三農(nóng)問(wèn)題論文：中國(guó)地方政府層級(jí)改革與農(nóng)村行政管理體制創(chuàng)新

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[摘要]改革開(kāi)放以來(lái)的4次政府機(jī)構(gòu)改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門(mén)設(shè)置，但卻沒(méi)有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。目前，我國(guó)“地區(qū)”一級(jí)建制逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理；而過(guò)去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，逐漸形成了“雙重衙門(mén)體制”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府又長(zhǎng)期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)；村民自治也一直受到了地方行政權(quán)力的制約、且缺乏必要的經(jīng)費(fèi)保障，結(jié)果造成了農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)“權(quán)力真空”。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”建制，強(qiáng)化縣級(jí)政府的功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)村民自治必要的經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)地方政府；層級(jí)改革；農(nóng)村行政管理體制；撤地；強(qiáng)縣；精鄉(xiāng)；實(shí)村

改革開(kāi)放27年來(lái)的中國(guó)行政體制改革，都是側(cè)重于從橫向調(diào)整政府的部門(mén)設(shè)置，但卻沒(méi)有從縱向減少政府的層級(jí)設(shè)置。因此，迄今為止我國(guó)并沒(méi)有從根本上解決地方政府機(jī)構(gòu)龐大、職責(zé)交叉、人員臃腫、結(jié)構(gòu)不合理、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等深層次的矛盾和問(wèn)題，也跳不出“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”惡性循環(huán)的怪圈。尤其是最近七八年來(lái)，“地區(qū)”一級(jí)逐漸演變成了實(shí)體型政府，工作重心轉(zhuǎn)向城市建設(shè)與市政管理，而過(guò)去由議事、決策、行政、司法、財(cái)政為一體的縣級(jí)行政體系被肢解，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)明顯下降。這與黨管農(nóng)村工作的一貫原則，即“地、縣兩級(jí)要把主要精力和工作重心放在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作上”[1](p25)，是極為不適應(yīng)的。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府長(zhǎng)期處于責(zé)任大、權(quán)利小、效率低的被動(dòng)施政狀態(tài)，村民自治又一直受到了地方行政權(quán)力擴(kuò)張的壓縮、且缺乏必要的財(cái)政基礎(chǔ)，致使鄉(xiāng)村社會(huì)出現(xiàn)了“權(quán)力真空”[2]。前不久，總理在全國(guó)農(nóng)村稅費(fèi)改革工作座談會(huì)上提出了，“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’的試點(diǎn)”[3]。這預(yù)示著中國(guó)政府改革將由減人、減事、合并機(jī)構(gòu)的行政職能調(diào)整，開(kāi)始擴(kuò)展到了“減少層級(jí)”的行政體制架構(gòu)改革。因此，下一步應(yīng)按“撤地、強(qiáng)縣、精鄉(xiāng)、實(shí)村”的整體改革思路，撤消“地區(qū)”一級(jí)的行政建制，強(qiáng)化縣一級(jí)的政府功能，精簡(jiǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的政府機(jī)構(gòu)和人員，充實(shí)和保障村民自治必要的財(cái)政經(jīng)費(fèi)供給，建立和完善適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和中國(guó)國(guó)情的地方行政體制和農(nóng)村公共財(cái)政制度，不斷提高社會(huì)管理和服務(wù)水平。

