國內財政政策抉擇

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面對國際經濟環境與國內經濟形勢的變化,我們應有長期準備與長遠打算。讓政府有效發揮作用,讓各部門各單位有效發揮作用,讓市場有效發揮作用,這是此輪積極財政政策的核心所在。

美國的次貸“颶風”,引發了國際性金融危機,我國經濟社會發展正面臨著復雜而嚴峻的形勢。對國內外經濟形勢作出判斷與預測,并在立足國內外實際的基礎上作出科學的財政政策決策,是當前擺在我們面前的一項重大任務。

一、對國內外經濟形勢的基本判斷

從國際角度看,當前的金融危機對各主要經濟體都造成了不可低估的沖擊。受其影響,世界經濟已開始告別“高增長、低通脹、貿易流量大幅增長”的黃金時期,經濟增長減速、就業壓力加大與貿易保護抬頭使世界各國步入“多事之秋”。美國第三季度GDP增長-0.3%,剔除貿易的貢獻,內需增長率是-1.43%,個人消費、房地產投資以及企業設備投資等降幅都比較大。與美國相似,歐盟經濟前景堪憂,日本經濟也是內憂外患,新興市場經濟體增長明顯放緩。俄羅斯12月最新公布的數據顯示,全國正式登記的失業人數達130萬人,實際失業人數可能高達460萬人,而且拖欠工資現象也很嚴重。綜合來看,由于國際金融危機仍在蔓延以及世界經濟難以在短期內扭轉結構性失衡,全球經濟開始走向衰退,各主要經濟體的生存與發展空間被大為擠壓?？陀^地講,這次國際金融危機的影響遠大于十年前的亞洲金融危機,任何一個開放的經濟體都不可能置身其外。

從國內角度看,由于我國加入世界貿易組織后已經成為一個高度開放的經濟體,經濟發展的外貿依存度遠高于美國、日本等發達國家,制造業規模巨大但處于國際分工鏈條的低端等,使得我國經濟社會發展面臨著前所未有的挑戰。出口企業困難、制造業產能過剩致使經濟發展減速、失業率上升,加之近十年來形成的主要經濟增長點(樓市、車市)形勢也不容樂觀,迫切需要政府與市場積極主動應對,共克時艱。

一個經濟體如何以及何時走出危機或困境,取決于兩方面因素:一是化解危機的“藥方”是否“對癥”,二是自身“機體”的綜合素質。應該說,與十年前相比,我們在這兩個方面都取得了長足的進步,尤其是成功應對亞洲金融危機為我們積累了寶貴的經驗,國有銀行體系改革取得了歷史性進步,市場經濟的基本框架初步建成等,為我們成功應對此次危機奠定了堅實的基礎。

二、我國財政政策決策需要考慮的主要問題

財政政策是政府宏觀調控的重要工具之一。在政策決策時,應具備國際視野,又要立足于我國實際,兼顧近期與中長期的不同需要,充分發揮與調動各方面的積極性,實現各項調控目標。簡言之,此輪積極財政政策決策至少需要考慮以下四方面的問題。

1、美國何時能走出危機

金融危機對美國已不是新鮮事。從1857年至今,美國共經歷了32次危機,從土地泡沫到鐵路泡沫,從一個新興產業泡沫到另一個新興產業泡沫,一個泡沫破滅所帶來的創傷總能迅速地由另一個新泡沫的興起來修復,美國經濟從一個失衡走向另一個失衡,開創出一條“創造性毀滅”之路。盡管如此,我們還應看到,美國數十次金融危機縱向聯系起來呈現出一個共同的趨勢,即經濟周期微波化,經濟周期波動變得越來越平緩。這主要是因為所得稅自動穩定器作用的加強、社會保障功能的發揮、就業結構的高級化、信息技術的廣泛應用、經濟預測能力的提高、新興市場國家的發展、生產的全球化以及成熟的政府政策等因素,使得許多傳統的金融和經濟風險被淡化與減弱。從這個意義上講,美國整體的資本化、金融化與反危機能力因金融危機而逐步得到增強?；诖?金融危機不可能一直惡化下去,但也很難走出“V”型反轉之路,最大的可能是“L”型曲線,底部時間的長短取決于美國尋找到下一個新“泡沫”的時間長短。從美國當前的現實狀況來看,房地產市場難以在短期內復蘇,新能源、生物產業的鼎盛也尚需時日。這時,比較理性的選擇是“以時間換空間”,在趨于狹窄的發展空間中可能發生的國際博弈與全方位競爭勢必會愈演愈烈,我國經濟社會面臨的外部環境仍然具有很大的不確定性,外部競爭壓力也更趨強烈,對此我們要有充分的思想準備。

