農民集中居住探討論文

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一、農民集中居住相關問題分析

農民集中居住涉及到國家、基層政府和農民三方面的切身利益。因此本次問卷調查主要分成三大部分：現狀了解、意愿調查（鄉鎮干部角度和農民角度）和意見與建議。通過調查，找出存在的問題。

（一）農民集中居住的定位——城鎮發展的“附屬工程”

毋庸置疑，農民集中居住是一種自上而下的工程。從南通各地的實行情況來看，由于行政力量的推動，在各鄉鎮農民集中居住均開始實行。從現狀調查結果來看，鄉鎮已規劃農民集中居住點的個數共有834個，已啟動農民集中居住點共302個，比重為36.2%。從啟動集居的原因來看，66.7%的鄉鎮干部認為上級的要求是啟動集中居住最主要的原因，但也有33.3%的鄉鎮干部認為本地區的集中居住是源于自身發展的需要。但是無論是何原因，各地基層政府并沒有把集中居住作為單一工程，強制推行農民集中居住，更多的是在城鎮發展過程中，安置拆遷農戶。當然，也有為改善自身生活居住條件，而啟動農民集中居住，這與各級政府的規定相關。如南通市港閘區規定今后農村村民不再進行新、翻、擴、改建住房，應逐步入住集中居住區。因此，農民集中居住并非采用強制拆遷、強制推行的方式，而是與各地城鎮發展密切相連，作為城鎮建設的“附屬工程”。

（二）農民對集中居住的支持度

從調查結果看，農民支持集中居住的比例相當低，支持比例為10.2%。既然集中居住農民并沒有經濟損失，為何支持度較低？從調查來看，主要包括以下三點。

1.生活習慣改變難

本地農戶住宅均是獨門獨院，位置緊靠承包地。同時，屋前屋后的自留地可以種植蔬菜，而集中居住點規劃位置并不都緊靠農民承包地。對尚未失去承包地的農戶而言，不便耕作。尤其對于一些失去承包地農戶而言，集中居住后沒有自留地，生活不方便。同樣，農民對多層、高層的房屋結構也難以適應。

2.基礎配套設施不全

由于政策規定，新建住房的農戶，必須統一安排至政府規劃的集中居住點。往往這樣的集中居住點，規模沒有形成，共用配套設施不齊全，農民不愿意搬遷。加上生活了幾輩的地點，鄰里關系、親屬關系等因素，使得農民故土情結重，難以割舍原來的宅基地。

3.房屋產權難以確定

從調查來看，集中居住建房用地以租賃為主，即鄉鎮、街道辦事處向農戶租用土地建設農民集中居住區，缺乏合理的用地審批程序。即使在采用征地方式時，也是所謂的“下征上不征”：只按照國家征收集體土地的有關政策進行補償安置，并不將土地轉為國有。而就算將土地按照規定辦理農用地轉用手續和集體土地征收手續，轉為國有土地使用。因集中居住，將集體土地確權國有，不僅不合規定，而且難以給予農民合理的土地產權。

那么，農民這樣的不滿情緒能否成為阻礙集中居住建設的重要因素，基層政府人員對集中居住又有怎樣的看法，調查問卷中也做了相關的設計。

（三）基層干部集中居住意愿

在回答“結合所在地域，您認為現階段集中居住最重要的因素是什么？”僅有7位鄉鎮干部選擇“農民支持”作為重要因素。這一結果很值得思考，既然鄉鎮干部認為農民對集中居住支持度很低，為什么“農民支持”沒有成為影響集中居住的重要因素。對此，筆者認為集中居住作為一個自上而下的行政工程，在推進中，并沒有很好地從農民角度進行思考驗證。并且，上級政府將集中居住作為一個任務安排，鄉鎮基層政府必須執行，幾乎村村規劃集中居住點，上級還要進行不定期的檢查、評比。

那么，在必須執行的情況下，什么才是影響集中居住最重要的因素？15位鄉鎮干部選擇當地經濟發展水平作為重要因素，比例為35.7%，其他為土地來源、資金和公用配套設施。經濟發展水平意味著兩點。一是基層政府的財政力量。在集中居住過程中能夠補償農民，獲取建房用地。能夠供給基礎、公用設施如水、電、垃圾處理等，吸引農戶集中居住等。二是當地農民的收入水平。經濟發展好的鄉鎮往往非農產業發達，這將促使農民逐步向非農領域轉移，減少對農業、土地的依賴。

基層干部對本地區的集中居住持怎樣的態度？調查結果顯示：除兩位選擇不作答此題外，只有26.2%的鄉鎮干部認為在現階段集中居住可行；61.9%的鄉鎮干部認為不可行；7.1%的鄉鎮干部無所謂實行與否。總體來看，認為不可行的比例還是相當高的。同時，57.7%選擇“不具備實行條件”，這些實行條件具體是指土地的獲取、資金的來源等基礎條件。

