農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究論文

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〖內(nèi)容提要〗本文認(rèn)為：農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅是一個(gè)客觀范疇，也具有主觀特性；既有量的規(guī)定性,也有質(zhì)的內(nèi)涵；不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有政治屬性。農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的實(shí)質(zhì)是政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過度侵蝕；另外,經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體自身的保護(hù)功能弱，政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式不規(guī)范，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體目標(biāo)取向的不同等，也是引起農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的重要因素。解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題關(guān)健要建立有效制約政治權(quán)力的機(jī)制；要提高經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的自我保護(hù)能力；要規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式；要整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體二者的價(jià)值取向。

〖關(guān)鍵詞〗農(nóng)民負(fù)擔(dān)研究

農(nóng)民負(fù)擔(dān)是一個(gè)歷史范疇。中國歷代王朝的興衰，都與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有著非常密切的關(guān)系。新中國成立以來，也一直存在著農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，但作為農(nóng)村乃至全社會關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題，卻是80年代中后期以來的事情。多年來，黨中央和國務(wù)院對減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)非常重視，采取了一系列重大措施，制定了一系列法律、法規(guī)和規(guī)章，對解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題起到了關(guān)鍵的作用。目前，隨著農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，農(nóng)民負(fù)擔(dān)仍是一個(gè)十分突出的問題，要想從根本上解決之，任務(wù)仍十分艱巨。

一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的界定

一般來說，我們通常把政府及其部門向農(nóng)民征收的一切稅費(fèi)，包括稅收(明稅和暗稅)、鄉(xiāng)統(tǒng)籌村提留、農(nóng)村義務(wù)工和勞動積累工以及集資、攤派、罰款等統(tǒng)稱之為農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如果進(jìn)一步思考,農(nóng)民負(fù)擔(dān)有著更為深刻的內(nèi)涵。其一，它既是一個(gè)客觀范疇，也具有主觀特性。從客觀方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)是實(shí)實(shí)在在的物資支出或貨幣支出，沒有這些實(shí)際的支出，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就無從談起。但從另一方面來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)又是負(fù)擔(dān)主體農(nóng)民的一種感受。從這個(gè)意義上來講，80年代農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的提出與農(nóng)民自身因素的變化有著極大的關(guān)系。在體制下，農(nóng)村的土地等基本生產(chǎn)資料歸集體所有，并由集體統(tǒng)一使用，組織集體勞動，農(nóng)民個(gè)人只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)者。當(dāng)時(shí)收益分配的順序是：⑴全年收獲的收入首先扣除當(dāng)年生產(chǎn)費(fèi)用,包括：種子、肥料、農(nóng)藥、燃料、機(jī)耕費(fèi)、排灌費(fèi)、農(nóng)機(jī)具維修費(fèi)及小型農(nóng)具購置費(fèi)、耕畜飼養(yǎng)費(fèi)和固定資產(chǎn)折舊等生產(chǎn)過程中直接耗費(fèi)的生產(chǎn)資料價(jià)值；⑵國家稅收和糧食統(tǒng)購任務(wù)；⑶管理費(fèi)；⑷集體提留；⑸社員分配。在這種收益分配體制下，先進(jìn)行集體的和社會的扣除，后給社員分配，并不直接由農(nóng)民承擔(dān)負(fù)擔(dān)開支。因而，農(nóng)民沒有切身的負(fù)擔(dān)感受。黨的十一屆三中全會后，中國農(nóng)村普遍實(shí)行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。隨之，農(nóng)民的身份也發(fā)生了相應(yīng)的變化。農(nóng)民不再是單純的集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的生產(chǎn)者，而是相對獨(dú)立于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者。在市場經(jīng)濟(jì)中是理所當(dāng)然的財(cái)產(chǎn)主體和市場主體，對土地享有充分的經(jīng)營使用權(quán)，直接享受著經(jīng)營所帶來的利潤。所以,農(nóng)業(yè)經(jīng)營上的變化引起了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)觀念的變化，喚醒了農(nóng)民的主體意識，使農(nóng)民增加了對外來負(fù)擔(dān)的敏感性。

