國內財政透明度體制建立探索

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財政透明度是民主社會中公眾知情權和政府信息披露制度的重要組成部分。財政透明度主要是指政府向公眾公開政府的結構與職能、財政政策目標、公共部門賬戶、財政籌劃和預算信息的程度。隨著我國經濟的市場化和政府管理法制化的加強，社會公眾對財政收支狀況、財政支出的用途、結構及其效果等更加關注。提高財政透明度，對于強化政府公共受托責任，降低政府成本，以及減少腐敗，建立高效政府，都具有重要意義。黨的十七大報告指出：“人民當家作主是社會主義政治的本質和核心”。要保障人民的知情權、參與權、表達權和監督權，必須有一個公開、透明的財政。

財政透明度是良好財政管理的一個方面，但財政透明本身不是目的，它是促進效率、保障政府和官員負起責任的一種手段。財政透明度由此受到國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行、經合組織(OECD)和許多國家的高度關注，學術機構和研究人員也把它視為宏觀經濟穩定、政府良治和財政公平的一個重要前提條件。在經濟全球化的背景下，國際社會擔心任何國家宏觀經濟的不穩定都會迅速對世界經濟產生不良影響。為此，IMF和OECD都制定了財政透明度的最佳準則，作為指導各國財政透明度實踐的指南。

一、財政透明度的理論分析

初始的財政透明度的定義是由GeorgeKopits和JonD.Craig(1998)給出的：向公眾最大限度地公開關于政府的結構和職能，財政政策的意向，公共部門賬戶和財政預測的信息，并且這些信息是可靠的、詳細的、及時的、容易理解并且可以進行比較的，便于選民和金融市場準確地估計政府的財政地位、政府活動的真實成本及收益。這一定義為國際貨幣基金組織財政事務部編制的《財政透明度手冊(修訂版)》所采納。

(一)財政信息是一種特殊的公共產品

政府的各項財政統計數據、財政分析預測報告等，都是社會成員能夠免費獲得的公共信息商品。在使用上，財政信息的獲得并不是排他的，而是可以相互兼容的，也就是說，財政信息產品能夠被無限多次地劃分，但無論劃分多少次，被劃分的財政信息產品的內容都不會因此而損耗。財政信息產品數量和質量與財政信息產品的使用頻率和使用目的無關，這就構成了財政信息產品作為社會公共品的基礎之一。

理性預期的一個結果是：如果價格能夠無成本地顯示市場參與者所需要的信息，那么，就沒有市場參與者愿意投資信息系統。這意味著將沒有人愿意為生產信息而花費資源，因為投資信息系統的人因此而獲得的效用與不投資獲得的效用并沒有什么差別，這些人都能夠通過觀察價格體系而無成本地獲得信息。當沒有其他人搜集某類信息時，這類信息就變得極有價值。因此，如果你是惟一搜集這類信息的人，那么，該環境條件就對你產生獲取這類信息的強烈刺激，從而改變市場的信息分布，這又刺激其他人收集同樣信息。信息收益不可分割的公共性再次構成財政信息作為公共品的基礎。

(二)財政透明度的契約精神

社會契約理論認為，國家作為政治實體是人們訂立契約、讓渡自己全部或部分權利而組成的。公眾與政府之間的關系實質上就是一種委托關系，政府作為受托人有義務履行公眾所賦予的受托責任。近年來，世界各國政府財政支出數額呈不斷上升的趨勢，我國政府財政支出占GDP的比重從2002年起已超過20％。財政支出的擴大化一方面意味著政府受托責任的擴大，但同時也意味著政府運營存在更多低效率的隱患。社會公眾是公共財務資源的主要提供者，有權力監督政府使用公共財務資源的效率和效果。但在不完全契約條件下，政府與社會公眾之間存在嚴重的信息不對稱，政府是公共信息的創造者和擁有者，社會公眾則處于信息弱勢。政府與社會公眾之間的博弈會使社會公眾產生強烈的監督政府行為和獲得公共信息的動機。因此，提高財政透明度、尊重社會公眾知情權和監督權是政府自愿履行社會契約、強化公共受托責任并實現當代政府存在合法性的有效途徑。

