三農問題論文：農村發展與新的治理范式

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內容提要：以新一屆政府的農村新政為標志，中國農村發展進入了一個令人鼓舞的黃金時期。在“以工促農、以城帶鄉”政策導向確立、政府投入大量增加的有利條件下，農村發展的制約主要是治理不善。好的政策怎樣獲得好的執行，正在困擾著農村工作；政府如何管理鄉村社會，仍然深陷傳統體制的泥沼。實現農村和諧發展，需要建立政府與鄉村社會的新型關系，核心是革新基層政府運作，激活鄉村民間力量，探索“多中心治理”的鄉村治理范式。

去年初冬，我到北方農村調研。在一個村莊里，旁聽了幾位老太太的聊天。這幾位老人都是資深村民，年長者八十幾歲，年輕者也逾七十，正在村頭閑坐。一位老人說：“美國人打伊拉克，原來準備死一千人就行了，現在死了兩千人，仗還沒有打完”。另一位說；“打仗的事情沒有譜，連村里種菜不也讓日本人坑了嗎？原來說好了，這里的日本公司收購，但秋天又不要了。你看路邊那些被扔了的菠菜、羅卜，一堆一堆的。”又一位老人說：“土地是越來越金貴了，聽說村里又賣出去十幾塊宅基地，都是賣給了城里人”。“還有被被征走了的那些地，說是要修大路，建什么公園，推土機來推了一天，又被村里的年輕人趕跑了，早知道還不如繼續種”。老人們的閑聊，興致很高，話題很廣，也許其中有的耳朵不好，說話的聲音很大。她們還談到縣政府蓋大樓，說包工頭都是縣委書記的親戚，還談到鄰村發生的集體上訪，說有北京和省城上學工作的人用電腦發來文件，教給村民怎樣起訴鄉鎮政府。聽了這些老人的討論，我想到了進村的時候，一個在田里種菜的村婦女居然問“WTO對于種西紅柿有什么影響”，還說到孩子越來越難管，經常在網巴里玩，知道天南海北許多事情。品味著這些閑談，我恍然若有所悟，這也許就是所謂“全球化”，或者說，這是在村落里可以感受的“全球化”。

我沒有專門研究過全球化問題，只是接觸過一些文獻，參加過幾次研討會。全球化難以定義，卻不難理解。這是一種我們可以感同身受的社會潮流，是全球范圍內經濟、技術、信息、文化越來越共通和共享的趨勢性力量。這種力量創造就業和生活，改變觀念和行為，不僅影響了現代城市，也影響了偏遠鄉村。本文試圖分析，在全球化的宏大背景下，在當前農村發展進入新階段的具體情況下，中國農村需要新的治理范式。

一．農村發展需要好的治理

村莊開放帶來與外界資源、信息的充分交流，特別是人口的流動，為過去相對穩定的村莊生活帶來了諸多變量。這些變量不僅改變村民的日常生活，也在改變村莊內外部關系，改變鄉村社會治理的過程和結構。遙遠的西方國家如何進行一場戰爭、如何處置一個緊急事件，都被村民直接關注并成為議論評點的題目，而鄉村內部的事情，農民所受到的影響則可以直接轉化為某種價值和行動。從信息傳播看，農民獲得外部信息變得快捷方便，大量的國家政策通過大眾傳播工具，傳統的逐級傳達文件似乎變成多余，普通農民往往比縣鄉干部更懂政策。政策傳播不再被官員“壟斷”，基層政府“領導”農民的難度顯著增加。從農民與政府的互動看，農民更有力量反作用于政府，當農民為某些事情而抗爭沖突時，如選舉糾紛、征地糾紛、環境破壞、干部腐敗等問題，因為信息共享，農民變得更加容易組織起來。因為與外部的聯系變得方便，農民也更加容易獲得外部的支持。比如，一場村民與鄉鎮政府的征地談判，農民往往有遠在北京上學、在上海經商的村里人在政策信息、斗爭技巧、上訪資金的支持，甚至有國外人士、媒體的直接關注介入。這個時候，基層政府面對的，不再是孤獨無援的幾十個普通村民，而可能是一種巨大深遠的社會網絡。在這樣的情況下，政府應該認真考慮如何調整行為，改善與鄉村社會的互動。