其二，它既有量的規(guī)定性，也具有質(zhì)的內(nèi)涵。所謂質(zhì)的內(nèi)涵，也就是政府同農(nóng)民的關(guān)系問題。只有能給農(nóng)民帶來看得見實(shí)惠的社會變革和經(jīng)濟(jì)改革，才能贏得農(nóng)民的真正支持。在國內(nèi)革命戰(zhàn)爭、抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭時(shí)期，廣大農(nóng)民不僅提供和保證了戰(zhàn)爭物資的供給，而且付出了極大的犧牲，負(fù)擔(dān)不可謂輕。但解放區(qū)的廣大群眾，特別是貧困農(nóng)民，沒有任何怨言，而是爭先恐后，踴躍輸糧輸人。所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有時(shí)是用數(shù)量說明不了問題的。其根本性在于政府與農(nóng)民的利益是否完全一致，在于民心的向背。

其三。它不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且具有政治屬性。“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題。農(nóng)民問題的本質(zhì)是農(nóng)民的物質(zhì)利益問題。保護(hù)還是損害農(nóng)民的物質(zhì)利益，突出表現(xiàn)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題上。總書記指出：減輕還是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)絕不是少拿多拿幾個(gè)錢的問題，而是保護(hù)還是挫傷農(nóng)民積極性的問題，是促進(jìn)還是阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的問題，是增強(qiáng)還是喪失農(nóng)民群眾信任和擁護(hù)的問題。必須把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題提到這樣的政治高度來認(rèn)識，提到我們黨的宗旨和農(nóng)村政權(quán)穩(wěn)定的高度來認(rèn)識,農(nóng)村是我們黨革命的搖籃，農(nóng)民是我們革命的主力軍。沒有農(nóng)民群眾的巨大犧牲，就不可能取得革命的勝利。全心全意為人民服務(wù)是我們黨的一貫宗旨。我國80％的人口都在農(nóng)村，與農(nóng)民關(guān)系處理得好壞，直接關(guān)系到我們黨是否得到了人民群眾的支持和擁護(hù)，如果這方面出了問題，可以說我們就搶劫了最廣大、最可靠的同盟軍，我們的立國之本就會動搖，我們的事業(yè)就很可能葬送。所以，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題，更重要的是一個(gè)政治問題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)不僅具有經(jīng)濟(jì)屬性，而且也具有政治屬性。

二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的根源

農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的實(shí)質(zhì)是農(nóng)村基層政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過度侵蝕。一般情況下，政治權(quán)力要通過對經(jīng)濟(jì)權(quán)力、軍事權(quán)力、文化權(quán)力等的作用來體現(xiàn)政治權(quán)力的存在性，并實(shí)現(xiàn)政治權(quán)力的目的。如果政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力作用過度，就構(gòu)成政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的侵蝕或過度侵蝕。在我國農(nóng)村，只所以存在政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過度侵蝕，其主要原因有：⑴政治權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制弱化；⑵農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)力沒有或只具有弱保護(hù)功能，或者要達(dá)到一定程度的保護(hù)，需付出高昂的費(fèi)用；⑶政治權(quán)力的產(chǎn)生主要來自上面；⑷領(lǐng)導(dǎo)決策者是“經(jīng)濟(jì)人”。決策者在決策時(shí),主要考慮的是個(gè)人邊際收益和個(gè)人邊際成本，當(dāng)個(gè)人邊際收益等于個(gè)人邊際成本時(shí)，決策者的總效用達(dá)到最大值。這樣，在缺乏有效監(jiān)督和對方保護(hù)功能弱的條件下，農(nóng)村基層干部建立在個(gè)人邊際收益和個(gè)人邊際成本基礎(chǔ)上的決策就有可能得到實(shí)施。我們知道，在存在外部性的條件下，個(gè)人邊際收益并不等于社會邊際收益，個(gè)人邊際成本并不等于社會邊際成本。在個(gè)人邊際收益大于社會邊際收益，個(gè)人邊際成本小于社會邊際成本的條件下，決策的結(jié)果是社會邊際成本大于社會邊際收益，從而造成社會福利的損失。所以,上述四個(gè)方面的原因是農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的根本致因。