(三)公共財政與財政透明度

公共財政的本質特征是財政管理的公共化和民主化。公共財政即是按照民眾的意愿、通過民主的程序、運用民主的方式來理政府之財的制度。簡言之，就是“集眾人之財，辦眾人之事”。政府活動的透明度是宏觀經濟中財政持續性、良好治理和財政總體公正性的重要前提。提高透明度可以為公共財政創造一個良好的環境，不僅是民主政治的基礎，也是實現政府治理的根本。公共財政又是透明財政、陽光財政，它需確保納稅人對各級財政活動具有充分的知情權，從而有效地約束并能引導各級財政部門自覺行使好人民賦予的財政管理職權，公共性和透明性共同構成一個協和體蘊涵在公共財政之中。

(四)信息對稱與財政透明度

委托一理論認為，信息不對稱是造成問題(逆向選擇、道德風險)的根源。如果要求人為委托人的利益而行動，就要求人的行為應當透明。政府作為人民的人有時為了掩蓋其政策失誤有著更強的隱匿信息的動力，而多數公民則無法使用“退出”的選擇權。提高透明度可以促使官員更加負責，履行好公共受托責任，使公眾和立法機關更有效地監督和評價政府。因此，財政透明度是委托人(公民)降低人(政府)成本的內在要求。透明度是實現完美信息和完全信息的制度安排，它表明了具備一定質量的信息被各個主體共享的程度。透明度的制度安排目標是信息的完全對稱。信息完全對稱包括兩個含義，即完全信息和完美信息。其中完全信息含義是人們對參與博弈的各方每一個行為決策的結果、利益或損失有比較明確的了解或者明確的預期；完美信息是博弈雙方在博弈過程中都能觀察對方的行為決策。因此，財政信息透明度就是政府在規定的時間按照規定的頻率將財政信息向公眾披露的程度。

二、我國財政透明度狀況的現實考察

財政透明度問題是透明度問題在公共領域中的延伸。上個世紀90年代以來，隨著經濟全球化的加速發展，提高財政透明度不僅是西方發達國家公共治理的要求，也成為發展中國家和經濟轉軌國家，為建設規范秩序的市場經濟體制和實現經濟高質量增長的必然選擇。在這一背景下，世界上許多國家都把公共治理和政府財政管理的重點轉移到公共財政透明度方面。我國借鑒發達國家的經驗和做法，并結合我國的實際情況，在提高財政透明度方面采取了一系列的改革措施，在一定程度上提升了財政透明度、減少了“暗箱操作”現象，但是我國整體財政透明度仍然較低，存在諸多問題。

(一)我國財政透明度的現狀

我國財政透明度經歷了從傳統的計劃經濟體制到社會主義市場經濟體制的制度演進過程。改革開放前，我國實行的是中央集權的計劃經濟體制，財政管理統收統支。在這種情況下，財政履行的是“國家分配功能”，財政活動在某種意義上處于“黑箱”狀態，社會公眾對財政活動的信息知之甚少，更談不上參與其決策過程和行使監督職責。改革開放后，我國開始逐步實現由計劃經濟向市場經濟過渡。隨著國有企業的自主經營化改革和國家權力的下放，政府不再直接干預企業的生產經營，轉向間接管理和宏觀調控，相應地，國家財政體制也進行了一系列漸進式改革。作為推動公共財政體制改革的重要組成部分，我國加強財政透明度的進程主要是始于上個世紀末期。從1996年起，審計署受國務院委托每年都向全國人大提交關于中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告。1996年國家審計署提交的審計工作報告針對國家財政預算執行中存在的一系列嚴重問題進行了揭示，其中涉及公共建設項目質量、社會保障資金及其他專項資金挪用擠占、預算外“小金庫”、公共支出及行政浪費、官僚和腐敗等問題。該報告使社會各界更加關注政府財政透明度問題。為此，全國人大常委會要求中央政府各部委從2000年起在政府整體預算之外單獨報告其部門預算。部門預算制度的實施提出了對于增進財政透明度的要求。