上個世紀九十年代中后期，中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層干部將問題的表現概括為“農村真窮，農民真苦，農業真危險”。那些年里，中國農村確實狀況堪憂：經濟方面基本上處于停滯，農民收入連年徘徊，生活艱難；社會方面可以說全面滯后，農村的教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積，公共服務嚴重短缺；政治方面，則信任和支持明顯下降，農民與基層組織的關系空前緊張，沖突性事件頻仍。反思這些問題的生發過程，我們可以從多個方面找到原因。本文認為，主要原因在于政策導向發生偏差，重視城市而抑制鄉村，農村和農民在宏觀決策中被忽略。那些年里，農業和農村工作雖然在“認識”上提得很高，但是，就實際工作來說，說空話多，辦實事少。特別是九十年代中后期，不僅在整治農民負擔過重方面措施不力，大量農民為地方苛政所苦，而且政策上嚴重歧視農村，對農民流動就業橫加打壓，更使得農民陷入了內外交困的境地。中共十六大以來，中央政府切實重視解決農村問題，以“工業支持農業，城市反哺農村”為方針，堅持“多予少取放活”，使農村走上了健康發展的道路。新一屆政府的農村新政，基本著力點可以歸結為兩個方面：第一，給農村有力的經濟支持，這種支持包括采取若干有力的措施增加農民收入，如取消農業稅，直接補貼糧食生產等，也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加投入，這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展，而且有效地推進了經濟發展和社會進步的協調；第二，切實保護和張揚農民的權力，包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”，取消農民流動就業的若干歧視性政府規定，也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對于農民的利益侵犯，高度重視解決農民工工資等問題。所有這些努力，都真正體現了以人為本的執政理念。因此，近幾年不僅農村經濟迅速復蘇，而且農村中的若干沖突和危機因素被化解或者有效抑制。現在是八十年代初中期以來又一個農村發展的黃金時期。可以說，如果沒有近幾年的農村新政，農村不會有現在這樣的良好局面，相反，將會是危機四伏且局勢動蕩。

但是，當前農村發展的良好局面，僅僅是個開始，不可以估計過高。本文認為，現在農村發展的突出問題是：政策導向轉變以后，這些好的政策路能否能被好地實施，能否充分發揮作用，特別是投入增加以后，這些投入能否充分惠及農民，或者說這些錢能否真正花好。換一個角度看，問題的關鍵是如何充分張揚農民的社會、經濟和政治等多方面權利。應該說，好政策如何落實好，這已經不是農村工作的新困惑。前不久，教育部前副部長張保慶在談到教育發展中的問題時說：“中國很多問題就是政令不通。”隨后，他接受上海東方衛視《今天的中國》欄目專訪，又一針見血地指出：“現在發了很多文件，包括國務院發的文件，包括我們教育部發的文件，大部分都沒有落實。有20％、30％落實的話，就不是現在這個狀況了。他們以發文件代替落實、以開會代替落實，根本就不是在‘干’上來落實，這是不行的。”（東方網2006年1月21日）。其實，政策在執行過程中走樣或者消解，以開會代替落實，以發文件代替落實，是地方政府運行的重要特色，在農村工作中表現得也許尤其突出。這樣的問題，說簡單了就是抓工作不得力的問題。說深刻一些，是政治家的政治承諾和政治主張，如何在政府體系運行得到體現的問題，或者反過來說，是行政體系是否與政治家的設想相一致的問題。政治家的施政路線，往往在官僚機器面前變得蒼白無力，這其實不是中國的特有問題。但是，在中國當前的情況下，聯系農村工作的具體實際，這種政治主張與政府運行不協調的問題特別嚴重。在不同層級政府之間，有這種不協調不合作的問題；在同一層級政府的不同部門之間，也有不協調不合作的問題。從具體表現看，有的是政策精神的公開沖突，也有的是政策執行的暗中抵制，也有的是政策資源在運行中層層侵蝕。從最簡單的事情來說，中央的扶貧款在傳遞到貧困農戶的過程中，一層一層有若干流失，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，一層一層有若干拋冒滴漏，這些問題困擾著政府，更困擾著農民，困擾著農村發展。按照世界銀行報告和聯合國有關機構的理解，這些問題都屬于“治理”（GOVERNANCE）問題，特別是政府治理問題。解決這些問題的過程，是一個改善治理的過程。在這樣的過程中，政治運作中的地方就顯得特別重要。借用美國前眾議院議長TipO’Neil的話說，就是“一切政治都是地方政治”（“AllPoliticsIsLocal”）。

現在，在農村問題研究中，治理已經成為一個非常流行的話題。其實在研究者的運用中，對于這個概念的理解是很不一致的。本文在這里主要用世界銀行專家所理解的“治理”（GOVERNANCE）概念。世界銀行1992年年度報告的題目是治理與發展。世界銀行的專家在工作中深刻地感受到治理對于發展的重要，特別是非洲發展中的治理問題。簡單的道理在于，有了錢還有要好的“治理”，才能有理想的發展。在追求發展的時候，許多政府沒法進行有效的治理，或者說存在著治理的危機，嚴重損害了發展。治理的問題包括了若干方面，如政府腐敗，官員缺乏忠誠和民眾的信任，公共服務領域的低效率，社會沖突缺乏有效管理等等。因此，要發展必須要治理，發展的過程也必然是治理的過程。在農村工作中，基層干部對于“治理”的一般理解，主要是基于農村社會經濟有諸多“亂象”，需要整治、管理、解決。如在許多年前，許多基層政府設立了“綜合治理辦公室”，這個“辦公室”通常和“治安聯防隊”一起辦公，有時候也以“計劃生育工作隊”的面目出現。這里的治理主要是加強管制、嚴厲整頓的意思。我們在這里采用新的理解：

