創造性。一是要建立健全決策事項與決策程序相配套的村級事務決策機制。要明確涉及村民利益或村民群眾普遍關心的事項范圍，按照事務大小、涉及面寬窄等，設置不同的決策層次，規定可操作的決策程序。比如，可以按照村委會全體會議、聯席會議、村民代表會議、村民會議設置決策層次，分配相應事務的決策權力。二是要建立健全機構與職責相對應的村級事務協調管理機制。一方面，要明確村委會、村級群團組織以及其他村級組織的職責、權利。另一方面，要完善村級事務的協調管理制度。進一步建立和健全村黨組織和村委會聯席會議制度、村委會定期向黨組織匯報工作、重大事項提前向村黨組織請示報告制度、重大村務民主“聽證會”制度等，形成民主議事、集體決事機制。三是要建立健全責權明晰，事前、事中、事后相銜接的村級事務監督機制。在嚴格執行《村民委員會組織法》規定，對村級組織和干部進行民主測評和評議，實行村務公開、村干部離任審計的基礎上，進一步建立和完善日常民主監督制度，通過設立必要的監督機構，民主選舉監督人員，明確監督途徑和方式，對村委會工作目標和年度工作計劃、發展村級經濟的規劃措施、重大投資項目和大額資金使用、村公共事業和公益事業建設、村務管理中的重大事項以及村民關注的熱點、難點問題的處理方案和結果等進行全程監督。同時，要明確對監督結果的處置辦法，提高監督實效。

第四，要加強對農民群眾的教育培訓，確保村民自治的協調、正常運作。村民是實行自治的主體，其素質如何，直接關系到村民自治的興衰成敗，必須采取有力措施，加大對他們的教育培訓力度。當務之急要提高決策者尤其是村干部、黨員、村民代表的素質，按照民主管村、治村的要求，積極開展爭當“科技明白人、管理內行人、致富帶頭人”活動，大規模地在農村黨員、干部和村民中開展實用技術培訓，組織學習有關財務管理、村鎮建設、法律法規等知識，開展農村干部學歷教育，提高他們的決策能力和管理水平；在黨員干部中開展“雙建雙帶”致富活動，鼓勵黨員、干部在帶頭致富的同時幫助農民共同致富。使黨員、干部、村民代表不但能在村民自治中發揮帶頭作用，而且也能在帶頭致富、帶領致富中發揮示范作用。要進一步規范村民代表產生的方式，不斷提高其先進性和代表性。同時，還要加強對廣大村民進行《村民委員會組織法》的教育培訓，提高他們在思想政治、民主法制、道德修養方面的素質，培養他們參與自治的政治熱情，積極引導他們參與重大村務管理、村務監督、村務決策，使他們真正成為自治的主人。要精心組織好各種形式的村民自治活動，并加以總結和講評，通過民主實踐不斷提高農村基層干部、群眾參與民主政治的素質和能力。