財政支持土地流轉問題研究

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近年來，隨著社會經濟發展，農民生活水平得到不斷提升，農村面貌得到全面改觀，農業經濟得到快速發展，但現行土地耕作模式已不適應現代農業發展的需要，成為阻礙農村經濟快速發展的絆腳石，而推進農村土地流轉不僅是轉變農村土地耕作模式的的需要，更是增進農村經濟發展活力的需要。為推進農村土地流轉進程，探索財政支持土地流轉有效途徑，在對市財政支持土地流轉情況調研的基礎上，提出相應對策和建議。

1市土地流轉的基本情況

一是政府重視，成效初顯。近年來，市不斷加大推進農村土地流轉力度，2012年市政府下發了《關于加快推進農村土地承包經營權流轉和適度規模經營工作的實施意見》，縣區也結合當地土地流轉情況出臺了系列激勵辦法，積極引導農民進行土地流轉，提升土地使用效益。截止2016年底，市土地流轉面積197.82萬畝，占家庭承包面積的19.02%。二是形式多樣，經營適度。目前，市土地流轉形式主要有轉包、出租、互換、轉讓、入股、托管等形式，其中以轉包、出租為主，全市轉包、出租面積158.62萬畝，占流轉總面積的80%左右。從調查情況看，市土地流轉后經營規模整體合理，梯次發展，形成了由小到大，從企業到合作社、家庭農場、種植大戶與農民的有機連接。三是財政扶持，潛力巨大。市得天獨厚的自然條件，適合各種農作物生長，為推進土地流轉提供了有力支撐。尤其十八大以來，市加大財政扶持，農業基礎設施得到不斷完善，農村土地流轉后土地試用效益得到彰顯，農民對土地流轉的認識得到提升，土地流轉的規模呈逐年上升趨勢。但土地流轉率仍低于全省、全國水平，土地流轉還有很大的空間和潛力。

2市財政支持農村土地流轉情況分析

2016年，全市生產總值、一般公共預算收入和一般公共預算支出分別達到1541億元、85.7億元和350.2億元，分別是2012年的1.5倍、2.4倍和2.0倍，經濟和財力的增長為支持土地流轉奠定了堅實的資金基礎。2.1市財政支持土地流轉現狀長期以來，市認真貫徹落實中央、省有關農村改革、土地流轉等方針政策，積極發揮公共財政在促進農村土地流轉方面的職能作用。通過支持農田水利基礎設施建設，加大對相關配套設施建設的財政支持力度，營造良好的土地流轉環境；通過支持高標準良田建設，支持現代農業產業集群培育工程建設，支持農業綜合開發，提升土地流轉后農業綜合生產能力；通過加大支農補貼力度，開展政策性農業保險，建立完善財政引導金融、社會資本支持土地流轉制度，調動土地承包者、經營者的積極性；通過完善農村醫療保險、養老保險等社保體系建設，建立完善農村勞動力技能培訓體系，解決土地流轉后農民后顧之憂；加大扶持鄉鎮企業和農業企業力度，支持改善農村生態環境，建設美麗鄉村，為農村土地流轉提供可持續發展的動力。2.2市財政支持土地流轉中存在問題一是財力支持總量不足。市用于支持農村土地流轉的財政資金絕對量呈逐年增加趨勢，但增長速度相對緩慢，從2013年的1916萬增加到2016年的3583萬元，增長僅87%，年增長速度遠低于財政支農資金增長速度；從財政支持土地流轉資金占財政支農資金的比重看，并無明顯加大，一直徘徊于1.1%～1.5%之間。二是財政支持土地流轉結構不合理。調查中發現，市各縣區財政在支持土地流轉時，都偏向于城鄉結合處及交通便利的農村，而對交通不便但具有較好的土地流轉條件較好的農村支持力度不大。其次，財政資金在支持土地流轉的扶持對象方面不合理。為調動種糧農民的積極性,國家針對種糧農民進行補貼,但由于財政對土地流轉缺乏配套的支持措施,在土地流轉后,這些補貼仍然歸以前農戶所用,新的土地承包者難以獲得國家補貼,增加了土地承包商的經營成本，不利于土地流轉的推進。另外，財政資金支持土地流轉投入結構上不合理。財政支持土地流轉資金用于工作經費比重過大，用于農業生產、基礎設施建設比重則較小，同時，還存在補貼資金過于分散，補貼被挪用、撒胡椒面等現象。三是財政杠桿作用不明顯。就現有市財力而言，僅靠財政很難為土地流轉后剩余勞動力的安置及轉移、提高農民收入、促進農業發展、構建和諧鄉村等問題提供足夠的資金保障，這就要發揮財政的杠桿作用，充分調動銀行、信貸、保險及社會各界的積極性，利用各種資金為農村土地流轉服務。但由于受管理體制、經營范圍、政策等因素的影響，目前，只有農村合作金融機構、農業銀行、農業發展銀行等涉農金融機構及產品為農村土地流轉提供資金支持，社會資本參與度更低。這足以表明財政杠桿作用沒有得到充分體現，沒有起到地兩撥千金的作用，致使大多數金融機構、金融產品、社會資金還徘徊在土地流轉之外，沒有在土地流轉中發揮應有的作用。四是財政資金使用效益低。目前，市財政支持土地流轉資金使用效率普遍偏低，資金的使用缺乏統籌安排，沒有形成合力，而且不同渠道的支持土地流轉資金使用方向、實施范圍、研究建設內容、項目安排存在重復和交叉。如農村公益事業資金和農業綜合開發資金均可用于生產基礎設施建設，建設項目存在重復交叉，資金未能統籌安排，資金撥付與項目建設進度存在時空差，財政支持土地流轉的作用沒有得到體現。此外，財政支持土地流轉資金到位率低、資金被擠占、挪用、預算執行緩慢，非生產性支出擠占生產性的資金等問題，都直接或間接地造成了支農資金的流失，影響了農業資金的投入使用效益。2.3影響市財政支持土地流轉的成因分析一是地方財力有限。從2012～2016年市GDP和一般公共預算收支情況表可以看出，市的一般公共預算收入絕對值持續增長，但增度卻沒有呈現出持續上升的趨勢，近三年而成下降趨勢，由2014年的58.9%下降到2016年的19.1%，下降了39.8個百分點。一般情況下，財政收入占GDP的比重反映了地方財力是否充足的一個重要指標，反映了財政對宏觀經濟運行和資源優化配置的調控能力。市一般公共預算收入占GDP的比重從2012年3.4%上升到2016年的5.1%，而2016年我國財政收入占GDP的比重為22.28%，可見市的財政收入占GDP的比重遠低于全國水平，政府可支配的財力十分有限，嚴重制約著財政對土地流轉的支持力度。二是資金管理不到位。由于歷史和體制的原因，財政支農資金長期存在著多頭管理的問題。從管理部門上說，市財政支持土地流轉資金涉及到農業、水利、農業綜合開發、交通等部門，這些部門都有項目申報和資金使用權，資金管理上的分散化，不可避免地造成資金使用上的分散化和低效化。從資金使用說，資金的來源渠道多元化，必然造成資金使用、管理的多元化。同時，由于缺乏對涉農資金的協調機制和規范統一的管理機制，以及部門之間溝通和協調不到位，各施其職、各行其政，造成項目重復建設，資金交叉使用以及資金分配不合理和資金浪費等現象，增加了財政支持農村土地流轉成本，影響了財政支持土地流轉資金使用效益。另外，對財政支持土地流轉資金的監督不到位，缺乏對財政資金的績效評價，占用、挪用財政支農資金成本較低等，也加劇了財政支持土地流轉資金的低效率使用。