“治理”根本上不同于“統治”，“統治”必須要向“治理”過渡。在統治過渡為治理的情況下，承擔維持社會秩序、協調社會發展的，將是多種主體，既有政府組織，也有非政府組織，有盈利組織，也有非盈利組織，既有個人，也有利益集團，既有政府動員，也有社會運動等。在這樣的治理體系中，多種主體相互依存，通過“參與”，“談判”和“協調”等合作的方式來解決沖突，實現一種良好和諧的秩序。今天的中國農村，特別需要這樣一種“治理”理念來指導農村工作。進一步說，農村發展需要治理范式的轉換。

二．改善治理的關鍵是革除政府積弊

就中國農村而言，雖然改善治理不能僅僅依靠政府，但是，治理的問題主要表現在政府系統。因此，我們討論治理必須先聚焦于政府治理。中國改革發展的成就卓著，在此過程中，政府體系的革新也相當可觀，首先必須充分肯定。本文認為，這種肯定大致可以集中在兩方面：第一，中國的發展是政府主導型的，因此發展的成績里政府自然功不可沒；第二，在中國改革發展的過程中，政府自身也在變革前進，正在從舊的管制型政府體制向公共服務型政府轉變，如減少審批、增加透明、精簡人員等，有若干不俗的表現。但也必須承認，政府的改革已經明顯地落后于經濟和社會變革的進程。本文認為，政府改革滯后主要表現為政府的治理能力下降。治理能力下降的主要表現有：政治信任弱，政府效率低，公共服務短缺，問責系統短路，社會緊張加劇。農村治理危機的主要矛盾是，公共服務需求與公共服務供給匱乏的矛盾。公共服務匱乏的原因，有政府財力不夠問題，但主要是政府治理問題。

本文認為，在農村工作中，政府治理存在的問題主要表現在以下方面：

其一，從日常運行看，基層政府自身定位不準。突出問題是做的事情過多，特別是做了許多不該做的事，做了很多沒有實際效果的事。政府花在“做秀”方面的功夫太大，成本太高。其實任何政府都需要“做秀”，問題是現在的基層做秀已經泛濫成災。以上級領導下來“視察”“調查”為例，基層每每大動干戈，全面動員，精心包裝，反復演練，甚至不惜偷梁換柱和瞞天過海，上演了很多出轟轟烈烈驚心動魄的鬧劇。許多心思平常就花費在打造典型、包裝經驗上邊，而對于那些為農民所需要，但是就政績而言難以顯山露水的事情，則很少興趣。匯報工作的時候，往往強調開了多少次、發了多少個文件、成立了什么樣的領導小組，應付的主要是“嘴皮上的活兒”““場面上的活兒”。與此同時，許多應該做的事情卻沒有興趣做，或者沒有認真做。在公共服務領域，從鄉村基礎設施建設，到生產信息技術服務，從教育到衛生，農民的服務需求很廣泛也很強烈，但是，基層干部的主要興趣和精力很難集中到這些事情上。有些事情確實應該抓，但是，抓的辦法不對，比如要求為農民做實事，建立工作責任制，這些事情本身是應該做的，但是，方法依然是行政命令，發文件，搞會議，搞了許多考核檢查，大搞形式主義，往往把實事辦成了虛事，把為農民服務搞成了給農民添亂。

其二，從上下關系來看，上級政府集權程度太高，權力和利益主要被上級操控，下級苦不堪言。這個問題可以說是日常運行問題的直接動因，因為上級過于集權，在各個上邊拿捏了下級的命運，所以下級主要上級而活，大量工作是做給上級看。總的來看，在市場經濟迅速推進過程中，政府權力正在退出越來越多領域，社會本身的自主運行程度不斷提高。但是，就政府體系的權力運行本身看，上級集權程度太高。與社會經濟發展要求相比，這種上級集權越來越不適應；與改革中期比較，這種上級集權也在許多方面趨于強化。許多基層干部認為，現在上級政府集權比八十年代中后期還嚴重。集權主要表現在三個方面：（1）在財政分配格局中，鄉鎮被縣級擁擠壓盤剝，縣被地市擠壓盤剝，基層政府承擔了許多責任，沒有相匹配的財政支持。上級政府手里集中了多過的項目資金，這些項目在安排上的隨意性又很大，沒有一個公開公正的程序，暗箱操作，幕后交易，用內部的話說，是“這些錢給誰都是給，就看誰能活動”。在這種情況下，基層領導干部的很大精力是用在向上級領導部門跑關系上。（2）在政府權力配置方面，近些年來越來越多部門被垂直管理，作為基層政府的鄉鎮已經徒有其表，人員機構龐大但是行政能力羸弱，根本上不具備一級政府的管理職權。但是，在上級的行政壓力下，許多事情還必須完成，又沒有合法手段，那就只有作假或者硬來。（3）在人事管理方面，雖然近幾年在某些地方有直接選舉、公開選拔、全委會票決等改革措施出臺，但是總體而言，干部任命的權力主要集中于主要領導個人。越來越多的下級政府領導是由上一級機構下派人員來充任，下級機關成為上級機構安排干部的出口。如縣的黨政領導越來越多來自地市機關，鄉鎮領導越來越多來自市縣機關，縣委書記的秘書可以直接派下來擔任鄉鎮的主要領導。從實際效果來說，負面影響很大，一方面，上級派下來的干部沒有基層工作的經驗，往往難以做好工作，另一方面，對于那些長期在鄉鎮直接做農村工作的干部是一個很大打擊，壓抑挫傷了當地基層干部的積極性。人們通常看到，就弄虛作假、貪污腐化、貪贓枉法的一般情況而言，基層干部似乎更放肆更赤裸裸，但是，調查發現，基層干部堅定地認為問題的根源在上邊。本文也認為，根本上是這種集權產生了形形色色的政府腐敗，也導致了政府運行的低效率。

