國內公務用車改革策略淺析

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摘要：我國公務用車改革經過二十多年的探索，全國各地的車改措施盡管各不相同，但是改革的方向卻是一致的，即減少或取消公車。回顧我國公務用車制度舉步維艱的改革歷史，從改革進程中對比不同工具的優缺點，找到合適的政策工具以實現公務用車的制度變遷，便成為了當前我國公車改革亟待解決的關鍵問題。

關鍵詞：公務用車貨幣化模式半貨幣化模式

一、引言

我國市場經濟體制逐步完善，然而政府部門公務用車制度卻仍然沿襲著建國初期計劃經濟體制下的相關政策。近十多年來，政府部門公務用車的諸多問題越來越多地被社會所關注和詬病。為貫徹“節約行政”和“廉潔行政”的理念，我國相關部門近二十年來出臺了大量用于規范公車購置、使用和維修的制度改革規定，用以解決我國公務用車現存的“公車私用”“成本高昂”“效率低下”等嚴重問題。在這樣的現實背景下，政府必須對當前的利益格局進行調整，而如何、設計、優選并運用切實可行的政策工具將對我國的公車治理問題起到至關重要的作用。因此，分析我國現有的公車改革政策工具、權衡不同政策工具的優勢和缺陷、厘清當前政策工具存在的問題，在全國車改第三次高潮的初期，就顯得格外有價值和意義。

二、我國公車改革政策工具

眾多學者對我國的公車改革政策工具進行了分類，但是大體上還是根據其貨幣化的程度不同，分為三種模式：規范化模式、半貨幣化模式和貨幣化模式。

（一）規范化模式

又稱為強化管理模式。這種模式在不改變現行公車制度的基礎上，在加強公車管理上做文章，改革的主要目標是實現公務用車管理的規范化，控制公車浪費，改善機關形象。從全國各地區運用這種模式的公車改革實踐來看，強化管理的政策模式主要從以下幾個方面對各機關現存的公車進行監管：制定統一油料添加和車輛維修制度、為公車發放特殊牌照進行監管、節假日和非公車使用時間對相關公車進行車位和入庫的監管等。

（二）半貨幣化模式

又稱為公車租用模式或內部有償服務模式。這種模式主要是對公務用車進行集中管理，模擬市場實行有償服務，改革的主要目標是充分利用現有資源，通過市場運作來解決公務用車管理中存在的問題，節約財政開支。這一種改革模式主要有以下相關政策措施：取消所有領導干部配備的公務用車，全市各單位現有車輛全部移交新組建的相關機關或者招標的出租車公司管理；發放交通補貼；政府鼓勵公務員自購小車；多余車輛拍賣等。

（三）貨幣化模式

又稱為崗位補貼模式。這種模式主要是取消或保留少量公車，發給公務員一定的交通補貼，改革的主要目標是實現公務交通消費的貨幣化和公務用車的市場化，節約財政開支。這種模式是當今世界許多發達國家通行的模式，也是目前我國各地區和單位采用最多的一種模式。

三、公車改革政策工具對比分析

公車制度改革在本質上屬于一種制度變遷的過程，新制度經濟學的理論為我們對工具有效性的分析提供了基本框架。其中的產權理論、成本收益分析以及制度變遷的可行性因素都可以作為評價公車改革工具有效性的重要工具。

（一）產權效率分析

在我國傳統的公車治理模式中一直存在宏觀的產權失靈。新制度經濟學特別強調國家作為產權的決定者為降低社會交易成本帶來的利益。但是，統治者在產權的界定中總是一方面追求降低社會交易成本，是社會利益最大化；另一方面也在界定不良產權，以獲得政府利益最大化，這種矛盾角色也造就了諾斯悖論。因此，我國車改的關鍵問題應該建構為如何引導開展有效的制度變遷界定有效的產權形式，而不是如何在原本已經不再科學的制度上完善和修改。

1.規范化政策工具：并不改變當前公車的產權結構和利益格局；

2.半貨幣化政策工具：本質上并不改變公車公有的產權結構，但是通過公車外包或者集中化管理的形式，是分散的產權得以集中，是產權制度更加有效；

3.貨幣化政策工具：從根本上改變公車產權，是最無效率的公有產權轉變為最有效率的私人產權；

從產權制度的有效性來看，當前實施的貨幣化政策工具無疑是最為有效的一種工具；而半貨幣化政策工具雖然沒有在實質上改變公車產權，卻通過集中化形式增強了公車產權的有效性；規范化政策工具完全沒有涉及產權的改變，仍然只是在原本無效的公有制產權下做文章。