3財政支持市土地流轉的對策建議

一是積極爭取上級扶持力度。緊緊抓住國家大力推進中西部建設、推進農村改革的歷史機遇，認真研判中央、省有關土地流轉精神，準確把握政策動向；深入開展調研，摸清市土地流轉實情，制定科學合理、切實可行土地流轉方案，并及時向上級有關部門匯報，爭取更大的政策和資金支持；積極組織申報基礎好、條件成熟的項目，爭取中央、省政府給予更多專項資金扶持，加快推進市土地流轉進程。二是拓寬支農資金融資渠道。從前文分析可以看出，資金問題一直是困擾市推進土地流轉的一個重要因素。要加大對土地流轉扶持力度，加快推進土地流轉進程，必須發揮財政杠桿作用，充分利用財政政策，拓寬支農資金融資渠道。通過財政資金的正確引導，改進完善抵押擔保機制，鼓勵引導國有、股份制銀行加強提供針對性金融服務；通過財政補貼，大力發展農業保險，鼓勵各財險機構參與開展相關業務；充分利用財稅優惠政策，激活社會沉積資本，激發社會資金的參與農村土地流轉的熱情，助推土地流轉進程。三是加大財政資金投入力度。進一步完善扶持獎勵政策，對土地流轉較好的經營規模主體給予獎補、項目傾斜、資金傾斜、稅收減免、補貼等優惠措施，對積極配合土地流轉并自愿放棄承包地的農戶給予獎勵、就業培訓、創業扶持、最低生活保障補助等；加大農業基礎設施建設支持力度，完善現代農業產業化配套設施；調整財政支農預算結構，加大財政資金向土地流轉傾斜，建全財政支農資金穩定增長機制，提高資金使用效率，幫助解決土地流轉中的資金問題。四是加強支農資金監管管理。支農資金使用效益低的一個重要因素就是支農資金條塊管理，因此，加大支農資金整合力度已成為各級政府推進土地流轉，提高財政資金使用效益的有效手段，及時成立由政府主要領導牽頭的涉農資金統籌使用管理辦公室，將分散于各部門的涉農財政資金進行整合，提高財政資金使用效益。進一步完善資金管理制度，建立“項目設立-資金預算-撥付-使用-評估”為一體的資金管理體系。同時，還要加強資金監管力度，轉變資金監管方式，從被動事后檢查向主動事前、事中監管轉變，從合規性檢查向預算績效監督轉變，建立全覆蓋、全過程的財政大監督機制，加大違規使用資金的懲罰力度，強化對資金使用者的責任約束。

作者:孫海霞 單位:河南省平輿縣疾病預防控制中心

參考文獻

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