近年來，隨著我國公共財政體系的全面建設，財政領域推出了一系列改革舉措，尤其是財政職能的重新界定，要求財政的收支結構及其管理模式透明化、規范化。建立與市場經濟相適應的公共財政體系，具體內容包括部門預算、國庫集中收支、政府采購、績效評價，以及參照國際慣例改革政府活動的程序、規范政府行為等。中央人民政府網站于2005年底開通。2007年1月，國務院常務會議原則通過《政府信息公開條例》，確立國家預算應是政府信息公開最重要的內容。2008年3月，財政部《財政部政府信息公開指南》，規定將于每年3月31日前向社會公開《財政部政府信息公開工作年度報告》，這將有助于推動我國政府信息的進一步公開。2008年5月1日正式實施的《政府信息公開條側》規定了公民申請信息的權利，同時也規定，各級政府信息公開機構有提供信息的責任和義務。這些做法都從不同的側面推進了我國財政透明度的進程，減少了“暗箱操作”現象，但是如果以國際貨幣基金組織專門為發展中國家和轉軌國家制定的最低實施標準為考察標準，將我國放在全球視野中進行比較，我們會發現我國財政的整體透明度較低，與最低實施標準存在著或多或少的差距。

普華永道于2001年了一份關于“不透明指數”的調查報告。該報告以35個國家(地區)為調查對象，從腐敗、法律、財經政策、會計準則與實務、政府管制等五個方面對不透明指數進行評分和排序。中國的“不透明指數”為87，被列為透明度最低的國家。此外，上海財經大學公共政策研究中心于近期作了一個調研項目，對我國31個省級財政透明度進行評分和排序，凸顯了我國財政透明度存在的問題。課題組選擇2006年各省級財政的決算數據作為調查對象，重點考察政府基金、社會保障基金、國有企業基金三部分共計113項財政信息。“按我國的預算科目和會計標準將信息不斷分解，從各個部分、各個層面考察財政信息，以觀察財政透明度。”結果表明在113項調查信息中，公眾能夠獲得的信息平均不足25項，不到所調查信息的四分之一。該項研究只是考查財政信息的可獲得性，沒有涉及信息的規范性、可靠性和及時性，也就是說，即使是按照最起碼的標準來衡量，我國財政透明度也是非常低的。

(二)我國財政透明度存在的問題

如前所述，我國財政信息的透明度在有所改善的同時仍然存在很多的不足。總體上看，財政透明度方面的提高主要表現在政府職責明確和預算編制程序規范方面進展相對較快，而不足主要是在財政信息透明方面進展依然緩慢，還難以滿足社會主義市場經濟體制的要求。

1，政府信息公布的范圍問題

政府公開的財政信息是不全面的，公眾共同擁有并委托政府進行管理的資金從性質上來說應該包括三類：一是政府為社會公眾提供公共產品和服務所使用的資金；二是政府為保障社會成員基本生活標準、進行收入再分配的資金，即各種社會保障基金；三是政府投資生產經營活動所占用的資金，即經營性國有資產。目前，第二和第三類資金的有關信息尚無系統的政府報告制度，而第一類資金，政府也只是提供了其中的一部分，即預算內收支。預算報告內容過于簡單，缺少預算收支和以前年度的對比數據；沒有公布預測財政收入和支出的依據，只是簡單介紹財政政策重點，缺乏具體的目標闡述和數量指標；預算報告中披露的債務指標數據不完全；預算完整性不夠，預算信息不能反映政府財政資金使用全貌。且公布的信息通常是籠統的數字，缺乏明細資料，不能對項目支出的構成以及具體的安排適當與否作出判斷。

