公路融資和收費公路研究

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美國公路收費概況

美國最早的收費公路是俄克拉何馬州（Oklahoma）收費公路，其歷史可以追溯到上世紀的1947年。1947年4月，該州通過立法，授權建立州收費公路局（OTA）并出售債券，修建俄克拉何馬市—塔爾薩市（Tulsa）收費公路。該法規同時指出，一旦贖回所有債券，經該州公路委員會同意，該收費公路應停止收費。該收費公路最初出售債券3147萬美元，并于1953年5月16日正式建成通車。迄今,俄克拉何馬州收費公路系統共有10條收費公路，總長度約975km。1949年，新澤西州立法建立新澤西收費公路局（NJTA）管理新澤西收費公路，該收費公路總長238km，于1951年11月30日建成通車。1952年，該州又建立新澤西收費公路局（NHA）管理另一條收費公路即花園州收費公路，該路全長約278km，于1954年開始通車。2003年，兩收費公路機構合并成現在的新澤西收費公路局。1950年，紐約州通過法規建立州收費公路局（NYST），最初出售債券97200萬美元。其第一條收費公路于1954年6月24日建成通車，迄今收費公路總長度約917km。上述收費公路，從其修建到運營再到養護維修，沒有得到任何聯邦資金，所有的費用來自于收費、投資和特許權租賃等收入。要注意的是，目前美國公路收費包括常規的收費（tolling）和定價(pricing)兩種。常規收費是對公路設施的使用征收通行費，費用多少可根據軸數或車重，按實際行駛里程進行計算。常規收費的目的簡單直接，即征收通行費用于公路建設、運營和養護維修。定價是指在一天中某特定的時間對公路設施的使用征收通行費，或對某特定的車道的使用征收通行費，其目的是調節交通量，減少擁擠和車輛的廢物排放。例如，在交通高峰期單向或雙向對車輛征收通行費，可減少高峰交通量從而減少擁擠堵塞。另外，可設立限制車道，如設立合乘車道專供多乘員（通常不少于2人）的車輛（如共乘車輛、公交車等）使用，而其他車輛使用合乘車道時就需付費。有些州在城市附近州際公路上設立快速車道，為所需的車輛提供快速、可靠的通行，并對使用快速車道的車輛征收通行費。由于限制車道占用了道路的空間或供特殊用戶使用，對其合理性、有效性和公平性的爭論一直不斷。目前，美國許多州已采納公路收費，除了用于相關的公路主線，還用于初期投資大且施工復雜的其他設施，如橋梁、隧道和車輛渡口等。圖1是美國所有收費公路設施（包括主線、橋梁和隧道）的功能類型和總長度，該圖是根據有關參考文獻[5]提供的數據繪制的。到2010年底，美國收費公路設施總長度約8633km，其中鄉村地區為4785km（55.4%），城市為3848km（44.6%）。對于鄉村地區收費公路設施來說，州際公路占70.9%（3392km），快速公路占1.6%（79km），各種干道占25.5%（1221km），集流道路占0.4%（19km），地方道路占1.6%（75km）。也就是說，鄉村地區收費公路主要是州際公路。對于城市收費公路設施來說，州際公路占45.5%（1750km），快速公路占45.8%（1762km），其他各種干道占8.1%（313km），集流道路占0.1%（5km），地方道路占0.5%（19km）。很顯然，城市收費公路主要是州際公路和快速公路。另外，從圖1還可以看出，在美國收費公路不限于高速公路設施，也用于普通公路和地方道路。表2是2010年美國不同功能公共道路總里程數。到2010年為止，美國公共道路總里程約655萬km，其中州際公路約75462km，其他快速道路約23520km。州際公路的64.4%位于鄉村地區，35.6%位于城市。而快速公路的22.6%位于鄉村地區，77.4%位于城市。從道路的總里程來說，州際公路里程只占所有道路總里程的1.15%，快速公路里程只占所有道路總里程的0.36%。比較圖1和表2中的有關數據，可以得出在美國鄉村地區，收費州際公路長度占州際公路總長度的7.0%，收費快速公路長度占快速公路總長度的1.5%。在美國城市，收費州際公路長度占州際公路總長度的6.5%，收費快速公路長度占快速公路總長度的9.7%。而其他功能道路的所有收費公路設施的長度不達其總長度的0.03%。根據美國聯邦公路局部2010年的統計數據，若按VMT（vehiclemilesoftravel，即車輛行駛里程）計算，美國公共道路2010年的總里程為2966500百萬km，州際公路的里程約為723340百萬km，快速公路的里程約為240464百萬km。也就是說，州際公路占所有公共場道路里程的24.4%，快速公路占所有公共場道路里程的8.1%。如前所述，美國州際和快速公路一起，約占道路總里程的1.5%，但承擔的運輸量占所有道路里程的32.5%，而貨運交通將遠遠超過這一比例。也就是說，對于州際和快速公路來說，是在大負荷下運營。圖2給出的是，設有不同收費交通運輸基礎設施的州占美國總州數的百分比，該圖是根據美國有關統計資料[5]重新繪制得到的。在美國50個州中，58%的州設有收費道路，42%的州設有收費橋梁或隧道，50%的州設有收費機動車渡口。若把這些收費設施計算在一塊，76%的州設有收費交通運輸設施。而其中5個州如加利福尼亞、特拉華、馬里蘭、麻馬薩諸塞、紐約、西弗吉尼亞、華盛頓、阿拉巴馬和伊利諾伊等，均設有收費道路、收費橋隧和收費機動車渡口。美國收費公路設施收費計算方法主要有兩種：一是有關限制車道的收費（定價），它主要同時間有關；二是收費公路設施的收費，主要同車輛軸數、車重和行駛距離有關。由于收費標準或費率同投資多少、交通量大小和償還期限有關，不同設施之間相差比較懸殊，本文無法一一加以說明。對于收費高速公路來說，小客車的收費標準一般為0.02~0.46美元/車•英里，卡車的收費標準一般為0.08~2.62美元/車•英里。對于高速公路收費橋隧來說，小客車的收費標準一般為0.39~5.08美元/車•英里，卡車收費標準一般為0.77~28.05美元/車•英里。卡車的收費標準變化大的主要原因是其軸數和重量變化大，卡車收費標準比小客車的收費標準高，橋隧收費標準比一般路段的收費標準高。