另外，政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式不規(guī)范也是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的一個(gè)重要因素。政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式主要包括兩個(gè)方面，一個(gè)是制度方面，一個(gè)是機(jī)構(gòu)方面。制度方面主要包括現(xiàn)行財(cái)稅體制及國家有關(guān)經(jīng)濟(jì)的法律、政策等；機(jī)構(gòu)方面主要指現(xiàn)行的國家管理經(jīng)濟(jì)方面的機(jī)構(gòu)的總和?，F(xiàn)行農(nóng)村政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式不規(guī)范主要表現(xiàn)為：⑴農(nóng)村財(cái)稅體制不規(guī)范，現(xiàn)行農(nóng)村財(cái)稅體制對增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)有鼓勵(lì)作用；⑵國家的有關(guān)政策不合理，沒有注意研究城市和鄉(xiāng)村、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)省份、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)之間的區(qū)別；⑶法制不健全，執(zhí)法不力；⑷鄉(xiāng)村組織制度沒有完全理順，尤其是村級公共產(chǎn)品的價(jià)值補(bǔ)償問題沒有得到根本解決；⑸縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹，該設(shè)的機(jī)構(gòu)沒有設(shè)起來，該撤的機(jī)構(gòu)撤不下去，人浮于事。上述五個(gè)方面的因素共同構(gòu)成了農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的重要原因。

再次，政治權(quán)力主體與經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體目標(biāo)取向的不同，也是在研究農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的原因時(shí)需要考慮的一個(gè)因素。在目前農(nóng)村家庭承包制的條件下，農(nóng)民的目標(biāo)取向與政府的目標(biāo)取向有時(shí)是不相同的，其中主要的目標(biāo)沖突表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：⑴宏觀利益與微觀利益的沖突；⑵集體、國家利益與個(gè)人利益的沖突；⑶長遠(yuǎn)利益與當(dāng)前利益的沖突。上述目標(biāo)取向的不同，會導(dǎo)致農(nóng)民與政府對同一“負(fù)擔(dān)量”產(chǎn)生不同的價(jià)值判斷。在這種情況下，負(fù)擔(dān)主體有時(shí)也會對合理的負(fù)擔(dān)產(chǎn)生一種“重”的感受。

三、解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的對策與思路

筆者認(rèn)為要想從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，任務(wù)長期而艱巨，必須系統(tǒng)考慮，綜合治理，標(biāo)本兼治。首先，要強(qiáng)化農(nóng)村基層對政治權(quán)力的監(jiān)督功能。主要是：⑴在村一級設(shè)立監(jiān)督小組；其產(chǎn)生的辦法是由村民代表大會直接選舉產(chǎn)生；其職能在于全面監(jiān)督村委會的工作情況，包括有關(guān)費(fèi)用的收支。監(jiān)督小組要定期召開檢查會議，定期向上級黨委和同級黨支部及村民代表大會匯報(bào)情況，監(jiān)督小組成員不能再擔(dān)任村內(nèi)其它職務(wù)。⑵村一級的管理體制應(yīng)主要包括：村黨支部、村委會、村監(jiān)督小組、村民代表大會。其中村民代表大會負(fù)責(zé)村內(nèi)重大事項(xiàng)的決定及村委會人選和監(jiān)督小組人選的產(chǎn)生。村監(jiān)督小組負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查。村委會負(fù)責(zé)日常事務(wù)和具體執(zhí)行。村黨支部負(fù)責(zé)向村民代表大會提交方案并全面監(jiān)督全村工作，包括監(jiān)督小組的工作。黨支部可向村民代表大會推薦村委會人選，但不能推薦監(jiān)督小組人選。監(jiān)督小組人選應(yīng)直接由村民代表大會選舉產(chǎn)生。黨支部的監(jiān)督應(yīng)主要體現(xiàn)在全村工作與黨中央的有關(guān)方針路線政策是否保持一致,這是個(gè)大方向,也是最根本的。⑶在鄉(xiāng)一級設(shè)立監(jiān)督委員會。其產(chǎn)生的辦法是由鄉(xiāng)一級人大代表直接選舉產(chǎn)生，應(yīng)包括社會各界人士，農(nóng)民應(yīng)占有一定比例。其職能是全面監(jiān)督鄉(xiāng)政府的工作情況，包括有關(guān)經(jīng)費(fèi)的收支。監(jiān)督委員會的成員不應(yīng)再擔(dān)任鄉(xiāng)一級其它職務(wù)。監(jiān)督委員會應(yīng)定期召開有關(guān)檢查監(jiān)督會議，應(yīng)定期向同級人大、同級黨委和上級黨委匯報(bào)有關(guān)情況。⑷以上監(jiān)督小組或監(jiān)督委員會的有關(guān)費(fèi)用可由國家撥付一定比例或從有關(guān)費(fèi)用中予以扣除。

