社會矛盾的變化與政府轉型

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*年，中共十六屆五中全會明確提出，加快行政管理體制改革是下一步深化改革、擴大對外開放的關鍵。*年的政府工作報告以及“十一五”發展規劃，也把政府行政管理體制改革作為*年和“十一五”時期整個改革的重點之一。為什么現在要著力推進政府管理體制改革？

從中共“八大”到“十六大”，我們一再強調，人民日益增長的物質文化需要與落后的社會生產之間的矛盾是社會的主要矛盾。今天，這一主要矛盾本質上并未發生改變。有的國家認為中國現在已經不是一個發展中的國家了。但從實際情況來看，第一，我國仍是一個發展中的大國。按照世界銀行和國際貧困人口標準，我國目前貧困人口的數量還相當大，人均GDP還排在世界100位左右；第二，我國的經濟發展相當不平衡。比如說，我國東西部的差距逐步拉大，城鄉差距還相當突出；第三，我國是一個農業大國，城鄉發展相當不平衡。總體來說，我國農村，尤其是中西部農村地區，仍然處于相對比較貧困的狀態，農民仍然是我國弱勢群體的主要組成部分。綜合多方面情況來看，我國仍然是一個經濟發展嚴重不平衡、生產力發展相對比較落后的發展中大國，經濟不發達仍然是一個突出矛盾，我們仍需著力解放和發展生產力。我國的主要矛盾目前已經不是經濟發展的矛盾，我對此不大贊成。實現經濟的可持續增長，仍然是中國長時期的主要任務，對此，我們應當有清醒的判斷。

但也應看到，社會矛盾的階段性表現形式發生了很大的變化，我們需要研究社會矛盾的變化與政府轉型有哪些內在聯系。

一、經濟增長方式轉變與政府轉型

大家知道，中央一再強調經濟增長方式的轉變，即要從粗放型經濟增長方式向集約型經濟增長方式轉變。過去的28年，改革開放取得巨大成就，但實踐中還存在單純追求GDP增長的傾向。并且，單純追求GDP增長所帶來的問題越來越多，越來越突出。

1.我國經濟發展的突出問題與經濟增長方式轉變

當前，發展嚴重不平衡，產業結構失衡，高增長、低就業，能源供求矛盾日益突出，環境污染越來越嚴重，等等問題，都直接或間接地同粗放型的經濟增長方式相聯系、同各級政府過于追求GDP增長的行為相聯系。

2.政府的經濟行為與經濟增長方式轉變

(1)由于缺乏科學發展觀和正確的政績觀，一些地方政府急功近利，盲目攀比，把發展速度和項目規模作為評價政績的重要指標，致使投資需求膨脹愈演愈烈，勞民傷財的“形象工程”屢禁不止。

(2)由于地方財力與事權不匹配，大量地市級以下的政府基本上是“吃飯財政”，公共支出難以滿足，一些地方政府產生強烈的投資沖動，爭上大項目、盲目鋪攤子。

(3)由于資本、土地等生產要素配置過多的受到政府的行政干預，優惠政策和補貼政策泛濫，進一步推動了“招商引資熱”和“開發區熱”。最近幾年，我國很多地方提出“政府經營城市”、“政府招商引資”等口號。“政府經營城市”的實質是什么？是政府以低成本大量征用農民土地。目前，我國失地農民達到了5000萬左右，因失地導致的新增貧困農民的問題越來越突出，這將是下一步農村發展需要解決的一個很重要的問題。再比如說“政府招商引資”，最近幾年，在“政府經營城市”、“政府招商引資”的口號下，出現了很多扭曲的經濟行為。在市場經濟條件下，政府的主要作用是創造良好的市場環境，而不是作為投資的主體、建設的主體。政府經營城市的做法，不符合市場發展的規律。