一、地區(qū)一級(jí)建制“弊大于利”應(yīng)當(dāng)撤消

依據(jù)《憲法》的規(guī)定，中國(guó)地方行政建制共分為3級(jí)，即省（自治區(qū)、直轄市）、縣（自治縣、市）、鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）。但在實(shí)際運(yùn)行中，原先只是作為省級(jí)派出機(jī)構(gòu)的“專員公署”，現(xiàn)在竟然搖身一變成了實(shí)體型的“地級(jí)市政府”，且大多數(shù)省份也都實(shí)行了“市管縣”或“市管市（縣級(jí)）”體制。截止到2004年底，全國(guó)地級(jí)行政區(qū)共有333個(gè)，其中地級(jí)市283個(gè)，占85%，尚未“撤地設(shè)市”的僅有50個(gè)（包括17個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟），只占15%[4]。這種繞開(kāi)憲法任意增加地方行政建制的違法行政行為，不僅造成了省、縣之間的層級(jí)模糊問(wèn)題，而且還有不少地級(jí)市出現(xiàn)了“小馬拉大車現(xiàn)象”。種種跡象已經(jīng)表明了，目前我國(guó)“地區(qū)”一級(jí)正在演變成為一架養(yǎng)尊處優(yōu)的“腐朽國(guó)家機(jī)器”。以1個(gè)中等地級(jí)市為例，僅市一級(jí)就擁有廳級(jí)干部30多人，處級(jí)干部200多人，科級(jí)干部1000多人，機(jī)關(guān)工作人員一般都在10000人以上，每年需要行政經(jīng)費(fèi)支出5億元左右[5]。據(jù)初步匡算，全國(guó)333個(gè)地級(jí)行政單位，機(jī)關(guān)干部人數(shù)約在300～350萬(wàn)人，所屬事業(yè)單位職工人數(shù)約在550～600萬(wàn)人，全部財(cái)政供養(yǎng)人員約在900萬(wàn)人以上，一年消耗掉的行政資源估計(jì)在1300～1500億元之間。

根據(jù)現(xiàn)代公共行政學(xué)的一般原理，“作為凌駕在社會(huì)之上的公共機(jī)構(gòu)，政府的各種行政支出只能從財(cái)政收入中支付，政府的規(guī)模在一般情況下，不能超過(guò)財(cái)政供給能力；如果在一個(gè)財(cái)政供給能力很低的地區(qū)，仍然保留著龐大的政府規(guī)模，其結(jié)果只能是阻礙而不是有利于這個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步”[6]（p353）。譬如，河南省信陽(yáng)市和駐馬店市，這2個(gè)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市過(guò)去統(tǒng)屬于原信陽(yáng)地區(qū)管轄（1949年5月至1965年7月），當(dāng)時(shí)共有19個(gè)縣級(jí)行政區(qū)（不包括泌陽(yáng)縣），總面積達(dá)到3萬(wàn)平方千米，總?cè)丝诮咏?00萬(wàn)人，干部總?cè)藬?shù)為65410人[7]（p322），地方財(cái)政收入為19950萬(wàn)元，地方財(cái)政支出為8000萬(wàn)元，基本做到了財(cái)政收支平衡、略有節(jié)余[8](p10)。但自1965年7月起，駐馬店從信陽(yáng)分離出去，成立了新的地區(qū)行政公署。從1965年到2004年的近40年，信陽(yáng)地區(qū)（1998年8月“撤地設(shè)市”）管轄的羅山縣、息縣、固始縣、淮濱縣、潢川縣、光山縣、商城縣、新縣、信陽(yáng)縣、信陽(yáng)市和駐馬店地區(qū)（2000年10月“撤地設(shè)市”）管轄的確山縣、遂平縣、西平縣、上蔡縣、汝南縣、平輿縣、正陽(yáng)縣、新蔡縣、泌陽(yáng)縣、駐馬店市，“官僚機(jī)構(gòu)競(jìng)相自我繁殖和持續(xù)膨脹”（即著名的“帕金森定律”）[6]（p87），遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了地方行政資源的承載力，長(zhǎng)期主要靠吃國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼過(guò)日子，變成了一對(duì)“難兄難弟”，幾乎失去了“造血功能”。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1952年10月，潢川、確山這2個(gè)專員公署合并時(shí)，信陽(yáng)地區(qū)干部人數(shù)為26627人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:174；而到1965年7月，駐馬店、信陽(yáng)“分家”后，留在信陽(yáng)地區(qū)的干部人數(shù)為44392人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)一下子提升到1:95。直到1995年底，原信陽(yáng)地區(qū)干部人數(shù)已達(dá)到了10.8萬(wàn)人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)為1:48[7]（p322～324）。特別是從1998年到2004年的短短6年，信陽(yáng)市財(cái)政供養(yǎng)人員由18萬(wàn)人猛增到25萬(wàn)人，官民負(fù)擔(dān)系數(shù)也由1:43提高到1:31；但同期的地方財(cái)政收入僅由8.4億元增長(zhǎng)到12.2億元，地方財(cái)政支出卻由15.37億元增加到40億元，地方財(cái)政資金缺口由“撤地設(shè)市”前的1倍擴(kuò)大到了2.3倍。目前，駐馬店市財(cái)政供養(yǎng)人員已由1965年的2.1萬(wàn)人增加到24.5萬(wàn)人，但全市地方財(cái)政收入僅為13.5億元，地方財(cái)政支出竟高達(dá)37億元，地方財(cái)政資金缺口也接近了2倍。另?yè)?jù)調(diào)查，信陽(yáng)市鄉(xiāng)、村兩級(jí)負(fù)債總額高達(dá)15億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債在600萬(wàn)元，平均每個(gè)村負(fù)債在100萬(wàn)元。如該市的息縣近5年來(lái)，上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分別為6471萬(wàn)元、11622萬(wàn)元、14913萬(wàn)元、22321萬(wàn)元、28648萬(wàn)元，占到了全縣財(cái)政支出的比例分別為37.5%、60.4%、45.5%、65.4%、72.7%。總體而言，像信陽(yáng)市和駐馬店市這樣的中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，一旦離開(kāi)了中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的支持，恐怕連維持政府自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)都會(huì)成問(wèn)題，更不要說(shuō)搞什么地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目了。