印第安納收費公路及其爭議

印第安納州位于美國本土中西部的大湖區（密歇根湖），2011年人口約652萬，面積94320km2，州府為美國大學籃球重鎮印第安納波利斯（Indi-anapolis），主要經濟為農業、制造業、醫藥等。印第安納東臨俄亥俄（Ohio）、西接伊利諾伊(Illinois)、南靠肯塔基(Kentucky)、北連密歇根(Michigan)。該州共有19630km公共道路，其中州際公路約1944km，國道約5340km，州道約12346km。美國州際公路I-80，全長約4671km，西起加利福尼亞舊金山（SanFrancisco），終止于東海岸新澤西的蒂內克（Tea-neck）。I-80從伊利諾伊進入印第安納西部，綿延約幾百公里后，從東部進入俄亥俄。由圖3可看出，在印第安納境內，I-80完全位于該州最北部，瀕臨密歇根湖，和大都市芝加哥（Chicago）遙遙相望。圖3印第安納州和I-80地理位置印第安納收費公路（IndianaTollRoad）實際上由該州境內的I-80組成，于1956年建成通車，目前全長約251km。它西接芝加哥天橋（ChicagoSkyway），東連俄亥俄收費公路，沿途和州際公路I-65、I-94等相交。自投入使用以來，印第安納收費公路不僅為沿途十幾個地方城市的主要交通干道，也是美國中西部都市區芝加哥、印第安納波利斯、克利夫蘭等的公路貨運交通樞紐。目前，該收費公路年平均日交通量近150000輛，卡車比例高達30%。最初，印第安納收費公路由印第安納收費公路委員會運營管理，1981年交付印第安納交通廳運營管理。2006年6月29日，印第安納州以38億美元價格將該收費路特許權租賃給一家由西班牙和澳大利亞有關公司組成的財團，由其運營、維護和收費印第安納收費公路，整個租期為75年。該財團為此組建了印第安納收費公路特許公司（ITRCC），于2006年6月30日正式投入運營。要了解印第安納收費公路的租賃及其引起的爭論，就有必要先了解米奇丹尼爾斯（MitchDaniels）和由其主導的稱之為“大動作”（MajorMoves）的印第安納州公路建設計劃。米奇為共和黨，為印第安納州第49和50任州長（2005—2012），印第安納普渡（Purdue）大學在聘校長。他畢業于美國普林斯頓（Princeton）大學公共和國際關系系，并在喬治敦（Georgetown）大學獲得法律博士學位。之前，他曾擔任美國總統喬治布什的管理和預算辦公室主任、美國著名醫藥生產禮來公司（EliLilly）副總裁。這些背景和經歷，使米奇在財政預算和控制赤字方面具有豐富的經驗。米奇當選州長主政后，于2005年主導開始了為期10年、投資118億美元的公路改善和擴建“大動作”，其中26億美元來自于印第安納收費公路的租賃，主要用于州際公路I-69的延長擴建。從印第安納收費公路租賃的第一天到現在，來自各方面的批評和辯論不斷。從被起訴、到民間和政客的反對[6]，使得米奇及其印第安納收費公路租賃成為美國頗具爭議的人和事件。反對的意見主要反映在以下三方面：a)印第安納收費公路租賃等于是把該路賣了，尤其是賣給外國公司。b)印第安納收費公路是用聯邦資金修建和維修的。c)印第安納收費公路租賃是短期權宜之計，把債務轉嫁給后代。其他反對意見還包括租賃收入的分配不公等。米奇在反駁時指出，印第安納收費公路租賃是出租而不是出售，它仍然屬于印第安納州，并且該州仍然控制從收費標準到運營路況標準等。另外，該收費公路從修建到養護維修沒有采用任何聯邦資金，是印第安納借錢修建和養護維修的，并通過收費所得收入償還本金和利息。