其三，從激勵結構看，政府部門的自利性成為“諸惡之源”。這種以自利性為特征的激勵結構，則可以解釋嚴重的上級集權現象，即上級處于自利而集權。傳統理論認為，政府作為階級統治工具，本身沒有自己的利益，但現實不是這樣。我們只承認政府“不應該”有自己利益的話，但是，我們不能無視他們確實有自身利益。組織學領域的大量研究已經證明，科層組織的行為常常是非理性的。造成這種非理性的原因，一方面是組織本身有信息加工能力和組織結構的局限，另一方面因為

組織首先是一個政治聯合體，其決策是各種利益力量相互沖突、相互妥協的解決，因此必然偏離經濟學意義上的最優化目標。在政府運行體系中，我們發現，從上層政府部門就開始沖突，所謂“文件打架”，各有各的文件，到基層，則往往是對于上級文件各取所需地理解和執行，根據本部門利益的考量各行其“是”。政府內部約束軟弱，外部約束又沒有建立起來，因此，許多農村“政策”被傳導到部門以后，成了政府部門自己的“收獲”，對于農民則可望而不可及。比如培訓農民的專項投入被用于政府部門自己改善辦公條件，扶持貧困農戶的專項資金被發了干部工資，修路的款項被挪用了還欠下的招待費，等等，此類現象在農村可謂俯拾皆是。

其四，從政府和社會的互動過程來看，主要問題是政府力量過于強大，社會力量過于弱小，兩種力量失去了平衡。政府行為的諸多問題，當然與政府自身監督監察系統的軟弱無力有關，或者說，這種監督檢查系統的運作機制本身就不合理不科學。但是，如果放在大的社會環境來看，社會的“軟弱”也是非常重要的原因。借用公司治理的理念來說，社會是作為政府的“客戶”，或者說是“消費者”，這個消費者群體的能力較弱，利益表達的機制不健全，就會導致政府比較多的恣意妄為，如同老百姓說的“店大欺客”。如果消費者的維權能力比較強，積極主張自己的權力，廠商的服務意識會增強，服務能力也會提高。這就是一種“雙贏”的局面。在海外學者關于中國基層政治的研究中，國家與社會的這種“雙贏”機制已經有重要分析。美國普林斯頓大學政治學博士王旭日關于中國村民自治的研究發現，基層民主實踐在一些成功的地區產生了國家和社會權力互強的效果，即它同時加強了村民的民主自治能力和國家在農村地區貫徹其政策的能力。這就表明，對于新的社會力量的授權并不必然削弱國家管理社會的能力，國家與社會并不總是處于零和搏弈的競爭之中。麻省理工學院政治學系教授Lilyl.Tsai關于中國農村公共服務的研究也證明了這個道理。Lilyl.Tsai在中國幾個地方的村莊實地調查，既有若干案例研究，也有一定規模的抽樣調查，她發現，在各種村民自發組織比較有能力，并且這些自發組織在村莊公共事務中發揮作用好的村莊，村委會、黨支部等正式組織的問責性也明顯增強。在積極互動過程中，彼此間的約束制衡機制自動生成，這兩種組織對于村民都更加負責，村莊公共事務處理得更讓村民滿意。本人在給國際機構做農村發展項目顧問的時候，則受到過另外角度的啟發。在一次項目評估考察中，一位世界銀行官員閑聊工作體會，說：在中國做項目比較好做，因為中國政府比較強大，可以把一切搞定，很少來自非政府組織的“找麻煩”。在有的國家就不一樣，項目剛開始可行性研究，就會有一些民間組織出來挑毛病，提要求，申訴到本國政府，甚至投訴到世界銀行最高層；在項目執行過程中，這些組織經常來進入項目執行考察批評，很麻煩。我想，這件事情可以從另一個角度來看，就是中國的民間的制約很軟弱，政府有更多為所欲為的成分。民間力量弱，從提高政府的責任性和服務性的角度看，并不是好的事情。目前的社會管理體制，對于非政府組織和民間力量的限制比較多，這些社會力量發揮作用的制度空間狹小，其實不利于建立和諧社會。

