淺談權(quán)力尋租及其防治

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同志在中央紀(jì)委第三次全會(huì)講話中強(qiáng)調(diào)指出：“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督制約，保證各級(jí)干部把人民賦予的權(quán)力用來(lái)為人民服務(wù)，始終是我們黨執(zhí)政所面臨的一個(gè)重大課題。這個(gè)問(wèn)題解決得如何，直接關(guān)系到堅(jiān)持和鞏固黨的執(zhí)政地位，直接關(guān)系到黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的成效”。為了準(zhǔn)確理解、把握胡總書記講話的精神實(shí)質(zhì)和深刻內(nèi)涵，最近，我就權(quán)力尋租及其防治等問(wèn)題查閱了一些資料，并作了一些思考。

一、權(quán)力尋租的含義

“權(quán)”的本義是“秤錘”，引伸為權(quán)衡、權(quán)力、權(quán)威等意義，其基本意思就是對(duì)是非曲直的判定。所謂權(quán)力，是一種具有強(qiáng)制性的政治力量，這種力量是人類社會(huì)發(fā)展到形成階級(jí)，出現(xiàn)國(guó)家以后所必需的。人類社會(huì)之所以需要權(quán)力，是因?yàn)樾枰袛嗍欠牵幚砀鞣N矛盾和問(wèn)題，保證社會(huì)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。一句話，是因?yàn)槿祟惿鐣?huì)需要權(quán)力來(lái)管理。對(duì)權(quán)力一般性的解釋是，權(quán)力就是統(tǒng)治階級(jí)為維護(hù)本階級(jí)的利益，在管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)過(guò)程中所施加的一種控制力、影響力和吸引力。這種力量，是領(lǐng)導(dǎo)者所在的組織賦予的，是由領(lǐng)導(dǎo)者的職位派生出來(lái)的，它貫穿于領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的全過(guò)程。

“尋租”這個(gè)概念由美國(guó)明尼蘇達(dá)大學(xué)教授安•克魯格于1974年正式提出，她在《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》中說(shuō)：“在多數(shù)市場(chǎng)導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)中，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管制比比皆是。這些管制導(dǎo)致各種形式的租金，以及人們經(jīng)常為這些租金而展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。在某些場(chǎng)合，這種競(jìng)爭(zhēng)是完全合法的。在另一些場(chǎng)合，尋租采取其他形式，如賄賂、腐敗、走私和黑市。”公共選擇理論的代表人物布坎南則把尋租定義為：“指那些本可以用于價(jià)值生產(chǎn)的資源被用于只不過(guò)是為了決定分配結(jié)果的競(jìng)爭(zhēng)…尋租從總體上看沒(méi)有配置價(jià)值，是一種純粹的社會(huì)浪費(fèi)。”

“權(quán)力尋租”一般指政府的各級(jí)官員或企業(yè)的高層領(lǐng)導(dǎo)利用手中的權(quán)力，避開(kāi)各種控制、法規(guī)、審查，從而達(dá)到尋求或維護(hù)既得利益的一種活動(dòng)。一方面，政府官員行使各種政府行為，對(duì)資源進(jìn)行調(diào)控，此為權(quán)力；另一方面，政府官員本身又是經(jīng)濟(jì)角度的人，如果有客觀上缺乏對(duì)政府官員的有效監(jiān)督和管理，而在主觀上政府官員缺乏職業(yè)道德和崇高的社會(huì)責(zé)任心，此時(shí)，缺乏約束的政府官員就漸漸喪失理性，利用政府賦予的權(quán)力換取金錢以滿足個(gè)人私利，這就是所謂的“權(quán)力尋租”。

尋租活動(dòng)被稱為人類社會(huì)的“負(fù)和博奕”，即一場(chǎng)就社會(huì)整體而言損失大于利得的競(jìng)賽，它不但造成尋租行為本身的資源非生產(chǎn)性消耗，而且通過(guò)引起經(jīng)濟(jì)扭曲而導(dǎo)致效率損失。這種效率損失被稱為是“看不見(jiàn)的腳”踩住了“看不見(jiàn)的手”。“權(quán)力尋租”具有必然性，只要有權(quán)力的存在，只要這種權(quán)力一旦失去制衡或制約，它必然會(huì)有尋租的要求。