從世界范圍來(lái)看，20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方國(guó)家地方行政體制改革方興未艾。“下放權(quán)力，擴(kuò)大公民參與地方行政管理，使地方行政管理更加貼近公民，貼近實(shí)際，是西方國(guó)家地方行政體制改革比較普遍的做法”[9]（p281）。也就是說(shuō)，西方國(guó)家地方政府規(guī)模大小的確定，主要取決于財(cái)政供給能力的強(qiáng)弱。即對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)相對(duì)落后的地區(qū)，國(guó)家保留其適度擴(kuò)大或縮小政府規(guī)模的自主權(quán)，允許制定一些特殊的“彈性政策”；而對(duì)那些經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)，國(guó)家也不能因其擁有強(qiáng)大的財(cái)政供給能力，任其隨意擴(kuò)大政府的規(guī)模，要制定一些“強(qiáng)硬政策”予以遏制。尤其值得關(guān)注的是，“有的西方國(guó)家將地方行政管理納入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)當(dāng)中，如果有的地方政府職能部門(mén)不能及時(shí)有效地為公民服務(wù)，而其他社會(huì)團(tuán)體、甚至私人企業(yè)能夠很好地提供這一服務(wù)，那么中央政府就將停止對(duì)地方政府這一職能部門(mén)的撥款，而將相應(yīng)的款項(xiàng)撥給能夠?yàn)楣裉峁┝己梅?wù)的社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)”[9]（p282）。總之，西方國(guó)家主要不是靠增加地方行政建制和擴(kuò)大政府規(guī)模去整合社會(huì)，而是通過(guò)培育和發(fā)展“第三部門(mén)”去彌補(bǔ)“政府失靈”和“市場(chǎng)失靈”留下的空白地帶，使之成為溝通國(guó)家與社會(huì)、政府與民眾、市場(chǎng)與企業(yè)之間的橋梁和紐帶。

但在中國(guó)，時(shí)至今日人們?nèi)院苌訇P(guān)注政府的“成本——收益”分析。尤其是像“地區(qū)”一級(jí)這樣的模糊行政建制，其管理幅度與民眾直接受益程度呈反比，而其行政成本又與地方財(cái)政資金消耗呈正比。這是影響和制約我國(guó)行政效率整體提高的根源所在。然而，改革開(kāi)放以來(lái)的4次政府機(jī)構(gòu)改革（最多延伸到省一級(jí)）和目前正在開(kāi)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)，都把地區(qū)一級(jí)當(dāng)成了“改革盲區(qū)”。因此，中國(guó)下一步的行政體制改革重點(diǎn)和突破口是“減少政府層級(jí)”，即撤消地區(qū)一級(jí)的行政建制，實(shí)行市、縣分置（地級(jí)市一律改為縣級(jí)建制），逐步從“城鄉(xiāng)合治”走向“城鄉(xiāng)分治”，建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”的地方行政管理新體制。