2政府信息公布的時限問題

我國預算年度采用的是歷年制，而全國人代會是每年的3月份，這造成財政預算年度與人代會會期不一致。各級政府預算經人代會審批通過后，實際下達到各預算單位的時間又進一步滯后，結果造成我國每個預算年度都有很長時間處于無預算狀態運行。由于預算下達時間較晚，因此年初資金往往不盡合理，導致預算執行過程中追加調整頻繁，影響了預算執行的嚴肅性。此外，社會公眾不能及時了解預算和決算，人大代表也只是在開會時才看到預決算報告，在短短幾天會期中作出認真的審查是比較困難的，而大量的信息在事后很長時間無從查找。

3政府信息公布的法制問題

預算方案一旦確定，就代表了公眾和納稅人對政府所提供的公共服務的規模和結構的接受程度，具有法律效力。而我國預算違法的責任性質、責任主體、責任形式及追究法律責任的程度，無論在法理上還是在立法中都沒有清晰的認定。2008年5月，《政府信息公開條例》已正式實施，但由于我國綜合的政府信息公開法律制度尚未建立，政府信息公開的程度和范圍方面還有著局限性，存在著形式上公開多，實質上公開少；原則方面公開多，具體內容公開少；公眾被動參與多，主動參與少的現象。這與建立現代法治政府、保障個人基本人權的宗旨尚有較大差距。

4政府信息公布的監督問題

雖然人大有權對政府預算進行監督，但是長期以來其監督更多停留在法律的形式上，目前仍然缺乏真正有效的預算監督手段。而人大代表的預算專業知識明顯不足，也成為預算審核的一大障礙。同時，審計部門由于缺乏獨立性而導致監管不力，社會的外部監督就更是缺乏必要的環境和條件，作用寥寥。財政的內部監督較為薄弱，監督方式主要是專項性和突擊性檢查多，日常監督少；事后檢查多，事前、事中監督少。從財政監督整體上看，體系不完整，缺乏明確分工，部門各自為政，相互推諉，嚴重地影響了財政監督綜合效能的有效發揮。現今尚無一部完整的、具有權威性的對財政監督職能、內容和手段等方面作出專門規定的法律。

三、提高我國財政透明度的路徑選擇

隨著我國參與世界經濟一體化程度的不斷提高和國內市場經濟體系的日益完善，完善公共財政體制，提高政府財政活動的透明度和效率，已成為我國學術界的共識和政府的必然選擇。

(一)完善政府治理結構：建立“透明”政府

“透明”政府是指政府有義務在合適的情況下，公開除涉及客觀原因需要保密的所有信息，公民對政府所有的信息有知情權。首先，明確政府與市場的職能分工。政府職責的明確界定是“透明”政府的首要要求，這包括在各行政部門之間、政府與市場、政府與其他經濟實體之間政府的職責。其次，建立“以人為本”的服務型政府。作為政府治理核心的財政透明化要求我們按照“科學發展觀”的邏輯，以社會公眾利益為根本，構建“民主開放、規范、高效”的服務型政府，通過透明度來加強公眾與政府之間的對話和交流，增強公眾參與程度，及時了解民意，圍繞民眾需求確定政府目標、科學決策和規范行政程序。以人為本的服務型政府就是要建立政府與公眾之間的平等關系，公眾不再是政府信息的被動接受者，政府也不再是公眾行為的意向控制者，在公眾與政府之間所形成的委托一關系中，政府主要承擔公共受托責任，政府治理目標定位于社會價值的創造。

(二)改進政府預算制度：建立“透明”預算

預算是公眾監督政府財政活動的重要機制，通過對收支規模的調整影響總供求；通過調整預算支出結構實現經濟的合理發展。政府預算透明度是指政府預算從編制、執行到決算都必須是公開、透明的，置于權力機關監督、輿論監督和廣大社會公眾的監督之下，以確保政府預算活動的有效性、完整性、合法性和可持續性。政府預算信息公開，不僅是現代社會公眾知情權的要求，而且是公眾參與財政決策、監督政府財政活動、實現良好政府治理的前提。政府部門信息公開有兩個途徑：一是通過向立法機構提交預算文件，二是通過有關載體直接向公眾公開相關信息。為了克服信息的不對稱，各公共部門和政府之間、各部門與財政部門之間、各部門與公眾之間、政府與公眾之間都要保持高度的信息透明，以克服由于信息不對稱造成的人為支出安排不當和支出效益低下的后果。基于此，應著力構建有效的預算相關信息獲取機制及完整的財政管理信息體系。