其次，要提高農(nóng)民的組織化程度，強(qiáng)化農(nóng)民經(jīng)濟(jì)權(quán)力的自我保護(hù)功能。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是一個(gè)農(nóng)民與地方政府之間的交易問題，或者是兩者之間的一個(gè)博弈問題。博弈雙方的政治經(jīng)濟(jì)地位決定博弈的結(jié)果。在農(nóng)民與地方政府的博弈中，雙方的力量是不對稱的。地方政府是高度組織起來的，有強(qiáng)有力的信息資源、人力資源乃至暴力資源；而農(nóng)民是分散的，各種條件決定了農(nóng)民內(nèi)部形成統(tǒng)一意見的交易成本極高，農(nóng)民在與地方政府的博弈中處于不利地位。地方干部總會找到辦法從農(nóng)民那里攫取超過農(nóng)民負(fù)擔(dān)能力的財(cái)源，而農(nóng)民卻無力抵御。于是，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題需要一個(gè)非常重要的條件：農(nóng)民必須有一定的組織穩(wěn)定和談判能力，進(jìn)一步說,農(nóng)民之間的交易成本要降低，以便較容易地達(dá)成統(tǒng)一意見，形成能夠與地方政府制衡的有效壓力。這種情形意味著在農(nóng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu)中，必須構(gòu)建農(nóng)民自身的權(quán)威基礎(chǔ)，這種權(quán)威基礎(chǔ)的前提條件之一便是組織化。所以，著力提高農(nóng)民組織化程度，對有效減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)有重要意義。

再次，真正在鄉(xiāng)村兩級落實(shí)民主選舉制度。農(nóng)村基層干部由上級層層任命，這樣，對各級干部“政績”的評價(jià)主要取決于他們對上級所下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)的完成情況。在自身利益的驅(qū)動下，各級政府官員在其任期內(nèi)，往往傾向于迎合上級的要求，在“人民事業(yè)人民辦”的口號下，不顧農(nóng)民的承受能力，片面追求所謂政績。難怪乎有的同志提出農(nóng)民負(fù)擔(dān)重的根源在上面，這是有道理的。所以，通過民主選舉，使得農(nóng)村基層干部的任免和獎(jiǎng)懲權(quán)掌握在本社區(qū)農(nóng)民手中，使得村干部能夠真正以本社區(qū)農(nóng)民的根本利益為依歸，對農(nóng)民負(fù)責(zé)，受農(nóng)民監(jiān)督。這樣，才能有效保證農(nóng)村公共資源得到合理有效的使用，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)保持在合理的范圍之內(nèi)。

第四，提高農(nóng)村基層干部素質(zhì)。要提高農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的政策水平。農(nóng)村基層干部應(yīng)認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面理解黨的政策，執(zhí)行中不打折扣、不走樣；應(yīng)該正確地向群眾宣傳解釋各項(xiàng)政策，使之成為群眾的自覺行動；應(yīng)該結(jié)合實(shí)際貫徹落實(shí)政策，鼓勵(lì)創(chuàng)造性，防止絕對化；應(yīng)該模范地執(zhí)行政策，要求群眾做到的自己首先做好。要加強(qiáng)對農(nóng)村基層干部的培訓(xùn)，建立健全定期輪訓(xùn)制度。要突出政策和法制教育，提高基層干部正確執(zhí)行政策、堅(jiān)持依法辦事、善于做群眾工作的能力。要教育農(nóng)村基層干部必須誠心誠意為群眾服務(wù)，反對脫離群眾、不干實(shí)事；堅(jiān)持實(shí)事求是，反對虛假浮夸；堅(jiān)持艱苦創(chuàng)業(yè)，反對奢侈浪費(fèi)，遇事同群眾商量，反對強(qiáng)迫命令；正確行使手中的權(quán)力，反對以權(quán)謀私；努力把完成上級任務(wù)與維護(hù)群眾利益統(tǒng)一起來，反對不顧大局和損害群眾利益。