除了得到38億美元租賃收入之外，該交易還使得租賃經營方在租賃期間共投入約44億美元用于該路的改善。從租賃得到的每一分錢都被用于該州長期資本投資項目，使得印第安納從“賣方”變成價值幾十億新資產的“買方”。另外，印第安納收費公路租賃后由此產生的近36000萬商業合同均發放給印第安納本地的公司，增加就業機會。前面提到，從該收費公路于1956年建成通車到租賃之前的2005年，印第安納收費公路完全由政府機構運營和養護維修。在該高速公路租賃之前，其每年收費收入從1957年的930萬美元，逐漸增加到2004年的8500萬美元，幅度達9倍之多，詳見圖4。但是，該收費公路每年運營所需資金（償還本利、養護維修等）估計近1億美元，也就是說在當時條件下，該收費公路每年收費收入無法平衡其運營和養護維修支出。因此，引入私人企業投資，通過政府—私人企業之間的合作，借助私人企業的管理經驗和效率，和政府一道分擔風險，并為私人企業帶來贏利，創造雙贏局面。也許就是本著這一愿望，ITRCC以高于第二高標價近10億美元的標價，競得印第安納收費公路的75年運營和收費權。但是，由于種種因素尤其是經濟不景氣的影響，到2011年該收費公路還沒能為投資方帶來贏利。對于收費公路來說，影響其收入的主要因素是交通量和收費標準。由于經濟長期不景氣，導致交通量尤其是貨運交通量下降。另外，在政府機構運營管理下，要提高收費公路的收費標準需經過長久的立法辯論，而有關的辯論常常被泛政治化。大多數人都認為，所付的聯邦機動車燃油和其他消費稅足以滿足公共道路的運營和養護維修成本要求。而另一方面，人們對路況的要求越來越高。因此，長期以來印第安納收費公路收費標準調整有限。在米奇入主州長辦公室的當年即1985年，他主導把收費標準提高了近70%。如表3所示，是印第安納收費公路租賃前后的收費標準。可以看出，租賃前后小汽車的收費標準變動不大，但4軸及其以上貨車的收費標準提高較大，尤其是7軸貨車。在印第安納，印第安納收費公路是唯一允許3掛列車通行的道路。另外，現行的收費體系鼓勵小汽車使用ETC。根據租賃合同，ITRCC每年可提高收費標準最大為2%。但是，提高收費標準也是一雙刃劍，很有可能減少用戶使用，尤其是在經濟不景氣時。在印第安納收費公路出租后，雙方還得到的一個經驗教訓是在緊急狀態如惡劣氣候時，道路是否應關閉沒有事先達成協議。在緊急情況下不關閉道路，將嚴重影響公眾安全，但關閉道路勢必影響運營管理方的收入，其損失由誰來補償。

對于公路建設、運營及其養護維修來說，資金短缺既是全球所面臨的問題，也是全球無法逃避的挑戰。目前，美國公路建設長期所依賴的聯邦機動車燃油稅收入，已經無法滿足龐大的資金需求。為此，美國各級政府和私人企業都在尋求和探討創新融資方法，以維護基礎設施的正常運營。尤其是印第安納收費公路的出租，為美國公路建設和運營融資邁出了艱難而大膽的一步，其經驗對于美國政府、私人企業和用戶的風險和利益共享、公路收費新嘗試等，都將產生很大的影響。公路收費在美國歷史悠久，但在相當長的一段時間內被大家所遺忘。隨著近十幾年來公路建設、運營和養護維修資金嚴重短缺，公路收費這一古老而又原始的融資方法越來越得到各方面的重新認識。但是，由于政治、經濟和社會等因素的制約，公路收費在美國一直頗具爭議，常常被政治化。為此，筆者撰寫本文為讀者介紹美國公路建設融資尤其是公路收費，意在拋磚引玉。坦率地說，只要收費標準合理而公平，所得的收入用途透明而公正，公路收費仍是當今公路建設和運營最有效的融資方法之一，尤其是對中國這樣的幅員遼闊、各地發展不平衡、公共交通運輸系統龐大的國家。

本文作者：趙隊家李碩工作單位：山西省交通科學研究院