2、積極財政政策要有長遠打算

1998年2月,針對亞洲金融危機蔓延之勢,黨中央國務院提出實施積極的財政政策,一直持續到2004年,我國經濟才開始進入新一輪的上升周期。7年間,除減稅、收入分配、非稅收入等政策調控以外,中央財政累計發行長期建設國債9100億元,安排國債項目資金8643億元,拉動銀行貸款和各方面配套資金等逾2萬億元。主要投向農林水利和生態建設、交通通信、城市、技術進步、產業升級和農網改造,以及教育、文化、衛生、旅游等基礎設施建設,較好地兼顧了城鄉、區域與經濟社會的協調發展,比較妥當地處理了短期困難與中長期發展之間的關系。當前,我們面臨的考驗比上一輪金融危機更嚴重,出口、消費與企業投資都受到明顯削弱,培育與發展除房地產和汽車市場之外的新的經濟增長點也不是短期內可以做到的。此輪積極財政政策究竟要實行多久,恐怕不是兩三年的事,我們要有長期“作戰”的準備。

3、我國財政的回旋余地有多大

當前,全社會都在熱議“4萬億元投資”之事,除此之外還有擴大消費與促進出口等一系列措施,所有政策的核心無非是減收增支。處處要錢,錢從何來?財政收入畢竟是有限的,而且首先要保吃飯與穩定,其次才是建設與發展。從名義上看,我們仍具備一定的發展空間,財政風險也處于可控狀態之中,但從現實進一步深入考察,已存在的基層財政困難、多種變相的地方政府負債以及其他隱性的資金缺口等因素,縮小了我國財政的壓力承載空間。在這種情況下,出路到底在哪里?我們必須跳出常規思維,求變圖新。要點在于:一是將現有的財力用在刀刃上,務求取得實效;二是千方百計地撬動社會資本;三是大力挖掘潛在財源,壯大財政基礎;四是進一步完善財政體制與制度,調動各方面的積極性與主動性;五是謹慎對待地方政府發債問題,絕對不能一哄而上。

4、全面準確地理解財政政策的內涵

在大多數人的觀念中,財政就是“收收支支”,這是一種非常狹隘的財政觀。實際上,財政是治國理政的基礎,“收收支支”只是外在表現。各級政府各部門的決策都包含著財政要素,其行為舉措也在一定程度上制約著最終的財政績效。因此,我們應該樹立大理財觀,即政府財政管理每個機構與個人都有責任,而且要借助法律與制度予以貫徹和落實,并基于此實現業務管理創新與財政的良性循環。如果不具備這一視野或理念,很可能帶來不可估量的困難或損失。

綜合上述四方面考慮,面對國際經濟環境與國內經濟形勢的變化,我們應有長期準備與長遠打算,對于由此給財政帶來的壓力需要通過多種渠道予以化解。讓政府有效發揮作用,讓各部門各單位有效發揮作用,讓市場有效發揮作用,是此輪積極財政政策的核心之所在。

三、當前及未來一段時期的財政政策選擇

當前,經濟增長下滑的威脅正一步步逼近我國。這一局面的形成,既有周期性原因,也有結構性原因;既有國際影響,也有國內因素,是綜合因素疊加的結果。通過主動的政策選擇,從需求、供給、制度改革等多個角度入手,實施積極的財政政策,協調配合其他調控政策,我們一定可以成功應對當前的考驗。

1、適時適度有針對性地擴大政府投資,對沖經濟“發動機”的減速美國早期的發展經驗值得我們學習與借鑒

美國是一個崇尚自由的國度,政府極少直接干預某個行業的發展。但是,除教育和科技外,美國政府對交通建設一直情有獨鐘。1830年美國鐵路總長37公里,1840年增至4800公里,1860年增至4.8萬公里,超過世界上其他地區所有鐵路長度的總和。在鐵路建設中,雖以私營為主,但政府給予鐵路公司資金、土地、債券擔保、稅收優惠等大量支持和幫助。20世紀初,美國政府又幾乎完全承擔了修建各類公路的重擔。便利的交通工具與交通網絡強化了地區間的經濟聯系和合作,也促進了區域經濟專業化分工的進一步擴大。隨后,美國各地區起初較為單一的經濟發展模式逐漸轉換為多元化的發展模式。我國具備后發優勢,基礎設施建設仍有巨大的空間,在經濟“發動機”面臨減速的情況下,適時適度有針對性地擴大政府投資,完善關鍵基礎設施建設,是一項很明智的選擇。

2、下大決心改善投資環境,撬動社會資本投資、激發市場活力

拉動經濟增長,僅靠政府投資是遠遠不夠的,關鍵是撬動社會資本、帶動銀行貸款、激發市場活力。在當前困難時期,社會資本缺乏信心,銀行貸款畏懼風險,市場活力縮藏起來。通過財政貼息等手段雖然也能發揮“四兩撥千斤”的作用,但不是治本之策,根本所在是項目本身的可行性以及投資環境的易生長性。私人投資者在市場中選擇項目面臨的風險很多,部分是個人的,還有部分是準公共或公共的,如何避免那些不完全是個人的投資風險,政府有不可推卸的責任。這就要求我們,通過完善相關政策法規,放寬社會資本投資限制,規范相關稅費管理,簡化行政管控,改善與強化政府服務,優化投資環境,從根本上吸引與撬動社會資本投資,激發起更大的市場活力。