對于農村發展來說，政府治理不善已經成為重要約束。如果政府創新不能有實質性突破，好政策和大投入將難以收到預期效果。如果沒有好的政府治理改革配合，政治家的政治承諾和政策主張無論如何英明，新農村建設的進程也可能被弊端深重的官僚機器所扭曲。

三．推進政府治理不能走老路

現在看來，鄉村社會管理中的政府集權，并沒有因為市場經濟的發展而相應減退，相反，由于政府體制改革的遲滯，倒是有蔓延擴張的勢頭。基層政府的大量工作主要是在漫無邊際地忽悠，一天到晚又是開會又是發文件，電視上報紙上忙得不亦樂乎，號召這個工作部署哪個工作，看上去是忙得不得了，重要得不得了。但是，如果仔細考察政府的這些所作所為，真正有效的并不多。整個政府系統的工作，其實有相當部分是“空轉”，僅僅是賺了個茫茫碌碌、耗時費力。不僅如此，有些工作的效果甚至是南轅北轍，企圖控制的東西反而蓬勃發展，企圖發展的東西反而萎靡不振。改革前的“四清”“社教”、“普及大寨式大隊”等一波又一波的運動，改革后農村的“村村上項目”、“普及小康村”、“普九達標”以及其他形形色色的升級達標運動，在動員方式和工作手法上，在政府運行的內在機制上，與舊體制沒有什么根本改變。可以說，現在的政府運作與計劃經濟時代，確有異曲而同工之妙。這就是通常所說政府改革停滯后。但是，畢竟時代不同了，這套辦法是越來越難以奏效。農民不聽招呼了，干部也不當真事了。在許多情況下，那些隆重嚴肅的活動變得輕佻，那些言之諄諄的訓導變得滑稽，逢場作戲已經成為若干活動的基本色調。這種情況的出現，是政府運行方式的危機，是政府本身過度集權的危機。但是，這并不是農村發展本身的危機。經濟自由條件下的村莊一片勃勃生機，農民在孜孜不倦地創業，只是老式的政府運作越來越不靈光了。問題在于，如果政府運行如果不改革，不僅達不到政治家的執政目標，而且將進一步損害農村的發展。所以，現在轟轟烈烈開展的建設新農村運動，應該包含政府運行的變革，新農村建設不應該是村莊“建設”過程，也應該是一個政府學會怎樣用新的理念和手法“治理”農村的過程。

怎樣推進政府治理是一個巨大的難題。考察目前一些地方的做法，舊的集權式思維依然很強勢。這種思維的主要特征是，試圖用強化集權的方式，來革除解決集權造成的弊端。具體來說，就是試圖用政府管得更多的辦法，來解決政府管得過多造成的問題；用上級集中更多權力的辦法，來解決上級集權過多造成的問題。在若干的工作中，一說到解決某些問題，就想到了加強政府領導，就想到了擴充政府機構，增加專門人力，就想到了怎樣增加政府部門權力。這樣，權力就繼續向上級集中，繼續向少數人手里集中。在當前農村的社會經濟背景下，這種集權思路很容易得到支持。如鄉鎮改革，因為需要精簡干部，就進一步削減鄉鎮政府職權，有的地方連計劃生育部門、司法所、結婚登記搞按照條條管理，鄉鎮本身的行政權力越來越空虛，但是規模依然龐大，越來越不象一級政府；稅費改革以后，不少鄉鎮更依靠上級轉移支付，有的地方就直接實行鄉鎮財政由縣級來管理，鄉里連可憐的一點財政自主權也沒有了。姑且不說鄉鎮政府是否已經撤消的問題，用政府權力配置的現實看，其實鄉鎮政府已經基本上被撤消了，問題恰恰出在“政府”實質已經虛幻，但是龐大的“官員”隊伍依舊存在。

推進政府治理需要“有破有立”。在政府系統內部，要破解上級集權過多，在政府系統外部，要破解政府對于鄉村社會的控制過多。“破”有兩種邏輯，一種是政府自己順應潮流，

主動改革，一種是時勢演變，在社會變遷推動下集權逐步消解。中國改革中的政府放權過程，往往不是政府部門覺悟提高而主動放權，而是情況的變化已經無能為力，不得不放。對于農村發展來說，破解鄉村社會的行政管制過多，

