我國自然壟斷產業的政府管制改革

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自然壟斷是一個特殊的領域，即由于自然條件和經濟環境的限制，使行業中只需一個或幾個生產者就能滿足市場需求并達到最佳經濟狀態。許多基礎設施的產業，如電信、電力、鐵路運輸等都存在自然壟斷特征。自然壟斷產業的存在體現了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產業的經濟特征

對自然壟斷產業經濟特征的認識體現了自然壟斷理論的演進過程。

（一）規模經濟性

傳統理論認為，自然壟斷是市場經濟中不應當競爭的領域，該領域的競爭會導致浪費性或破壞性競爭，而如果把某種產品的全部生產交給一家企業進行壟斷生產，對全社會來說，總成本最小，獨家壟斷能產生最大的規模經濟效益。因此，為了實現規模經濟、維護社會公益，政府必須對自然壟斷進行管制，即政府運用行政權力，以一定條件選擇一家或幾家企業生產而限制其他廠商進入，這就是市場準入限制。

（二）范圍經濟性

在這種管制實踐的發展過程中，人們發現傳統的觀點對自然壟斷的認識不全面，由此導致了政府對自然壟斷企業管制的不正確做法，因為原來的一個企業只生產一種產品的假設不符合實際情況。實際上，一個企業生產多種產品的情況非常普遍。針對這種觀點進行研究，導致了對自然壟斷的重新認識。如夏基和鮑莫爾提出，自然壟斷最顯著的特征是其成本函數的弱增性，即由一家企業提供整個產業的產量成本低于這家企業與另外的企業共同提供相同產量的成本，按這一觀點來解釋自然壟斷，即使在某一產量上企業發生了規模不經濟，但只要成本弱增，就是自然壟斷。

因此，規模經濟并不是自然壟斷的必要條件，決定自然壟斷的是成本弱增性，多產品自然壟斷的成本弱增性表現為范圍經濟性。在多產品自然壟斷的情況下，多產品的總成本不是簡單地取決于各個產品的規模經濟，而主要取決于各種產品成本的相互影響，這種影響可用范圍經濟來描述，即在某一多產品的產業中，只要一家企業生產所有產品的總成本小于多家企業分別生產這些產品的成本之和，該產業就是自然壟斷產業。因此，政府對自然壟斷產業的管制并非像過去那樣一概而論，而要根據自然壟斷的強弱采取不同的做法。

我國自然壟斷產業政府管制改革的必要性

自然壟斷主要存在于基礎設施和公用事業領域，其需要巨額投資，投資回收期長，投資專用性強，規模經濟、范圍經濟非常顯著。按傳統的管制理論，自然壟斷產業應由政府直接投資，壟斷經營，在相當長的一段時間里，世界上許多國家對自然壟斷產業的管制都建立在這一基礎之上。但是，政府壟斷經營使企業缺乏競爭活力，使自然壟斷產業長期處于低效率的運轉狀態，因而迫切需要對自然壟斷行業的管制進行改革。從長遠來看，隨著市場需求的擴大，技術創新能力增強，行業的市場結構總發展趨勢必將是從壟斷走向競爭，自然壟斷的邊界將被逐漸打破，自然壟斷業務將逐漸縮小。因此，為了提高效率，為了適應自然壟斷邊界的變化，20世紀70年代以來，西方發達國家相繼進行了自然壟斷行業的管制改革。

新中國成立以來，對自然壟斷產業基本上也實行了政府直接投資、壟斷經營的管制體制，這種政企高度合一的管制體制對建國初期集中大量資金建設基礎設施產業發揮了巨大作用，但隨著我國經濟技術的發展和體制改革的深入，弊端日益顯露。嚴格的管制極大地抑制了企業的經營活力，使企業喪失了進取精神和應有的競爭力，效率極其低下。同時發達國家放松管制帶來了自然壟斷產業供應能力的增強，供需矛盾表現為供過于求，我國是擁有12億人口的大國，基礎設施產業存在供小于求的供需矛盾，自然成為發達國家投資的重點，這就給我國的自然壟斷行業造成強大壓力，尤其在加入WTO之后，更多的領域向外界開放，我國在自然壟斷領域面臨的國際競爭將更加激烈。內部的需求和外部的壓力迫使我國必須進行自然壟斷行業管制體制的改革。