二、縣級(jí)行政建制“地位特殊”應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化

不管是在中國(guó)歷史上還是在現(xiàn)階段，“縣”作為地方行政建制中最為穩(wěn)定的一級(jí)，“在其發(fā)展過(guò)程中，逐漸形成為在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面具有團(tuán)粒結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定社區(qū)，能夠在任何國(guó)家制度下，都以不可輕易分解的行政實(shí)體而發(fā)揮作用”[10]（p182-183）。中國(guó)自秦朝正式確立“縣制”迄今已有2000多年的悠久歷史，具有區(qū)域經(jīng)濟(jì)上的內(nèi)部關(guān)聯(lián)性，社會(huì)、文化、歷史語(yǔ)言上的同一性，交通網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)體系上的完整性，自然地理環(huán)境和人文景觀上的相似性等等特征。它對(duì)于促進(jìn)國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)、政治的安定、社會(huì)的穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、文化的繁榮和人民生活的安康等，始終發(fā)揮著承上啟下的功能，其地位特殊且作用越來(lái)越重要。

事實(shí)上，西方發(fā)達(dá)國(guó)家至今也保留了一些縣政區(qū)，譬如日本的1都、1道、2府、43個(gè)縣都屬于一級(jí)地方行政建制（之下設(shè)立市、町、村）；美國(guó)50個(gè)州之下保留了3137個(gè)縣，也都屬于二級(jí)地方行政建制。尤其是像中國(guó)這樣一個(gè)擁有9億農(nóng)民和56個(gè)民族的人口大國(guó)，“縣制”作為最古老、最完整的一級(jí)地方行政建制，不可能在一片“縣”改“市”的熱潮中消失，也不適宜把“縣域”都改成所謂的“城市社區(qū)”。首先是它的覆蓋面廣。截止2004年，全國(guó)縣級(jí)行政區(qū)共有2862個(gè)（其中，包括852個(gè)市轄區(qū)、374個(gè)縣級(jí)市、1464個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、2個(gè)特區(qū)和1個(gè)林區(qū)），縣域面積為874萬(wàn)平方千米，占國(guó)土總面積的94%，居住著9.16億人，占全國(guó)總?cè)丝诘?1%[4]。其次是它的銜接性強(qiáng)。縣域處在“城市之尾、農(nóng)村之首”的特殊位置，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)文化交流的有效對(duì)接點(diǎn)。目前，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)GDP的60%左右，成為促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面建設(shè)小康社會(huì)的新的生長(zhǎng)點(diǎn)、突破點(diǎn)、結(jié)合點(diǎn)。最后是它的綜合性高。縣域內(nèi)包括了工農(nóng)商學(xué)兵、黨政軍民企各個(gè)方面，而“一級(jí)完整的行政建制，其核心內(nèi)容就是具有一套健全的政權(quán)機(jī)構(gòu)及其合法行使權(quán)力的活動(dòng)空間，包括地理范圍、周邊界線、一定水平的政治經(jīng)濟(jì)中心等”[9]（p265）。總之，“縣制”在我國(guó)具有不可替代性，強(qiáng)化縣一級(jí)是地方行政體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

