我國證券市場內(nèi)幕交易行政監(jiān)管探討

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摘要：從行政處罰力度和證監(jiān)會介入2個方面入手，簡要分析了我國證券市場內(nèi)幕交易行政監(jiān)管缺失的問題，并闡述了證券市場的發(fā)展，以期為日后的相關(guān)工作提供參考。

關(guān)鍵詞：證券市場；行政處罰；證監(jiān)會；內(nèi)幕交易

1行政處罰力度輕且類型單一

1.1內(nèi)幕交易的法定行政處罰類型

按照行政法理論，以客體為標(biāo)準(zhǔn)，我國證券市場監(jiān)管的行政處罰類型包括申戒罰、財產(chǎn)罰、資格罰、能力（行為）罰和其他。申戒罰指的是證券監(jiān)管機構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，對行為人提出警戒或者譴責(zé)，申明其行為違法，讓其承擔(dān)公開道歉、通報批評、警告的法律后果，教育其，避免以后再犯的一種形式。財產(chǎn)罰指的是證券監(jiān)管機構(gòu)依照有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，強制違法行為人交納一定數(shù)額的金錢或者剝奪其原有財產(chǎn)的涉及其財產(chǎn)權(quán)的處罰。資格罰是指證券監(jiān)管機構(gòu)對行為人實施取消、剝奪或終止其從事與證券市場相關(guān)職業(yè)的權(quán)利資格的處罰。能力（行為）罰即證券監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度，強制行為人必須為某些特定行為負責(zé)的行政處罰。我國法律法規(guī)有關(guān)內(nèi)幕交易的行政處罰主要有以下幾種。

1.1.1沒收非法所得和行政罰款

1993年出臺的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》的第13條規(guī)定了對內(nèi)幕交易的行政處罰，即沒收非法所得，并處以5萬元到50萬元不等的罰款。而作為禁止內(nèi)幕交易的基本法，《證券法》第202條規(guī)定，在沒收違法所得的基礎(chǔ)之上，以違法所得的數(shù)額為基礎(chǔ)，處以1倍以上5倍以下的罰款。由此可以看出，沒收非法所得和懲罰性的罰款，即財產(chǎn)罰，是監(jiān)管機構(gòu)最常用的行政處罰方式。但是，這種處罰措施有其局限性，主要表現(xiàn)在以下2方面：①無論是早期的《禁止證券欺詐行為暫行辦法》，還是經(jīng)過三輪修正的《證券法》，對于“非法/違法所得”這一概念均沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)。②行政罰款是以“非法/違法所得”為基礎(chǔ)的。在證券交易行為中，因大盤波動產(chǎn)生利潤不高，甚至虧損的情況下，雖然行為具有危害，但因為無利潤，所以，無法懲處。因此，在實踐過程中，存在不能有效警示行為人的重大漏洞。

1.1.2市場禁入

1997年《證券市場禁入暫行規(guī)定》中規(guī)定，如果七類人員從事內(nèi)幕交易或證券欺詐，嚴(yán)重違法違規(guī)，將被定為市場禁入者，在一定時期或者永久不得擔(dān)任高管或從事證券業(yè)務(wù)活動。但遺憾的是，這種對于行為人最嚴(yán)重的行政處罰在證券市場的基本法《證券法》中卻沒有體現(xiàn)出來。1.1.3業(yè)務(wù)資格限制1996年頒布的《證券經(jīng)營機構(gòu)證券自營業(yè)務(wù)管理辦法》就作出了對從事內(nèi)幕交易的證券經(jīng)營機構(gòu)進行業(yè)務(wù)資格限制的規(guī)定。可惜，這種處罰措施與市場禁入措施一樣，均沒有以法律的形式確定下來，只以部門規(guī)章的形式存在。

1.2行政責(zé)任處罰力度輕且類型單一

我國的資本市場采取的是集中統(tǒng)一的監(jiān)管模式，而證監(jiān)會在打擊內(nèi)幕交易活動中起主導(dǎo)作用。證監(jiān)會的證券行政處罰實行的是“查審分離體制”，證監(jiān)會稽查部門和地方派出機構(gòu)立案的案件在調(diào)查終結(jié)后，均集中于行政處罰委審理。根據(jù)行政處罰委的審理，中國證監(jiān)會對處罰對象采取2類制裁，即發(fā)出《行政處罰決定書》《市場禁入決定書》。但是，在實踐過程中，證監(jiān)會有關(guān)內(nèi)幕交易的行政處罰力度明顯偏輕，主要體現(xiàn)在以下2方面：①處罰數(shù)額明顯偏輕。處罰金額在3萬元之內(nèi)的居多，且證監(jiān)會在沒收違法所得之后，多數(shù)只處以違法所得的1倍罰款，在實踐中難得見到處以違法所得2倍以上的罰款。《證券法》第202條針對罰款，提出“1倍以上5倍以下”的彈性浮動空間，所以，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照違法情節(jié)、社會危害性和造成的損失等因素綜合考慮罰款的數(shù)額，而非毫無差別地實行“違法所得一倍罰款”。②處罰類型單一。從證監(jiān)會網(wǎng)站公布的內(nèi)幕交易案例來看，從2011—2014年，證監(jiān)會僅在4起案件中開出了《市場禁入決定書》，占所有行政處罰比例的3%.超額收益是內(nèi)幕交易產(chǎn)生的經(jīng)濟驅(qū)動力，而低額的罰款、較弱的處罰力度則減小了內(nèi)幕交易的法律制裁風(fēng)險，使行為人不屑，甚至無視法律的禁止，從而失去行政處罰對違法行為人應(yīng)有的威懾以及對證券市場和中小投資者的保護。