雖然需要與整個政府體系革新相呼應，但是若干方面可以在基層率先有所作為。就目前的基層組織建設來說，有兩個問題首先要調整思路。

第一，誰來管理鄉村事務？農村社區管理主要是社區自身的事情，政府沒有必要采用大一統的行政控制。我們的研究發現，上個世紀90年代以來，基層政府與鄉村社會的關系，呈現反方向的運行邏輯：一方面，村莊內部的自主性資源和自主性組織結構正在生成發展，農民的自治沖動日益強烈；另一方面，鄉鎮對于村莊的控制性運作并沒有相應消解，某些環節比的行政控制還強勁。在村莊活動越來越市場化、越來越自主化的同時，村莊內部的公共權力組織卻被政府更多地作為科層制組織來管理了。形式上，鄉鎮對于村莊的控制日益強化，實際上，基層政府與村莊社會不斷脫節。在行政控制和物質激勵下，有些村莊干部還在圍繞鄉鎮政府指令轉，但是，更多的村莊干部則不然，村莊里的農民則更不然。在上級看來那些娓娓動聽的工作，其實僅僅是基層政府“自己陪著自己玩”，與農民無涉。從上層聽匯報，基層對于各種部署號召可以說是聞風而動，亦步亦趨，但事實上是貌合神離，漸行漸遠。從政府的角度說，許多工作變成自說自話，對于鄉村社會失去實際影響力，不能說是好事；從農民角度說，政府的行政控制和干預逐漸式微，社會正在自主運行，不能說是壞事。在這種情況下，政府的農村工作應該首先考慮如何順勢而為，理清兩者的關系邊界，讓農民成為鄉村社會發展的真正主體。現在的問題是，擬潮流而動的政府行為還有很多。近年來，在一些地方，大規模地派遣政府人員到農村，有的甚至直接取代了當地干部，有各種名目的“宣講團”、“工作組”、“小分隊”等等。這些干部有的來自縣鄉，有的來自市省。一些地方正在作為經驗推廣，不斷地大規模地下派，一次派出上千上萬名機構干部包村駐點。從政府系統自身的總結來看，這個辦法很成功。但是，從基層反應看，實際效果并不好。他們認為，這些來自上層機關的干部下到鄉村，除了少量有錢有權的部門帶來一定的項目或資金以外，大多數可以說百無一用，既幫不了農民的忙，也幫不了鄉鎮政府的忙，相反，基層干部還得小心翼翼地侍侯著，總結的時候還得向上匯報說這些干部解決了很多農村問題，工作很有成效。有的鄉鎮領導人不客氣地說：“如果上邊有錢有項目，可以直接給我們，派下這么多老爺來凈是添亂。”

如果政府希望有更多的外部精英進入鄉村，也許采取倡導志愿者的辦法會更好。政府不必直接組織，可以支持資助一些志愿者下鄉，或者通過直接支持社區，讓社區決定選擇什么樣的志愿者加入到本社區的公共事務中來。

第二，誰來養活鄉村管理者？雖然村干部的基本身份是村民，但是，在改革以來的農村工作中，基層政府對于他們的激勵安排，基本上采取了政府內部的管理辦法，或者說是把他們作為政府官員來管理了。鄉鎮普遍對村干部實行目標責任制考核，村級干部的工資標準，由鄉鎮政府核定。我們的調查發現，與前幾年相比，目標責任制的工作內容越來越多，而且指標越來越細，激勵手段中依靠物質獎勵的比重越來越大，與此同時，普遍反映這套辦法越來越不管用。取消農業稅以后，許多地方依靠轉移支付維持基層組織，村干部的工資補貼不僅有政府確定，而且由政府直接支付。從供養的角度看，村級干部已經完全成為“政府的雇員”。從干部本人來說，能拿政府的薪水當然求之不得，但是，從鄉村治理大局來看，起碼有三個問題：第一，政府是否有必要直接養活這個龐大的村莊干部群體；第二，政府是否養得起這些龐大的村莊干部群體；第三，即便養得起，或者在部分地方養得起，如果養下去的話，這些干部會成為真正為村民著想、為村民服務的人群嗎？顯然，政府“包養”村干部的做法是有問題的。最大的可能是，這樣包養下去，也許將包養出一個脫離村民和鄉村社會的“特殊的民間官僚集團”。在政府看來，這些是為農民做事的人，在農民看來，則是為政府做事的人，而真實的情況可能是，政府的事情和農民的事情都不做，因為政府和農民都管理不了他們。現在，這種包養思路的弊端不僅沒有被認識到，相反，在有的地方卻越走越遠。我們在調查中發現，有的地方以鄉鎮政府挪用擠占為理由，把村干部報酬集中到縣里發，直接由縣委組織部管理控制，由縣里每月往村支部書記、村主任兩個人的存折上劃款。對于這些村干部來說，村民直接了解他們，鄉鎮大致了解他們，但是，對于他們卻無從激勵；縣里對于他們一無所知，卻在掌管他們的補貼工資。其實，放在全國幾萬個鄉鎮、幾十萬個村莊的具體條件下，村干部拿不拿報酬，都可以靈活處理分散解決。如果村干部應該拿，那么拿多少，或者那個人拿，哪個人不拿，在什么樣的情況下拿，都可以結合本村本人情況，由社區或者基層政府具體處理。現在由上級“集中支付”，看上去是統一了行動，其實是制造了矛盾。在“集中支付”的管理下，一些不做事情的村干部照常拿報酬，但是村民沒有任何辦法，甚至鄉鎮也沒有辦法；一些不在工資冊上的村干部熱心為村里做事情，卻得不到任何報酬。從根本上說，自治基礎上的社區工作者是不應該拿工資的，或者應該完全由社區組織內部決定。一個村的干部拿不拿工資，應該根據村里的情況，由村民來決定。根據我在北方一些地方的調查，民國時期農村實行保甲制度，通常情況下保長是沒有報酬的，甲長更沒有報酬，有的人就因為當保長耽誤了自己種地，被迫賣地或者請辭。應該讓村民和村莊自己來解決村莊干部的報酬問題，這不僅是基層自治的內在要義，也是解決農村若干矛盾沖突的可行思路。