目前，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)和交通、通訊條件的極大改善，我國(guó)大多數(shù)省份已形成了以省會(huì)為中心的城市經(jīng)濟(jì)圈和以縣城為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)圈，且形成了縣城至省城數(shù)小時(shí)的公路交通網(wǎng)。這些都為我國(guó)實(shí)行“省直管縣”行政體制創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。但是，由于我國(guó)一些縣級(jí)行政區(qū)劃不合理和機(jī)構(gòu)設(shè)置重復(fù)、分工過(guò)細(xì)、部門(mén)林立、職能交叉、人浮于事等，造成了行政資源配置與縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問(wèn)題。譬如，河北省與湖北省行政區(qū)劃面積都是19萬(wàn)平方千米，但前者比后者竟然多設(shè)置了70個(gè)縣級(jí)行政區(qū)，這顯然是不合理的。再如，目前我國(guó)不論縣域面積大小或經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，縣級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制都是千篇一律的，于是出現(xiàn)了“廟小和尚多”和“生之者寡、食之者眾”的現(xiàn)象。截止到2004年，全國(guó)20萬(wàn)人口以下的縣還有720個(gè)（其中10萬(wàn)人口以下的縣314個(gè)），有的縣一年財(cái)政收入上億元、甚至十幾億元，有的縣一年財(cái)政收入?yún)s只有二三千萬(wàn)元，但機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制基本是一樣多，結(jié)果造成了“行政權(quán)”與“財(cái)政權(quán)”極為不相匹配。就整體而言，目前縣級(jí)財(cái)政收入只占全國(guó)的21%，但其財(cái)政供養(yǎng)人員卻占到了全國(guó)的71%，縣政府幾乎變成了一個(gè)“空架子”。尤其是近年來(lái)，地級(jí)市與縣（市、區(qū)）之間的“事權(quán)”、“財(cái)權(quán)”劃分相當(dāng)模糊，“大市”政府壟斷了轄區(qū)內(nèi)的骨干工業(yè)企業(yè)和主要財(cái)政收入來(lái)源，造成上下級(jí)的利益矛盾和問(wèn)題日益增多，以至出現(xiàn)了相互扯皮、相互推委的現(xiàn)象。縣、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)常抱怨說(shuō)：“市里有好處就爭(zhēng)，遇到矛盾和問(wèn)題時(shí)又往下推”。因此，下一步應(yīng)對(duì)市、縣的功能進(jìn)行重新定位，對(duì)省、縣之間的“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”進(jìn)行科學(xué)劃分，通過(guò)建立和完善“省直管縣”或“省直轄市”行政體制和公共財(cái)政制度，把省級(jí)政府部門(mén)的大量行政審批權(quán)直接下放到縣一級(jí)，促使縣政府真正成為“獨(dú)立、完整的政府”，逐步形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制，促進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府“必不可少”，但應(yīng)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員

“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是我國(guó)《憲法》第三十條規(guī)定的最低一級(jí)地方行政建制。它作為介于縣、村之間的中間組織，體現(xiàn)了政府與農(nóng)民之間的分權(quán)關(guān)系。法國(guó)著名政治學(xué)家托克維爾曾指出，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)是自然界中只要有人類集聚就能自行組織起來(lái)的惟一聯(lián)合體”[11]（p66）。但在中國(guó)，秦朝至清末一直實(shí)行“皇權(quán)不下縣”的地方行政體制，“鄉(xiāng)”的建制或延續(xù)或中斷、或重視或忽略、或繼承或革新，多表現(xiàn)為地域性、宗法性、自治性、零散性、非固定性等特征。時(shí)至今日，我國(guó)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”一級(jí)仍然是“黨政權(quán)力高度一體化和政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與行政權(quán)力高度集中的金字塔式的權(quán)力結(jié)構(gòu)”[12]。尤其是近幾年，我國(guó)采取“縣政權(quán)取實(shí)，鄉(xiāng)政權(quán)取虛”的簡(jiǎn)單做法，大規(guī)模地“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)處于非穩(wěn)定的狀態(tài)。譬如，1985年到2004年的16年間，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由91138個(gè)下降到37334個(gè)，共減少了53804個(gè)，甚至比“一大二公”的數(shù)量還減少了17018個(gè)[13]。預(yù)計(jì)到2010年，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量將保持在3萬(wàn)個(gè)左右[14]。