3、實施促進產業升級、自主創新與延長產業鏈條的財稅政策,培育與壯大民族工業和關鍵技術行業

通過結構性的財稅政策,引導國內重要行業企業加快設備更新、技術升級與產業鏈延長,培育與壯大民族工業。通過增加科研投入,實現重大科學技術與關鍵機器設備的自主研發,重視并推動我國農業、糧食、生物等關鍵行業的研發與生產。除在全國推行增值稅轉型改革外,還要鼓勵企業加大職工技術培訓投入,允許更多的職工培訓費在稅前成本列支;鼓勵企業增加研發投入,對新能源、新材料、突破性環保技術等研發加大優惠力度;鼓勵與獎勵國內企業不斷延長產業鏈條,增強國際市場競爭力與控制力;將文化創意產業等服務業中的研發投入,納入允許抵扣的范圍內,鼓勵現代服務業升級;細化出口產品的稅則分項,根據不同技術含量和附加值含量,給予不同的出口退稅率,支持出口結構升級。

4、樹立科學的消費觀,正確引導與促進國內消費

此次源于美國的國際金融危機告訴我們,要樹立科學的消費觀,政府刺激消費的政策必須建立在現實的購買力基礎之上,虛擬的購買力必然催生出虛假的繁榮,最終會適得其反。從促進消費角度看,應提高企業職工勞務報酬的稅前列支標準,繼續提高個人所得稅起征點,增加低收入群體的工資所得,進一步加大對社會保障、公共醫療、教育的財政支出,推動與擴大國內消費;繼續降低房地產市場虛高價格、降低部分交易環節稅收,促進住宅消費回升;調整相關稅費政策,鼓勵經濟型、小排量汽車消費;積極倡導旅游、文化、體育等服務性消費;等等。

5、穩妥有序地轉換出口結構及外向型發展戰略

在外貿主體多元化的今天,只要國際市場有需求,且出口有利可圖,企業就具有擴大出口的動力,因此出口結構的優化調整不是政府單方面可以在短期內實現的,需要堅持以企業和市場為出口結構調整的主體,政府可借助“市場倒逼”機制,給企業和市場適當加以引導,使政策引力和市場壓力形成合力。在出口結構調整的過程中,出現群體性經營困難與大面積失業的情況下,很有可能危及社會穩定和長期的經濟發展,政府有責任予以干預與救助。

6、堅持公共資源公益化,反對泛市場化

我國的房地產物業稅尚未開征,很多資源以市場化的形式運營管理,沒有被市場化的資源行業的社會分紅比重不高,壟斷性的公共服務所固有的潛在財政性收入在大量流失等。這些問題的存在,一定程度上削弱了國家財政的實力,也使得社會不和諧因素逐漸累加?？傊?我們應堅持公共資源公益化,大力挖掘潛在財源,為解決民生問題提供物資基礎,實現公共服務均等化與公益化。

7、高度重視與有效發揮糧食、石油等重要物資的儲備功能,積極應對國際博弈

美國之所以能在全世界建立霸權,主要依賴于四大支柱:軍事與科技實力;美元本位制;對全球資源的控制;農業和糧食戰略。近現代以來,圍繞著石油、糧食等重要戰略物資的生產與儲備,國家之間上演著錯綜復雜的國際博弈。我國應不斷增強重要戰略物資的生產能力,掌控相關商品定價權,以防受制于人;應深入研究國際博弈背后的客觀規律,為我所用,并隨著大宗商品價格的起伏開展不同類型的交易,穩定與增加糧食等重要物資的戰略儲備,嚴控進口型通貨膨脹的輸入,為改善政府宏觀調控奠定良好的基礎。

8、在財政領域實現傳統文化與市場經濟的有機融合,建立以公平、均富為導向的利民強國的財政體制

歷史一再告訴我們,財與勢不能號令一切。發揮財與勢的最大效應,關鍵在于建立一種公平、均富的體制,由此釀成的民眾心態必然是和諧、平穩的,在富貴面前不驕縱奢侈而能自享其樂,在貧苦面前不怨天尤人而能泰然處之。這種“同心同德”所具有的威力是難以用經濟數據來衡量的,尤其是在危機到來之時,能夠保持經濟和社會基本面的穩定,而不致被沖垮。事實上,這種美德是我們中華民族的優良傳統,可以與市場經濟并行不悖,既實現經濟興盛,又實現文化繁榮,既會生產,又懂生活,能充分發揮各級政府、各經濟主體的積極性與主動性。