(4)由于壟斷行業改革嚴重滯后，競爭不充分，政府保護和管制過多，進一步加劇了當前能源消耗和交通運輸的緊張局面。

可見，加快政府行政管理體制改革，是我國轉變經濟增長方式的關鍵舉措。

3.實現經濟增長方式轉變與加快市場化改革

28年來，我國的市場化改革取得了重大進展，社會主義市場經濟體制已初步建立。但是，改革的任務還相當艱巨。目前，我國經濟增長方式中存在的突出問題，同市場化改革不到位、改革在某些方面滯后有著直接的聯系。

(1)要素市場化改革不到位。最近幾年，我國在商品價格方面基本實現了由市場配置，但在資本、土地等要素的配置方面還存在比較嚴重的行政控制問題。到目前為止，我國尚未形成要素的市場價格形成機制，并且尚未尋求到一條有效的、符合我國基本國情的市場配置資源的途徑，使市場在資源配置中的基礎性作用不能得到充分發揮。這是我國過去反復出現宏觀經濟大幅波動的體制性根源。

(2)產權制度改革不到位。由于國有股“一股獨大”和過分集中的產權結構并沒有根本改變，大型國有企業股份制改革以及壟斷行業的管理體制改革進展緩慢，加之非公有經濟發展的體制性障礙尚未真正解決，使得各類所有制企業公平競爭的機制沒有完全建立起來。在產權制度改革中，我國確實存在國有資產流失的現象。但是，要搞市場經濟，就需要加快推進規范的產權制度改革。因此，必須在產權制度改革中，建立和健全國有企業的產權結構，擴大壟斷行業的開放性，并進一步形成非公有制經濟發展所需要的經濟社會環境和制度保障。

(3)金融體制改革不到位。*年，國有商業銀行的股份制改革有了重大進展，但金融體制改革總體上仍然滯后于經濟體制改革的進程。由于軟約束沒有完全消除，國有商業銀行尚未成為有效的市場競爭的主體，盲目競爭、違規放貸、監控不力等問題還比較突出；資本市場的各種不規范行為導致股市問題增多，潛在的金融風險仍然存在。因此，下一步的改革攻堅，還需要進一步加快推進國有商業銀行的股份制改革，加快規范發展資本市場。

4.改變政府主導型經濟增長方式，強化政府的經濟性公共服務職能

“經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務”的政府職能定位，其本質反映了市場經濟條件下政府公共服務的基本職能。經濟調節是調節比例關系，作好整個經濟發展的規劃；市場監管是要把握和創造良好的經濟發展環境；社會管理和公共服務更是體現了政府的公共服務職能。我認為，政府的公共服務職能主要是三個方面：一是經濟性公共服務；二是社會性公共服務；三是制度性公共服務。我國仍處在由計劃經濟向市場經濟轉變的關鍵時期，政府通過改革為社會提供制度性公共服務仍然十分重要。

有人提出政府不抓經濟建設還叫政府嗎？政府的經濟利益何在？*年7月我提出政府轉型，即由經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。第一，建設的主體也好，投資的主體也好，應是企業而不是政府；第二，在市場經濟條件下，資源應由市場配置而不是由行政配置；第三，在市場經濟條件下，以經濟建設為中心是企業的事、社會的事、老百姓的事，政府應為經濟建設創造環境、提供保障，鼓勵更多的非政府主體投入到經濟建設中。

改革開放之初，在市場主體尚未形成的前提下，政府直接充當經濟建設和投資的主體有一定的必然性，但是，經過28年的改革開放，在各類市場主體初步形成的條件下，政府再繼續充當投資的主體、建設的主體，就會產生一系列的扭曲行為，并由此引發各類矛盾和問題。從目前的情況來看，政府主導型的經濟增長方式已難以為繼，非改不可。因此，政府既要有效地發揮在經濟發展中的作用，又要逐步改變政府主導的經濟增長方式，很重要的是要準確把握政府在市場經濟條件下的主要經濟職能。我認為，政府的主要經濟職能是經濟性公共服務，其主要目標是要為市場主體提供經濟性公共服務，創造良好的市場發展環境。