2證監(jiān)會的問題

2.1中國證監(jiān)會的獨立性問題

我國的證券市場是由政府主導(dǎo)建立的，當(dāng)時的決策者僅僅把證交所的成立當(dāng)成是一個具有特殊政治目的的應(yīng)對措施。中國證券市場的產(chǎn)生，僅著眼于市場交易場所的建立，因此，中央政府在證交所成立的同時，并沒有同步建立政府監(jiān)管機構(gòu)，甚至在證交所建立之后的2年里，“證券交易委員會”這樣的監(jiān)管機構(gòu)一直缺位。新股認購證引發(fā)的深圳“8•10風(fēng)波”，讓中國證券監(jiān)督管理委員會(簡稱“中國證監(jiān)會”)在“之后2個月誕生，中央政府著手接管證券市場的主導(dǎo)權(quán)。在這樣的背景下誕生的中國證監(jiān)會濃郁的政府色彩不言而喻，這也就決定了其到目前為止無法擺脫為政府利益左右的命運。特別是面對來自國企改革、企業(yè)融資、社會穩(wěn)定等各方面的壓力時，證券監(jiān)管層首先要考慮的是同一時期的政治、經(jīng)濟等相關(guān)因素，其現(xiàn)實的妥協(xié)性也一目了然。當(dāng)證券市場交投低迷、股價不振時，證監(jiān)會處罰行為更顯謹慎；反之，當(dāng)市場進入活躍上升期時，就會大刀闊斧的改革，加大執(zhí)法力度，無懼調(diào)整。另外，不可忽視的一點是，地方保護主義也是我國特有的妨礙制裁內(nèi)幕交易的另一桎梏。中國證券市場在普通大眾的心中已然“政策市”。一些地方政府對于本地上市公司資產(chǎn)重組的介入，使得中國證券市場上始終存在著類似“XX本地股概念”這樣的題材。政府直接參與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)改革，更多地希望通過證券市場解決國有企業(yè)改制、發(fā)展地方經(jīng)濟、改善當(dāng)?shù)匦蜗蟮葐栴}。對于維護證券市場規(guī)范有序、健康發(fā)展的要求，地方政府沒有動力承擔(dān)責(zé)任，甚至不惜縱容違規(guī)違法行為，利用證券市場“圈錢”。

2.2執(zhí)法不嚴(yán)與選擇性執(zhí)法問題

基于我國政治、經(jīng)濟和社會情勢的大背景，證監(jiān)會在進行內(nèi)幕交易監(jiān)管執(zhí)法時，常常面臨著不同目標(biāo)間（例如“企業(yè)通過資本市場融資解困”“促進證券交易公平公正”這兩個目標(biāo)之間）的權(quán)衡、取舍。例如，證監(jiān)會在對待國有上市公司的信息披露時，常常選擇性地執(zhí)法。證監(jiān)會的選擇性執(zhí)法在面對國有企業(yè)進行內(nèi)幕交易問題時表現(xiàn)得更為明顯。如果公司出現(xiàn)違規(guī)的情況，國有背景作為保護傘，可以顯著地降低其遭受證監(jiān)會重罰的風(fēng)險，而沒有國有背景的上市公司則受到的處罰更重。縱觀中國證券市場的發(fā)展，國有企業(yè)在其中扮演著極其重要的角色。從歷史發(fā)展來看，證監(jiān)會對上市公司的審核最初實行的是配額制，證監(jiān)會可以決定哪些公司擁有進入證券市場融資的資格。上市額度被證監(jiān)會分配給各省市地區(qū)，作為稀缺的“殼資源”，對額度的爭奪也形成了巨大的尋租場。地方政府、中介部門和企業(yè)也可能聯(lián)合攜手包裝上市。這種執(zhí)法的慣性使得執(zhí)法形態(tài)呈現(xiàn)出常態(tài)化的縱容，隨之而來的就是投資者對于監(jiān)管部門執(zhí)法的認可度不高，執(zhí)法過程表面存在彈性，使權(quán)貴規(guī)避法規(guī)，再加上部門利益和地方保護主義的干擾，這種執(zhí)法慣性將給內(nèi)幕交易的監(jiān)管模式帶來極大的負面外部性。

作者:李敏 單位:上海振華重工（集團）股份有限公司法律與證券事務(wù)部