四．建設新農村需要多中心治理

在經濟制度上，應該說中國農村已經走上了蓬勃發展的市場經濟之路，但是，在社會管理上，采用什么樣的范式，走什么樣的道路，似乎并不清晰。村民自治在理論上所解決的問題，主要是村莊內部關系，而政府體系的運作如何對接，還在摸索討論之中。因此，需要用新的治理范式來理順農村內外諸多方面的關系，這就是多中心治理。在這樣的治理原則下，治理活動不是自上而下的強制性行為，而是一個上下互動的管理過程，主要通過合作、協商、建立伙伴關系來管理公共事務。在這個過程中，權力的中心是多元的，分層次的，多種類型、不同層面的社會力量在協同合作基礎上實現共治。政府領導農村的方略應該更改，應該順應時勢變化，走多中心治理的道路。

多中心治理的基本點，是改變政府對于鄉村社會的行政性管理和控制，讓鄉村內部的自主性力量在公共服務供給、社會秩序維系、沖突矛盾化解等多種領域充分發揮基礎性作用。這樣以來，既降低政府直接控制鄉村導致的成本，減少政府管不勝管所帶來的失敗，也使得鄉村社會內部充滿了活力。這種新的治理范式，基本目標是讓鄉村問題盡可能地內部化和社會化。這里的“鄉村問題內部化”是指，讓基層化解自己衍生出的問題，鄉村社會的問題盡量在鄉村內部解決，而不是一有問題就首先成為政府直接面對的問題。這里的“鄉村問題社會化”是指，讓農民的問題盡量不要成為政治性問題，而是要盡可能地多地把這些問題社會化，成為社會性問題。

現在的突出現象是，當農民遇到問題的是，首先是通過向政府施加政治壓力的方式解決，如出個交通事故、遇到偽劣化肥、勞資糾紛問題之類的事情，采取的反應是到政府上訪、示威、沖擊政府機關等，普通的社會生活沖突一開始成了政治性事件。并不是說農民采取這些辦法不對，這是農民在體制面前的一個必然的反應。因為政府把社會生活控制如此嚴密，客觀上是在誘導暗示農民有問題的時候只能針對政府，采取政治化的解決方式。事實上，不論對于農民來說還是政府來說，都有更好的解決途徑和解決辦法，那就是盡可能地通過市場經濟的規則途徑，或者通過社會組織的互動，或者通過利益團體的協商，總之是通過正常的社會性渠道來解決，而不是通過施加政治壓力的方式來解決。現在的政府運行方式，其實是將許多問題政治化了。讓農村問題市場化，讓農民問題社會化，減少普通問題被政治化的過程，這是改善鄉村治理的著力點。

走向多中心治理格局，實現鄉村問題的非政治化，將是一個非常復雜的過程。本文認為，從當前農村工作的具體情況，應該在以下方面有所建樹。這也就是所謂鄉村治理要“有破有立”的“立”。

第一，在理念上，把“沒有政府的鄉村治理”作為探索方向。在治理理論中，“沒有政府的治理”（GOVERNANCEWITHOUTGOVERNMENT）是一個重要理念。這個理念的核心內容并不是說不要政府，而是說在治理過程中，許多領域可以沒有政府直接操辦控制。這個理念與歐美新公共管理運動的核心經驗可以共通。在新公共管理看來，并不是所有公共品都要政府來當供給主體，諸多公共品可以有非政府組織甚至私營部門來提供，或者，在公共物品的提供過程中，起碼可以讓非政府部門和政府部門展開競爭，既提高公共物品的質量，也提高政府的問責性和工作效率，比如在教育、衛生、環境建設等領域，非政府組織的作用就非常突出。在新農村建設中，有許多事情，是可以充分調動民間力量的，而不必什么事情都有政府來操辦。民間組織出面，讓農民自己操辦，成本低而且效率高。如果

“沒有政府的治理”可以作為鄉村治理中的一個重要原則，那么，在現在的農村工作中，政府應該盡可能地減少對于農村的直接操控，避免動輒政府就發動一個什么樣的運動，寄希望于依靠轟轟烈烈的“運動”中讓農村在俯仰之間面貌巨變。