概括地說，政府的經濟性公共服務職能主要有五項：一是科學的中長期規劃。總體看來，我國的中長期發展規劃遠遠滯后于經濟社會發展的實際需求。因為政府把主要精力放到項目投資和具體的城市經營上，而不是著眼于未來發展。目前我國經濟發展中出現的矛盾和問題，與科學的發展規劃和有效的宏觀經濟政策不到位直接相關；二是市場秩序維護、市場監管；三是準確的經濟信息；四是有效的經濟政策和宏觀調控；五是重要的基礎設施建設。

因此，在發展不平衡、環境資源約束矛盾日益突出的情況下，實現可持續發展，最根本的問題是改變政府主導型的經濟增長方式，以使政府有效地履行經濟性公共服務職能。這樣，經濟增長方式的轉變才會有重要的體制機制基礎。

二、我國公共需求的變化與政府轉型

我國面臨的第二個突出矛盾，就是公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產品嚴重短缺的矛盾。尤其是人均GDP達到1000美元以后，在由生存型社會向發展型社會轉變的過程中，這一矛盾日益凸顯，并已成為政府改革、政府建設最大的現實壓力和客觀需求。

1.全社會公共需求呈現全面快速增長的趨勢

(1)公共需求的主體不斷擴大。一是城市中低收入群體，在公共醫療、義務教育、就業、社會保障等方面的公共需求迅速增加，并日益強烈；二是農村潛在的公共需求已開始成為現實的需求，尤其是在醫療、義務教育、養老保險等方面的需求逐步凸顯。

(2)公共需求的結構開始發生變化。最近幾年，在我國社會總需求中，大家對住房、醫療、教育、社會保障、公共安全等方面的需求，所占比重越來越大。

(3)公共需求的數量正在不斷增長，層次在不斷提高。為什么公共需求在最近幾年發生如此大的變化呢？一是人均GDP從1000美元向3000美元的過渡階段，是由生存型社會向發展型社會轉變的階段。公共需求的全面、快速增長，反映了我國由初步小康向全面小康轉變的客觀規律。二是公共需求全面快速增長，在一定程度上反映了28年經濟快速增長的同時，社會發展嚴重滯后。經濟發展與社會發展的嚴重不平衡，限制了公共需求的供給，使得公共需求問題在近兩年快速顯現出來。

2.提供基本而有保障的公共產品已成為政府轉型的主要任務

(1)促進就業和再就業。我國勞動力的供給在不斷增多，而吸納勞動力的能力有所下降。因此，中央一再提出，千方百計擴大就業與再就業應該成為政府公共服務的主要任務之一。

(2)義務教育。目前，義務教育問題已成為我國需要盡快解決的大問題。為此，中央政府下決心在近幾年內全面解決義務教育問題。

(3)公共醫療。我國在公共醫療方面的矛盾和問題越來越突出。作為發展中的大國，解決公共醫療體制帶有相當大的復雜性。我國公立醫院的轉型嚴重不到位，被市場化侵蝕所造成的各種扭曲行為、腐敗行為時有發生。目前，我國的醫療體制改革，主要問題在于政府責任的缺失，使得醫療體制改革與市場化進程、公共需求變化不相適應。

(4)社會保障。世界銀行*年秋季季報指出，中國第三季度經濟增長率保持9.4%的高水平，但個人消費和政府消費增長速度不會超過GDP的增長速度。對大多數家庭來說，住房、子女教育、醫療已成為家庭負擔中最主要的部分，占據了他們收入的大部分。我國目前有80%左右的勞動者沒有基本養老保險，85%以上的城鄉居民沒有基本醫療保障，城鄉困難群體沒有制度化的社會救助，1.4億老年人和6000多萬殘疾人以及億萬婦女兒童缺乏必要的社會福利28。