二、結論與建議

從農民角度看，生活習慣改變、基礎設施不完善、房屋產權確定難等使得農民普遍不支持集中居住；從基層政府看，規劃之間的不協調、政策配套的缺位、資金土地等實行條件不具備，使得基層政府難以有效推進集中居住，這些均影響到現階段集中居住的進程。因此，合理有效的解決上述問題，是十分必須地。結合調查結果，筆者認為應做到以下幾點。

（一）切合發展，科學規劃與設計

在切合發展的過程中，就必須對集中居住制定合理、科學的規劃，充分考慮區域性、合理性、可行性，依托現有的村莊和居區擴展，減少新集中居住點，這樣一方面可以充分利用原有的基礎設施，減少這方面的投入。另一方面，可以不占或者少占耕地和良田，節約耕地資源。同時，要考慮到農民的耕作習慣，便于農民的生產。

除集中居住規劃外，集中居住住房的設計也是關鍵的因素。做好集中居住建筑設計最重要的一點，就是要廣泛聽取農民群眾的意見，滿足農民生活的要求和習慣。在這個基礎上，結合地方文化和歷史文脈，形成多種競選方案，讓農民參與方案的擇選。

（二）政策配套，統籌集中居住

缺乏明確的政策也是目前集中居住遇到的顯著問題，這使得基層政府難以展開集中居住工作。當然，由于集中居住自上而下的推行，已有的政策的制定難免與事實情況不符，在沒有確實的集中居住問題調查的反饋，也難以形成務實的配套政策。

筆者在綜合各鄉鎮干部的意見，認為應設立一個綜合性協調部門，協調相關部委協辦。同時，落實好配套政策措施。當然，這些政策必須從實情出發，做到有的放矢。如在某些地方可以將建房與房地產開發結合進行，把房地產開發的利潤部分用于集中區的配套設施建設，這樣能減輕農民負擔。而這些應該有明確政策規定。目前在南通某縣市有集中居住辦公室，協調各個部門的工作。但集中居住真正的推進主體仍是基層政府。當然，基層政府對當地百姓、當地經濟的熟悉會有利于集中居住建設。但如果沒有上級的政策配套，工作將會難以展開。

（三）農民意愿——積極引導

首先，針對農民普遍對集中居住認識還不到位，觀念還待改變，各地應該加大對集中居住建設的宣傳，調動廣大農民的積極性。站在農民切身立場，造福后代，營造和諧發展的局面。其次，要制定一系列切實可行的可操作方案。符合農村百姓實際需要，方便、實惠農民是，多聽取基層建議。綜合土管、規劃各部門制定出切實可行的方案。這些方案體現在對集中居住建房用地的獲取、集中居住資金的籌集、規劃的制定等多方面。讓群眾對集中居住建設放心。最后，要對失地農戶建立合理的補償方式，兌現已承諾的啟動區占用耕地的補償費用。

（四）建房用地獲取方式——區位導向

1.近城區域。因此在推進集中居住建設過程中，可以大膽進行制度創新，突破宅基地農村集體所有限制，取得集中居住建房用地。可以在獲取集中居住建房用地過程中，需要采用征地的方式（改變土地所有權性質）獲得土地，將村民集中到規劃好的集中居住點，改善村民生活條件，減少糾紛，實現政府與農民的共贏。

2.遠郊區域。最現實的做法是在國家實行征地拆遷的基礎上，集中居住安置農民，代替重新分配農民宅基地。同時，在相對偏遠地區，老宅基地只有復墾成農業用地，不可能像近郊區域開發成商業用地。因此通過復墾獲取建房用地成為最可行的做法。這樣做不僅改造了土地啟動指標，還盤活土地資產，減少獲取集中居住建房用地占用農地量，節約土地資源。

（五）資金來源渠道——市場基礎

農民集中居住建設需要地方政府資金的投入，但區域經濟發展的差異性，地方政府財政的實力有限，不可能都由政府財政承擔。在目前財力緊張局面難有大的改觀的情況下，應該適當引入民間資本和私營主體，利用市場機制，籌集資金，不失為一種好的選擇。如在江蘇昆山市，將待開發的土地采用競標拍賣的方式，拍賣給房地產公司，由該公司在集中居住地建設住宅，地方政府用拍賣獲取的資金回購部分集中居住住宅，再以成本價出售給集中居住農民。昆山市對集中居住農民原有住宅都進行評估，農民所得補償完全可以購買新住宅。以此也實現了多方的贏利。

參考文獻：

[1]范學恕.正確處理新農村建設中的辯證關系[J].群眾，2006，（1）:50-51.

摘要：從中央提出到地方政府實施農民集中居住已有兩年。其進展如何，當地農民反響怎樣，存在著哪些問題與不足，這些均值得探討與研究。對南通57名鄉鎮干部進行了問卷調查。在聯系調查結果，綜合各方面的意見與建議的基礎上，從規劃、政策、農民等角度提出措施建議。

關鍵詞：農民；集中居住；問卷調查；鄉鎮干部