第五，改革農(nóng)村現(xiàn)行財(cái)稅體制。首先，進(jìn)一步完善分稅財(cái)政體制，明確劃分縣鄉(xiāng)政府職責(zé)。使縣鄉(xiāng)政府的財(cái)權(quán)和事權(quán)相結(jié)合，以限制各級政府層層下達(dá)超過財(cái)力所限的各種升級達(dá)標(biāo)活動。其次，加快地方稅收體系建設(shè)，在農(nóng)村推行稅費(fèi)體制改革。具體思路是：將原來向農(nóng)民征收的一切稅費(fèi)明確劃分為稅、租、費(fèi)三大塊進(jìn)行征收，然后根據(jù)各自的性質(zhì)分配其用途。這里要分清稅、租、費(fèi)是三個(gè)不同的概念。稅是國家為滿足一般的社會共同需要，按事先確定的對象和比例，對社會剩余產(chǎn)品所進(jìn)行的強(qiáng)制、無償?shù)姆峙?。稅的依?jù)是政治權(quán)力。在農(nóng)村,租一般是指地租,地租分絕對地租和級差地租。絕對地租產(chǎn)生的依據(jù)是土地的所有權(quán),級差地租產(chǎn)生的依據(jù)是土地的經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營權(quán)屬于廣義的所有權(quán)范疇。所以，地租的依據(jù)是與所有權(quán)緊密相聯(lián)的。稅和地租的源泉都是農(nóng)業(yè)剩余。費(fèi)是你享受某種服務(wù)時(shí)支付的價(jià)格。雖然稅和租也可以看成是享用政府提供的公共產(chǎn)品和耕種土地時(shí)支付的價(jià)格，但費(fèi)是對于局部的、具體的某一服務(wù)而支付的價(jià)格。費(fèi)的支付時(shí)間可以在享用某一服務(wù)前或享用某一服務(wù)后。收費(fèi)的依據(jù)是服務(wù)本身。對于稅，筆者認(rèn)為在設(shè)計(jì)稅種時(shí)應(yīng)充分考慮我國的國情。理論上合理的，不一定實(shí)踐上合理。要充分考慮征稅成本問題。對此，建議設(shè)土地稅、人頭稅、農(nóng)產(chǎn)品交易稅，其中土地稅可分農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地制定不同的稅率。取消原有的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅。對于土地稅,可適當(dāng)提高稅率,對于人頭稅可實(shí)行輕稅政策。稅的征收用實(shí)物或貨幣均可。這樣整體上可體現(xiàn)公平與效率的原則。對于租，由于農(nóng)村土地屬集體所有，所以租應(yīng)歸集體，包括絕對地租和級差地租。但在具體數(shù)量上，各個(gè)省應(yīng)定一個(gè)上限，在上限以內(nèi)可由集體組織與農(nóng)戶具體商定。租的具體形式可以是實(shí)物，也可以用貨幣形式或出工的形式代替。租主要用于公積金、公益金、管理費(fèi)等。即相當(dāng)于村提留這一塊。鄉(xiāng)統(tǒng)籌的絕大部分屬于稅的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)納入稅收體系中予以規(guī)范。費(fèi)的收取應(yīng)根據(jù)具體情況的需要，其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由村民代表大會或鄉(xiāng)人大具體決定，各省可根據(jù)實(shí)際每年定個(gè)上限額，以防亂收費(fèi)。這里，筆者建議將原來三提五統(tǒng)不能超過上年人均純收入的5％控制線，改為農(nóng)村地方對農(nóng)民收取的一切稅租費(fèi)不能超過某一個(gè)絕對額，即由相對量控制變?yōu)榻^對量控制。主要原因一是目前測算農(nóng)民純收入是一件較難的事，二是當(dāng)前農(nóng)村關(guān)于農(nóng)民人均純收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)字并不能真實(shí)反映情況，三是相對量有時(shí)帶有某種隱蔽性和較難控制性。而采用絕對量控制(如規(guī)定每年應(yīng)不超過200元)則較明確，農(nóng)民也容易掌握情況，也有利于監(jiān)督。當(dāng)然，這里主要是應(yīng)對租、費(fèi)這兩塊進(jìn)行絕對量控制，因?yàn)檫@兩塊波動性較大。對于稅，一旦制定后，本身便具有穩(wěn)定性，所以，沒有控制的必要。其三，加快建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。要制定對農(nóng)業(yè)大區(qū)特別是中西部地區(qū)的傾斜政策，在財(cái)政分配上加大對中西部農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入；同時(shí),國家應(yīng)在財(cái)政上要對中西部貧困地區(qū)農(nóng)村基層干部實(shí)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼制度，如對一些國扶縣的農(nóng)村基層干部工資是否可由國家財(cái)政專項(xiàng)負(fù)擔(dān)等。以有效減輕這些地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