(5)公共安全。生產、衛生和食品等公共安全越來越成為廣大社會成員的基本公共需求。生產安全的問題已逐步引起全社會的高度關注。現實生活中各種偽劣商品充斥市場，老百姓對劣質肉、毒米、毒面、變質牛奶和奶粉等問題深惡痛絕，食品安全已經成為一個很突出的社會問題。從SARS危機到這次的禽流感，公共衛生安全問題，已成為廣大老百姓、尤其是農村人口生活中越來越突出的一個問題。

也就是說，就業與再就業、醫療、教育、社會保障、公共安全方面的需求，已成為全社會成員越來越重要的基本公共需求，并且，已成為我國由生存型社會向發展型社會轉變過程中政府應當履行的基本職責，由此也成為政府轉型面臨的主要任務。如果能解決好這個問題，一是會對擴大內需產生積極作用。我國的儲蓄率為什么長期居高不下呢？因為老百姓要為自己的養老保險、為子女的教育等問題考慮。如果義務教育問題、養老保險問題能解決的比較好、能讓老百姓放心，那儲蓄率就會降下來，內需也就可能會隨之提高。二是對提高我國的教育水平有著重要作用。在教育水平得不到提高的情況下，要想發展創新型國家是很困難的。我認為，基本公共產品的供給，是縮小收入分配差距和貧富差距的重要因素。“十一五”期間，如果在基本公共產品供給方面能基本到位，則能有效緩解逐步拉大的貧富差距。

3.適應公共需求變化，要強化政府的公共服務職能

從社會矛盾的變化來看，在加快完善市場經濟體制的過程中，還需要加快建立社會主義公共服務體制。公共服務的主體是政府，政府要發揮主導作用：一是要提供基本的公共產品；二是政府購買公共服務；三是要適當引入競爭機制。因此，應當把建立公共服務體制作為“十一五”時期政府轉型的重點。

第一，要建立中央、地方的公共服務分工體制。我國自1993年實行分稅制以來，中央與地方的經濟關系基本沒有實質性的改變，在財力向上集中的同時，職能和責任并未相應調整。目前，中央與地方的經濟關系有諸多問題亟待解決。只有建立嚴格的各級政府的公共服務分工體制，才能建立中央對地方嚴格的公共服務問責制。

第二，要加快建立公共財政體制。一是要明顯提高財政支出中公共服務支出的比重；二是要建立規范的轉移支付制度，促進地區間公共支出的基本均等化；三是要逐步實現財政預算和管理的透明化、制度化。

第三，在建立城鄉統一的公共服務制度方面有重要突破。我國已實現了城鄉稅制的統一，這是一個歷史性的突破。展望“十一五”，如果我們能夠在建立城鄉統一的公共服務制度方面有實質性進展，將對建設社會主義新農村起到重大作用。

三、“十一五”時期的改革攻堅與政府轉型

中共十六屆五中全會明確提出，著力推進行政管理體制改革是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵。“十一五”規劃和*年的政府工作報告又明確把行政管理體制改革作為“十一五”改革的四大重點之一。為什么要把行政管理體制改革作為改革攻堅的重點？

第一，現階段，我國改革在某些方面的不到位與政府轉型滯后直接相關。政府轉型不到位，那么要素市場化改革、國有企業改革、金融改革、壟斷行業改革等等，是很難到位的。

第二，改革在具體實踐中的走形變樣，同政府轉型直接相關。最近幾年，老百姓對改革不滿是有原因的。這不是改革本身有問題，而是改革在實際進行中出現了扭曲。針對改革實踐中的走形變樣，需要建立高層次的改革協調機構。在目前部門利益比較突出的情況下，不應把改革的具體任務分到各部門。應強化部門的改革責任，實行中央對改革的統一領導和協調，統籌某些重大改革。

第三，某些深層次的改革難以推進，也同政府轉型相聯系。比如說投資體制改革。*年國務院公布的投資體制改革方案很好，但現在各方面對投資體制改革不滿意。為什么？因為改革在實際過程中很不到位。

第四，積極穩妥地推進社會體制改革和政治體制改革，也必須以政府轉型為重點。