我國自然壟斷產業政府管制改革的思路

從20世紀90年代開始，我國對自然壟斷行業也進行了一系列的改革，但總體收效不高，仍存在著缺乏競爭機制、服務質量不高、投資渠道單一等問題。自然壟斷行業改革的目的在于實現有效競爭，提高效率。為了進一步達到這一目的，需要在以下幾個方面理清思路。

（一）健全法律法規，為政府管制改革提供依據

市場經濟是一種法治經濟，我國的自然壟斷產業改革必須依法進行。今后要按照《立法法》規定的程序，大力推進自然壟斷行業管制法律體系的建設，對已經制定出的自然壟斷產業管制法律進行修改完善，另外還要做好與相關法律的協調工作，尤其是與反壟斷法的協調。我國正在積極出臺《反壟斷法》，自然壟斷體現為《反壟斷法》的豁免，當然只是本身存在的豁免，而非行為的豁免，自然壟斷企業的限制競爭行為一樣應該受到《反壟斷法》的查處。

（二）設立獨立的管制機構，實現政企分離

長期以來，我國自然壟斷產業的主要業務由中央或地方政府壟斷經營，政府既是管制政策的制定者與監督執行者，又是具體業務的實際經營者，政企不分，行政壟斷現象嚴重。在這種體制下，企業的生產經營活動由政府計劃安排，企業無經營自主權，也不承擔風險，這是我國壟斷行業低效率的主要原因，因此政企分離是釋放企業經營活力的關鍵。我國應該削減過多的狹窄管制機構，根據“功能線”要求組建對應產業數量較多的綜合性管制機構，管制機構在國家法律授權范圍內，獨立執法，依法行政，并且還要做好與相關部門的合作。

（三）分離自然壟斷業務，實現有效競爭

電信、電力、煤氣、自來水等都是自然壟斷產業，但這不等于這些產業的所有業務都具有自然壟斷性質。在特定的自然壟斷產業，總是既有自然壟斷業務，又有非自然壟斷業務，顯然，對于壟斷性業務只能由一家或極少數幾家企業經營，以獲得規模經濟，應由政府管制；對于非自然壟斷業務，則應實行多家企業競爭經營，以取得競爭活力，政府應放松管制，交由市場競爭。自然壟斷領域改革的方向應是把壟斷性業務與非壟斷性業務分離，壟斷性業務仍實行壟斷性經營，非壟斷性業務則應實行競爭性經營，以提高效率。但這種分離在實踐中應考慮自然壟斷業務與非自然壟斷業務之間的范圍經濟性，區別對待。隨著科學技術的發展，各產業的技術經濟特征也會發生變化，總的趨勢是使成本弱增的范圍不斷縮小，從而使自然壟斷業務的范圍縮小，技術進步不斷改變著自然壟斷的邊界。

（四）制定合理的管制價格，模擬競爭

對于非自然壟斷業務，政府可放松管制，交由市場競爭，市場機制有利于實現有效競爭。但對于自然壟斷業務，政府該如何管制才能使規模經濟與競爭活力相協調？這就需要政府把其從非自然壟斷業務中分離出來，由一家或極少數幾家企業壟斷經營，政府以這類業務作為管制重點，建立模擬競爭機制。而制定合理的管制價格，是模擬競爭機制建立的核心。自然壟斷業務的管制價格要同時實現促進社會分配效率、刺激企業生產效率和維護企業發展潛力三個目標，制定時難度較大。

（五）實行股份制改革，構造多元產權結構

股份制能大大增強自然壟斷行業的融資和投資能力，有利于政企分開，提高效率。我國在自然壟斷行業實行產權多元化既可以緩解基礎設施領域投資不足的矛盾，又可以為企業構筑有效的治理結構奠定產權基礎。在實行股份制時，我國必須對自然壟斷業務和非自然壟斷業務區別對待。一般來說，對自然壟斷業務，應由國有企業經營，因這一領域的組織和控制問題是宏觀經濟改革中最困難的部分，對非自然壟斷業務，可允許非國有資本進入，但要根據產業的具體情況把握好國有資本控股、參股及不參股的程度。我國在這方面應借鑒發達國家改革的經驗教訓，針對我國的具體情況，采取可行措施。