第六，加快政府機(jī)構(gòu)改革步伐。核心是精簡機(jī)構(gòu)，裁撤冗員。這也是一項(xiàng)非常復(fù)雜和艱巨的工作。關(guān)鍵是要控制經(jīng)費(fèi)，如果經(jīng)費(fèi)能控制住，縣鄉(xiāng)機(jī)構(gòu)人員多一些還是少一些對農(nóng)民負(fù)擔(dān)無直接影響。

第七，推進(jìn)農(nóng)村法制建設(shè)。建議制定《農(nóng)民負(fù)擔(dān)法》。要積極開展農(nóng)村法制教育，使廣大農(nóng)民學(xué)法、懂法、守法，并能用法律武器維護(hù)自己的正當(dāng)權(quán)益。

第八，建立健全農(nóng)村社會保障體系。對一些貧困戶應(yīng)當(dāng)由村或鄉(xiāng)給予一定的補(bǔ)助，以減輕因農(nóng)民負(fù)擔(dān)而產(chǎn)生的不公平程度。

第九，大力發(fā)展農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)，通過以工補(bǔ)農(nóng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，同是提高農(nóng)民收入，增強(qiáng)負(fù)擔(dān)承受能力。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的運(yùn)作建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上,新興的公共產(chǎn)品的成本主要被發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)支付，因此有條件通過以工補(bǔ)農(nóng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。同時(shí)，農(nóng)民從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到的報(bào)酬收入增加，有利于收入的提高。而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)越依賴收取稅費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，由此造成了經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)、傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)省份農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對較重的現(xiàn)象。從一些調(diào)查中得知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就輕些，而農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)的地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就相對重些。因此，大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，不失為一項(xiàng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、提高農(nóng)民收入的有效措施。

第十，要注重對農(nóng)民的教育。要教育廣大農(nóng)民關(guān)心政治、關(guān)心國家大事，要增強(qiáng)廣大農(nóng)民的政治意識、國家意識、發(fā)展意識。要對農(nóng)民進(jìn)行“三兼顧”(國家、集體、個(gè)人利益兼顧)教育，使廣大農(nóng)民能正確處理國家、集體、個(gè)人三者之間的利益關(guān)系，能正確處理個(gè)人勞動致富與共同富裕的關(guān)系。

第十一，各級黨組織一定要把農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題當(dāng)做一項(xiàng)政治任務(wù)來抓。應(yīng)采取切實(shí)有力的具體措施。對干部考核要與農(nóng)民負(fù)擔(dān)緊密聯(lián)系起來。要實(shí)行層層責(zé)任制。

以上十一個(gè)方面，概括起來主要包括四個(gè)方面：⑴建立有效制約政治權(quán)力的機(jī)制；⑵要提高經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體的自我保護(hù)能力；⑶規(guī)范政治權(quán)力對經(jīng)濟(jì)權(quán)力的作用形式；⑷整合政治權(quán)力主體與經(jīng)濟(jì)權(quán)力主體二者的價(jià)值取向?？傊?，從長遠(yuǎn)來說，解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題根本要靠發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治的民主、社會的文明是現(xiàn)代化的標(biāo)志，同時(shí)也是長遠(yuǎn)解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的保證。發(fā)展是一個(gè)綜合推進(jìn)的過程；發(fā)展是硬道理。從國家來說，迅速推動社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，迅速推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的深化和民主體制的建立及社會文明水平的提高，才能從根本上真正解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。參考資料：

⒈孫立剛：《外在性、反對成本和農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，1999年第9期

⒉倪國愛、王管文：《試論農(nóng)村亂收費(fèi)及其治理對策》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，1999年第9期

⒊楊軍：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的深層思考》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，1999年第5期

⒋許安標(biāo)：《農(nóng)民如何行使民主權(quán)利》，法律出版社，1999年月1月第1版

⒌李茂嵐：《中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題研究》，山西經(jīng)濟(jì)出版社，1996年7月第1版