二、權(quán)力尋租對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政治的危害

尋租活動(dòng)可以采取合法的形式和非法形式，合法的活動(dòng)如向政府爭(zhēng)取優(yōu)惠待遇，或者利用特殊政策維護(hù)本身的獨(dú)家壟斷地位。非法的行為如偷盜搶劫、行賄受賄、走私販毒等。在現(xiàn)代更為常見(jiàn)的，也是更為高級(jí)的尋租方式則是利用行政法律手段來(lái)維護(hù)既得經(jīng)濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配。這類行為往往涉及利用阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)自由競(jìng)爭(zhēng)的辦法。尋租活動(dòng)在某種要素稀缺時(shí)表現(xiàn)得尤為突出。權(quán)力尋租是與權(quán)力設(shè)租相對(duì)應(yīng)的，也即無(wú)所謂權(quán)力尋租就無(wú)所謂權(quán)力設(shè)租，反之亦然。所謂權(quán)力尋租，是指?jìng)€(gè)體利用合法或非法的手段，用物質(zhì)利益通過(guò)權(quán)力而取得的利益增量。之所以存在著高額尋租活動(dòng)，是因?yàn)橛腥死脵?quán)力“設(shè)租”。所謂權(quán)力設(shè)租，是指權(quán)力的掌管者利用權(quán)力在對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)和行政管理過(guò)程中，人為地阻止供給增加，形成某種生產(chǎn)要素供給彈性不足，以致于使權(quán)力掌管者從中獲得非生產(chǎn)性利潤(rùn)的活動(dòng)。在權(quán)錢交易活動(dòng)中，設(shè)租人是以“權(quán)——錢”，而尋租人則是以“錢——權(quán)——△錢(即錢的增量)”為模式進(jìn)行交易的。按照這一推理過(guò)程，權(quán)力尋租必然會(huì)滋生腐敗。

尋租行為的結(jié)果是導(dǎo)致社會(huì)資源的浪費(fèi)。主要表現(xiàn)在：首先，為了獲取租金，尋租者需要花費(fèi)時(shí)間、精力和金錢，這種活動(dòng)對(duì)社會(huì)沒(méi)有任何效率；如果尋租行為得以實(shí)現(xiàn)，相關(guān)生產(chǎn)者和消費(fèi)者將由于政府干預(yù)而付出代價(jià)，這種代價(jià)之和比尋租者所得到的利潤(rùn)額還要高，此外，整個(gè)社會(huì)也同樣為此行為付出“道德的成本”，甚至于政治的成本。

中國(guó)的“權(quán)力尋租”現(xiàn)象伴隨中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌愈演愈烈。20世紀(jì)80年代和90年代，中國(guó)“超越”印度與土耳其，成為世界上最腐敗的國(guó)家，據(jù)兩位經(jīng)濟(jì)學(xué)家精確的計(jì)算，中國(guó)的租金總額占國(guó)民生產(chǎn)總值比例在20%到40%之間。這意味著全國(guó)人民一年生產(chǎn)出來(lái)的物質(zhì)財(cái)富中有三分之一都變成了尋租者和貪官的收入。中國(guó)科學(xué)院、清華大學(xué)國(guó)情研究中心曾做過(guò)的一項(xiàng)有關(guān)腐敗問(wèn)題的研究顯示，20世紀(jì)90年代后半期，我國(guó)因腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失和消費(fèi)者福利損失估計(jì)平均每年在9875-12570億元之間，占GDP的13.2%-16.8%。這一數(shù)據(jù)無(wú)疑是觸目驚心的；可以假設(shè)，如果當(dāng)時(shí)能抑制腐敗，而把這些資金用于改善全國(guó)九億農(nóng)民的生活水平上，那么每個(gè)農(nóng)民每年的收入能提高1000余元！