第二，在基層組織建設中，不追求“組織的健全”。現在的農村工作中，建立健全基層組織是非常重要的內容，占去基層政府很多精力。一個村子必須有“兩委”，“兩委”必得有規定數量的成員；兩委之下，得有若干專門委員會，若干群眾組織，這些組織還要有若干成員。在各項工作的考核中，建立健全組織成為首當其沖的項目。其實，在一個村莊的公共活動中，如果真正能發揮作用，也就是一兩個人。或者說，如果真正有那么一兩個人在為村子里的事情奔忙，這個村子的事務基本上就可以“搞定”。村莊里的辦事機構，大可不必追求所謂“組織健全”。能健全固然好，不健全也無不可，關鍵是有人辦事，并且能秉公辦事。現在的問題是，追求“健全”本身成為重要工作，但是“健全”之后也是形同虛設。在不少地方，這個健全的組織基本上是擺設。為了這個“健全”的擺設，需要花費很多成本，要一本正經地幾“推”幾“選”，要有模有樣地學習培訓，要開一些莫名其妙的會議，要發報酬補貼，要諸多統計報表，要逐級工作匯報，憑空多了許多事情。這些事情按部就班地搞下來，村里很煩，鄉鎮也很煩。問題還在于，健全了以后往往有負作用，如不健全的時候不扯皮，健全以后增加了扯皮。本文認為，在農村工作中，不妨嘗試松散的組織形式，有組織可以，沒有組織也可以，只要有人張羅村莊里的事情就可以。政府的作用，主要依據法律監視鄉村社會運行，按照法律規制鄉村公共活動。

第三，讓村莊選舉變成“村民自己的游戲”。現在，組織村級組織的換屆選舉，成為基層政府工作的重要負擔。選舉本身已經復雜艱難，更難的是上級黨委政府還提出種種“高難”要求，如經常見到的“雙保”（保證選舉按程序進行，也保證上級內定的候選人當選），還有的提出“一肩挑必須百分之八十”。這些令人哭笑不得的上級要求，更加重了選舉的難度。在這樣的指揮下，一些本來按正常程序可以順利完成的選舉，反而選舉不成功了。正是這樣的政府領導方式，造就了若干沒有組織的村子。其實，個別村子沒有健全的班子，或者若干村子的村主任不是黨員，都不是什么大不了事情。現在基層工作中的許多麻煩，其實是政府自己造成的。如果放手讓農民自己選，選上誰算誰，選上以后不滿意，那就由農民自己再選下去或者罷免。在這里，最重要的是，政府只要監督把握住選舉的游戲規則，讓農民盡情地在這個規則里“游戲”，出了問題，讓農民自己按規則處理。當選舉真正變成村莊自己內部村民自己的事情的時候，村莊內部治理的諸多麻煩對于政府對來說就不復存在了。或者，讓這些政府的麻煩變成農民自己的麻煩，由農民自己來處理。

第四，讓民間力量策應“中南海的政令”。“政令出不了中南海”，已經成為一些政府高級官員的感慨和無奈。其實，在中央到地方的各級政府之間都有同樣的問題，省里的指令市里不聽，縣里的指令鄉鎮也不聽。不僅在不同層級的政府之間有不通的問題，即便在同一層級政府內部，不同政府部門之間，也存在政令不通的問題。我們在調查中，經常聽到地方官員的此類抱怨，如：縣長好不容易招引來外商，被縣里幾個部門的亂收費濫罰款整跑了；山區遭受了旱災，農民進城做小生意的增多，縣長要求有關部門關照，但是，罰款收費依然變本加厲。這樣的事事例在地方隨處可見，讓那些看上去前呼后擁、威風八面的縣委書記和縣長叫苦不迭。面對這種情況，有兩種不同的解決思路。一種是強化政府內部自上而下的監督檢查，如政府系統增加了糾風辦、督察室等諸如此類的機構。政府有了機構，便要擴招人員，添置設備，甚至購買汽車。這個機構要抓工作，于是開會發文件，下去檢查，上去匯報，從此政府運轉的大機器又有了一套新系統。這是我們多少年來習慣的思維和做法。但是還有一種思路，其實是更可以做的，就是強化民間監督，特別是讓非政府組織起來監督政府的行為。民間力量是廣泛而有作用的力量，也不需要政府化錢來供養。政令懸空不落實，農民期盼而不可得，是因為民間力量的呼應不夠有力。如果鄉村民間力量比較強勢，積極主動地與政府體系互動，就會真正成為政策的監督執行者。讓千千萬萬的政策收益者成為政策執行的積極監督者，政令就變得比較容易落實了。現在的主要問題是制度空間不夠，表達渠道不通暢。因此，應該進一步放活民間組織發育發展的制度空間，讓這些組織盡快成長，使得這些組織在建立良好治理過程中充分發揮作用。

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