根據(jù)政治學(xué)的一般原理，國(guó)家行政權(quán)力的觸角伸得越深壞處越多，將使基層活力泯滅、發(fā)展停滯；但地方行政區(qū)劃規(guī)模過(guò)大，又將導(dǎo)致“政令不通”和行政效率低下。因此，當(dāng)今世界許多國(guó)家對(duì)“地方基層行政單位的設(shè)置，都是從便于行政和便于居民參與本地管理出發(fā)，綜合考慮了歷史、地理、民族諸因素，根據(jù)一個(gè)基層行政單位能否有效管理的地域、人口而確定的”[15]（p341）。如美國(guó)現(xiàn)有19429個(gè)小市鎮(zhèn)，16504個(gè)鄉(xiāng)，35052個(gè)特別區(qū)，13506個(gè)學(xué)校區(qū)。這些都是具有獨(dú)立法人地位的基層政府組織，但其轄區(qū)面積大小不一、人口也多少不等。像馬薩諸塞州的一個(gè)鄉(xiāng)，有的多達(dá)4萬(wàn)人，有的還不足300人。而紐約州的小市鎮(zhèn)，有的面積僅為1平方千米，有的達(dá)到了幾百平方千米，人口從百人到幾千人不等[16]（p1041～1042）。再如，法國(guó)現(xiàn)有36413個(gè)市鎮(zhèn)，平均面積僅為14平方千米。其中，市鎮(zhèn)人口在10萬(wàn)以上的37個(gè)，2萬(wàn)人以上的334個(gè)，1500人以下的3.5萬(wàn)個(gè)，且大多都在300人左右[17]（p397～398）。據(jù)1996年中國(guó)農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積為189.92平方千米（其中鄉(xiāng)為230.22平方千米，鎮(zhèn)為122.48平方千米），平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在2萬(wàn)人以上[18]（p366）。即使這樣，我國(guó)從1998年開(kāi)始又掀起了新一輪“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”的高潮，全國(guó)平均每天都會(huì)有4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)悄悄的消失了。可見(jiàn)，“只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由還未成為民情，它就易于被摧毀；但只要它被長(zhǎng)期寫(xiě)入法律之后，就能成為民情的一部分”[11]（p108）。

總之，“精鄉(xiāng)”就是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的行政權(quán)規(guī)范到合理的空間，使之在國(guó)家與農(nóng)民之間形成良性互動(dòng)、密切合作的關(guān)系。但由于我國(guó)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制規(guī)模、管理層級(jí)、治理能力、功能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制等缺乏整體設(shè)計(jì)和法律保障，同時(shí)又受制于國(guó)民收入分配、財(cái)稅體制、戶籍制度、就業(yè)制度、農(nóng)民義務(wù)教育和農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制等制約，最終造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府長(zhǎng)期處于被動(dòng)的施政狀態(tài)。而當(dāng)前我國(guó)開(kāi)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實(shí)質(zhì)和核心問(wèn)題就在于，進(jìn)一步保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)名稱的固定性、行政區(qū)劃的完整性、人口規(guī)模的適度性、管理層級(jí)的有序性，職能定位的科學(xué)性，機(jī)構(gòu)設(shè)置的穩(wěn)定性，人員編制的合理性、政府運(yùn)行的規(guī)范性和法律約束性，使之真正成為直接面向9億農(nóng)民的公共服務(wù)型政府組織。這是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)有效治理和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提和保障。

四、“村民自治”是中國(guó)民主政治的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)充實(shí)

中國(guó)農(nóng)民的最大特點(diǎn)是“聚村而居”。因此，“無(wú)論出于什么原因，中國(guó)鄉(xiāng)土社區(qū)的單位是村落，從三家村起可以到幾千戶的大村”[19]（p9）。正因?yàn)檫@樣，“村莊民主”成為中國(guó)民主政治建設(shè)一項(xiàng)偉大而艱巨的基礎(chǔ)工程。正如同志曾經(jīng)指出的，“一切問(wèn)題的關(guān)鍵在政治，一切政治的關(guān)鍵在民眾，不解決要不要民眾的問(wèn)題，什么都無(wú)從談起。要民眾，雖危險(xiǎn)也有出路；不要民眾，一切必然是漆黑一團(tuán)”[20](p202)。鄧小平同志也提出了，“中國(guó)有百分之八十的人口住在農(nóng)村，中國(guó)穩(wěn)定不穩(wěn)定首先要看這百分之八十穩(wěn)定不穩(wěn)定。城市搞得再漂亮，沒(méi)有農(nóng)村這一穩(wěn)定的基礎(chǔ)是不行的”。同志進(jìn)一步指出了，“沒(méi)有農(nóng)村的穩(wěn)定和全面進(jìn)步，就不可能有整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和全面進(jìn)步；沒(méi)有農(nóng)民的小康，就不可能有全國(guó)人民的小康；沒(méi)有農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，就不可能有整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化”。最近，黨的十六屆五中全會(huì)又明確地提出了，“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村是我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中的重大歷史任務(wù)”。所有這一切，歸根到底，要靠以黨支部為核心的村級(jí)組織團(tuán)結(jié)和帶領(lǐng)農(nóng)民去落實(shí)，要靠農(nóng)村基層組織開(kāi)展扎實(shí)有效的工作去實(shí)現(xiàn)。