權(quán)力尋租是在當(dāng)前制度轉(zhuǎn)型期和不完全的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，腐敗的顯著特征與集大成者。“權(quán)力+資本”是常見(jiàn)的非法斂財(cái)方式，權(quán)力或者資本的一方擁有者，通過(guò)與另一方的秘密合作、交換，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身原有資源的迅速擴(kuò)張與增值。審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華6月23日在向全國(guó)人大常委會(huì)作審計(jì)工作報(bào)告時(shí)披露：廣東佛山民營(yíng)企業(yè)主馮明昌累計(jì)從中國(guó)工商銀行南海支行騙取貸款74.21億元，至審計(jì)時(shí)尚有余額19.29億元。經(jīng)初步核查，銀行貸款損失已超過(guò)10億元。這是一起典型的官商合流騙貸大案，已處理到位的涉案官員就達(dá)62人之多。該案令人震驚之處在于，馮明昌僅僅是個(gè)傀儡，背后操縱他的是當(dāng)?shù)卣囊慌懈邔庸賳T。面對(duì)高達(dá)74億的巨額資金，馮明昌根本說(shuō)不清來(lái)龍去脈，在調(diào)查中反復(fù)說(shuō)的一句話就是：“那是政府讓干的，我就是替政府埋單呀，替政府簽字呀。”南海市少數(shù)官員利用尋租人馮明昌這個(gè)傀儡，逐年將大筆財(cái)政資金悄悄調(diào)出境外運(yùn)作，并逐步把國(guó)家銀行的資金逐步轉(zhuǎn)入個(gè)人名下，成為私人資本。在這起案件中，真正的資本所有者是那些設(shè)租的南海市政府官員，權(quán)力尋租的結(jié)果產(chǎn)生了官僚資本。以資本為原動(dòng)力的權(quán)力，使這種新官僚資本的斂財(cái)活動(dòng)更瘋狂，得到更大范圍更有力度的權(quán)力響應(yīng)和保護(hù)，它的最大危害在于，利用政府的權(quán)力肆意掠奪政府、社會(huì)、公民的財(cái)富，并據(jù)為已有，最終破壞整個(gè)社會(huì)的公正秩序，引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。另?yè)?jù)最高人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2003年1至11月，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樯嫦迂澪圪V賂、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪案件38025件41797人，其中，貪污賄賂、挪用公款大案16472件，立案?jìng)刹樯嫦勇殑?wù)犯罪的縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部2603人。同比均有所增長(zhǎng)。據(jù)此數(shù)字推算，2003年全國(guó)平均每天有7名縣處級(jí)以上干部落馬;平均每天查處114起職務(wù)犯罪案件。

三、權(quán)力尋租的防治

權(quán)力尋租對(duì)社會(huì)進(jìn)步和文明有著嚴(yán)重的危害(資源的浪費(fèi)、官員的腐敗等)。從尋租的實(shí)質(zhì)上分析，權(quán)力尋租是在權(quán)力對(duì)資源的扭曲性配置的前提下對(duì)權(quán)力行為的一種買賣活動(dòng)。尋租活動(dòng)的泛濫，為任何進(jìn)步的制度所不能容忍。我們要想有效地防治權(quán)力尋租，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著手：

一是對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，綜合治理的方針。從治標(biāo)的角度考慮，要做到嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)執(zhí)法，堅(jiān)持遏制濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、弄權(quán)勒索等消極腐敗行為。從治本的角度考慮，應(yīng)抓好以下三個(gè)方面工作：一是加強(qiáng)對(duì)掌權(quán)者的廉潔自律教育，促使他們?cè)鰪?qiáng)法紀(jì)觀念和監(jiān)督意識(shí)，自覺(jué)接受黨組織和群眾的監(jiān)督，做到用權(quán)為公、執(zhí)政為民。二是要通過(guò)深化改革和體制創(chuàng)新，不斷強(qiáng)化對(duì)管人、管錢、管物等重點(diǎn)部門和關(guān)鍵崗位的監(jiān)督管理，從源頭上預(yù)防和治理權(quán)力腐敗行為。三是建立無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度和責(zé)任連帶制度。無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度是指掌握公共權(quán)力的上級(jí)官員在其所轄范圍內(nèi)，因下屬的過(guò)錯(cuò)造成損失或產(chǎn)生不良影響而對(duì)其進(jìn)行責(zé)任追究的制度。責(zé)任連帶制度是指：第一，上級(jí)官員對(duì)于其直接管轄、領(lǐng)導(dǎo)的下級(jí)官員的違紀(jì)違法行為負(fù)有連帶責(zé)任；第二，在選任官員時(shí)，推薦官員人選的人對(duì)其所推薦的官員所犯重大違紀(jì)違法行為負(fù)有連帶責(zé)任。只有這樣，才能切實(shí)提高監(jiān)督水平，保證權(quán)力運(yùn)行的公正透明、廉潔高效，減少權(quán)力尋租的發(fā)生。