(三)加強財政法制建設：建立“透明”法制

公共財政必須是規范化、法制化的財政。而實行民主理財，就是要將公眾的意志上升為國家意志，并將國家意志通過法律法規體現出來，才能實現依法管理財政事務。所以，建立健全財政法律體系是依法行政、依法理財的基礎。而依法行政、依法理財的前提是有法可依、有法必依、執法必嚴。因此，必須加強財政法制建設，加強有關公共財政方面的立法，改進現行已不適應公共財政目標的法律、法規以及預算管理的運作程序，使之對政府行為具有根本約束力，從而形成公開透明的財政政策環境、嚴明規范的財政法制環境，通過有效提高政府預算的透明度，最終達到提高政府工作透明度的目的。當前，應切實貫徹落實已經頒布的《政府信息公開條例》，加強各地信息公開機構建設，提高服務水平，真正做到“以公開為原則，不公開為例外”。

(四)提高財政監督水平：建立“透明”監督

政府的權力是公眾賦予的，權力的行使又需要通過納稅人提供的稅收來解決，為此政府必須接受公眾的監督，這就要求公共財政必須具有很高的透明度。根據公共財政的內在要求，結合我國財政監督透明化建設的原則，我國的財政監督體系應構建為“人大監督財政部門監督審計外部監督社會監督”的全方位、分層次的“四位一體”、內外結合的公共治理模式。在內部監督方面，主要是監督預算編制和執行過程中財政法規、政策、制度的執行情況，監督財政資金運行、資金追加等程序是否依法合規，監督財政機關內部各單位財務收支的管理。在外部監督方面，一方面要加強審計、監察等部門的監督，以避免單一機構進行監督的片面性，并將結果通過公告或新聞媒體公之于眾；另一方面要通過宣傳教育來提高公民的納稅人意識和法律意識，并為他們的監督行為提供盡可能的工具及渠道，如開設投訴電話、召開咨詢會議、聘請義務監督員等。

(五)強化財政信息化建設，改善技術手段

財政透明度建設需要現代信息和技術手段的支持。充分利用現代科技手段，建立完備的財政信息系統。按照黨中央、國務院關于深化財政體制改革，建立社會主義市場經濟體制下公共財政體系框架的總體要求，2002年初，國務院設立“金財工程”，并把它列為國家電子政務十二個重點工程之一。它將詳細記錄每個用款單位每一筆財政資金的運行狀態，切實減少預算執行的隨意性，是一種帶有“事前”控制機制的政府財政“資源型”管理系統。應以此為基礎，利用計算機、通信和網絡技術，推進電子政務系統建設和應用，把預算內外資金、基金等所有財政性資金及主要宏觀經濟指標、總會計中的總賬、分類賬等信息納入信息系統，建成一個相對完整的信息庫。提高自動化程度、減少人工干預環節，加強執行監控以保證資金安全、信息安全，提高公共財政活動的效率和透明度。

(六)提高公眾民主意識，充分發揮媒體作用

財政取之于民，用之于民，公眾有權利監督政府是否依法行政，是否保障了納稅人的合法權益。提高公眾的民主意識是加強財政透明度建設的基本途徑。公眾擁有較高的民主意識后，將更多地要求在稅收政策、公共支出決策、公共資金使用等方面獲得知情權、發言權和監督權，這必將推進財政透明度進程。擁有較高民主意識的公眾也能夠更為積極地參與公共決策。參與者的增加能夠有效制約利益集團的游說活動，使得政府更多地關注社會弱勢群體，在財政資源的分配方面更為公正合理。此外，還應對受托經營單位和使用財政性資金的各預算單位的財務會計報表進行審查，并以審計報告的方式來完成；通過公眾對政府預算單位預算執行活動的問責，提高政府行政行為的規范性。通過各種媒體，尤其是網絡向公眾報告財政信息。