（二）成本收益分析

制度變遷的本質是目標模式對起點模式的替代，因此無論是強制性變遷或者誘致性變遷都必須遵循成本收益比較的原則，公車制度的改革也不例外。所以，對比三類不同的制度變遷政策工具的成本收益是一種有效的評價方式。

經濟收益：從我國各地公車改革的結果來看，運用半貨幣化和貨幣化政策工具的地區行政成本的都有較大比例的降低，如：浙江杭州、云南昆明等地；而由于規范化政策工具主要是通過強化管制的方式，所以很難從短期內反映出其經濟及收益。

政治收益：政治收益主要是指政策施行之后公民對政府形象和政府公信力的改善狀況。從貨幣化和半貨幣化的進程來看，我國各地主要的反對意見在于補貼標準指定的標準不合理，其中遼寧長陽市市長公車貨幣化補貼額達到8萬一年的事件引起了社會極大矛盾。社會普遍質疑政府在貨幣補貼時的變相加薪嫌疑，所以這兩種車改模式的政治收益較低；而規范化模式車改通過強化管理的方式很容易使社會認可政府廉政形象，增強了政府的公信力，其政治收益較高。

社會收益：主要指政策實施后社會效率的改善情況。其中，貨幣化車改模式雖然是市場機制為公務員提供公務用車是具有社會效率的，但是由于補貼是以貨幣形式發放的，導致部分公務員以少辦公務或者不辦公務的形式來節約補貼，在一定程度上損害了社會的整體收益；半貨幣化政策工具由于將公車集中租賃管理，但是群攻國大部分地區反映的租車手續繁雜等現象極大的損害了社會收益；規范化政策工具的使用能夠在一定程度上能夠帶來較高的社會收益，因為許多地區確實由于采用了規范化工具而導致行政系統的規范化和效率化。

從成本收益分析的角度來看，貨幣化和半貨幣化政策工具的經濟收益是高于規范化管理的；而規范化管理在短期內的社會收益和政治收益卻高于前兩種政策工具，但是由于規范化車改難以觸及深層次的產權制度和利益格局，這種模式實際上是難以在長期的公車制度中占據一席之地的。

（三）制度變遷阻力分析

制度變遷成功很大程度上決定于制度的可行性。從全國的情況出發，雖然近年來各地多采用貨幣化的政策工具并取得了一定成績，但是這種激進式的政策變遷往往會過分促動政府部門的既得利益，如果難以通過貨幣補貼彌補其損失的話這種車改模式是相當難以推行的；而半貨幣化車改模式雖然也對利益格局有一定改變，但是對利益集團經濟和心理上的沖擊較小，制度變遷阻力相對較小；規范化模式由于完全沒有改變既定利益格局，只是加強了監管，所以是最容易被利益集團接受的。

四、總結

綜上所述，我們可以得出以下結論：（1）規范化政策工具雖然在短期內能夠提升政府形象和公信力，但是其執行的結果在各地看來差異較大，由于沒有對公車產權做出根本變革，這種政策工具并不適合我國長期的公車改革模式，只能說是對傳統公車制度的一種完善和補缺，所以該政策工具并不是今后車改的工具最優選擇；（2）貨幣化政策工具是最有效率的市場參與公車服務的提供，從長期來看應該是一種比較理想的政策工具。當前階段體現的社會收益和政治收益較低的現象，極有可能是政策變遷過程中，與傳統公車制度環境的沖擊導致的；但是由于該工具太過激進，既得利益群體利益受損巨大，所以短期內成功實施阻力較大；（3）半貨幣化政策工具可以說是兩者之間的一種折衷和過度，結合當前實際政策環境，是最有可能被實施并且取得較好的政策效果的一種工具。所以面對當前車改，摒棄傳統的規范化政策工具，選擇半貨幣化政策工具從而為最終實現治理工具向貨幣化方向的轉移才是一種可行的途徑。