二是盡快使資源配置市場(chǎng)化。盡管市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)改革已歷史20余年，但有經(jīng)濟(jì)學(xué)家指出，現(xiàn)在政府配置的社會(huì)資源仍占整個(gè)社會(huì)資源的70%以上，這意味著從資源配置角度而言，行政權(quán)力依然有巨大的尋租空間。加快市場(chǎng)化的改革，積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，以減少行政機(jī)構(gòu)控制資源配置的權(quán)力，壓縮其尋租空間，是從制度上和源頭上反腐敗的重要路徑。相對(duì)而言，也是遏制腐敗成本最低的一條途徑。因此，應(yīng)盡快建立和完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，積極推進(jìn)資源配置的市場(chǎng)化；轉(zhuǎn)變政府職能，使政府管理經(jīng)濟(jì)采用宏觀性、間接性、經(jīng)濟(jì)性、法制性的手段，以減少權(quán)力配置資源的機(jī)會(huì)和數(shù)量。讓資源配置的市場(chǎng)化思想和實(shí)施過(guò)程滲透到權(quán)力所涉及的各個(gè)領(lǐng)域及權(quán)力執(zhí)掌的每個(gè)人。只有當(dāng)因權(quán)力尋租時(shí)，權(quán)力配置資源顯得無(wú)能為力，權(quán)力尋租才不能得逞。

三是減少腐敗收益。行政腐敗的根本原因是目前的制度安排存在嚴(yán)重缺陷，導(dǎo)致腐敗成為“高收益、低風(fēng)險(xiǎn)”行為。反過(guò)來(lái)講，防止政府官員腐敗的根本性措施是通過(guò)制度創(chuàng)新和新的制度安排減少腐敗收益。一是科學(xué)細(xì)化公權(quán)，在制度設(shè)計(jì)上防止公權(quán)濫用。權(quán)力有限的政府，腐敗是比較難的。但由于受公共管理成本的制約，公共權(quán)力不可能被分割得無(wú)限小。另外，公共權(quán)力的細(xì)化還受到行使公共權(quán)力的效率的制約，公共權(quán)力過(guò)度細(xì)化，會(huì)導(dǎo)致決策和執(zhí)行的低效甚至無(wú)效。從這個(gè)意義上講，我們不可能在制度設(shè)計(jì)上完全消除產(chǎn)生腐敗的可能。二是公開(kāi)公權(quán)行使的程序，增加行使公權(quán)的透明度。實(shí)踐表明，人類反腐敗斗爭(zhēng)的每一個(gè)進(jìn)展，幾乎都以體制透明化程序的提高為前提。孟德斯鳩對(duì)此有經(jīng)典的論述，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方休止。”三是減少公權(quán)的管理范圍。如我國(guó)目前正在進(jìn)行的行政審批制度改革。政府職能轉(zhuǎn)換，把更多的權(quán)力放給市場(chǎng)，對(duì)于打擊賄賂和腐敗，杜絕權(quán)力尋租，更為有效，也更為根本。

四是嚴(yán)懲傳手尋租。權(quán)力尋租的實(shí)現(xiàn)必然有尋租者、權(quán)力執(zhí)掌者存在，對(duì)此按法紀(jì)予以嚴(yán)懲是理所當(dāng)然的事。但是，對(duì)傳手尋租往往有疏忽或懲治不力的時(shí)候。所謂傳手尋租就是指權(quán)力行為出賣者依然是權(quán)力的執(zhí)掌者，而得利者不是其本人，將它轉(zhuǎn)移給其親戚等，把權(quán)力尋租操作得更隱蔽的一種權(quán)力尋租行為，它的特征是權(quán)力尋租的得利者被轉(zhuǎn)移。對(duì)傳手尋租如不嚴(yán)懲，權(quán)力尋租將變著戲法依舊幸存。因此，對(duì)傳手尋租應(yīng)該嚴(yán)肅查處，決不姑息，這樣，才能使權(quán)力尋租徹底鏟除。