但從實(shí)踐上看，由于村級(jí)組織既不是行政主體，又缺乏必要的財(cái)政基礎(chǔ)，它很難代表和維護(hù)農(nóng)民的利益，有時(shí)甚至可能會(huì)侵犯農(nóng)民的利益。因此，通過(guò)“村民自治”或通過(guò)培育和發(fā)展農(nóng)村新型社會(huì)中介組織，重新把農(nóng)民引入到與他們自身利益密切相關(guān)的組織中去，已成為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村一項(xiàng)重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。但近年來(lái)，隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷深入，許多地方普遍存在著“甩包袱”的思想，縣、鄉(xiāng)政府通過(guò)“管人、管賬、管工資”的辦法，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)村級(jí)組織的行政管理與控制，使村級(jí)組織“行政化”和村干部“公職化”的傾向日趨明顯。這不僅動(dòng)搖了“村民自治”的組織載體和存在基礎(chǔ)，而且也使村級(jí)組織正面臨著將成為“附屬性行政機(jī)構(gòu)”的危險(xiǎn)，其結(jié)果是相當(dāng)一部分村出現(xiàn)了“無(wú)人主事、無(wú)錢辦事、無(wú)章理事”的混亂局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1993年到2003年的10年間，全國(guó)村民委員會(huì)數(shù)量由101.3萬(wàn)個(gè)減少到65.8萬(wàn)個(gè)，村干部人數(shù)也由455.9萬(wàn)人減少到259.2萬(wàn)人[21]。與此同時(shí)，目前我國(guó)農(nóng)村普遍存在著農(nóng)民稅費(fèi)尾欠清理與縣鄉(xiāng)財(cái)政資金“剛性結(jié)算”雙重?cái)D壓下的資金困境，使村級(jí)組織缺乏必要的公共行政經(jīng)費(fèi)。加上農(nóng)村公共品供給主體尚不明確，一些地方政府推卸向農(nóng)民提供公共服務(wù)的責(zé)任，甚至把自下而上向農(nóng)民收取的各種集資款和自上而下由國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金全部用于政府自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)沒(méi)有了一些生氣。尤其是“以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為核心的鄉(xiāng)政權(quán)力既可能是村治權(quán)力成長(zhǎng)的有力推動(dòng)者，又可能是它的主要障礙。也就是說(shuō)，在村莊層面，村莊精英和村民究竟能擁有多大的自主權(quán)，相當(dāng)程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)”[22](p122)。這使得“村民自治”的活動(dòng)空間經(jīng)常受到了地方行政權(quán)力擴(kuò)張的壓縮。總體來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民目前正處在劇烈分化、融合、重組的狀態(tài)之中，其突出特點(diǎn)是高度分散化和無(wú)組織化。

因此，我國(guó)近期應(yīng)把地方公共財(cái)力重點(diǎn)向村級(jí)組織傾斜，首先確保村干部報(bào)酬按月兌現(xiàn)，并對(duì)村級(jí)組織提供必要的公共行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支，以便維持鄉(xiāng)村社會(huì)秩序的穩(wěn)定。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，我國(guó)應(yīng)建立和完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，為農(nóng)民義務(wù)教育、合作醫(yī)療、社會(huì)養(yǎng)老、基礎(chǔ)設(shè)置建設(shè)等提供資金的支持。當(dāng)然，迄今世界上還沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能為8～9億農(nóng)民提供財(cái)政補(bǔ)貼以保障這部分人收入較快增長(zhǎng)的先例，僅靠國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼方式尚不足以改變農(nóng)民自身發(fā)展的緩慢進(jìn)程。但應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，“村莊是生產(chǎn)性的”。只要真正能夠體現(xiàn)出“村民自治”的核心價(jià)值，讓農(nóng)民自由、自主、自治的活動(dòng)，增強(qiáng)農(nóng)民自我發(fā)展的能力，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)一定能實(shí)現(xiàn)！

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