財政法理念以及調整對象

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一、財政法的概念

“財政”概念常常被人們在不同的上下文中使用,因而被賦予多種意義。首先,財政可以是指一種行為,即國家為了滿足公共需要而參與國民收入分配的活動,包括財政收入、財政管理和財政支出等;其次,財政可以是指一種制度,即財政活動據以運行的機構和規則體系。它既可能是法律規定的顯性制度,也可能是財政活動中自發形成的、有待法律確認的隱性制度;最后,財政還可以指一種社會關系,它既可能是指從過程來看的國家機關之間以及它們與財政行政相對人之間,在財政活動過程當中發生的相互制約的或管理性質的社會關系,即財政行政關系,也可能是指從財政分配結果來看的各種主體之間的經濟利益分配關系,即財政經濟關系,還可能兩者兼而有之。

從形式層面看,財政法就是調整財政關系之法。按傳統的部門法劃分標準,這種界定方式因為凸現了財政法獨特的調整對象,所以可以使財政法與其他部門法相區分。由于這種定義方式頗具中性色彩,既不涉及到意識形態之爭,也不涉及到法律的價值追求,因此它可以適應各個歷史階段不同國家的所有情況。無論是奴隸社會時期,還是封建社會時期;無論是資本主義時期,還是社會主義時期,財政法的形式共性都可以從其調整財政關系這一點找到。也正是基于這個共性,財政法學才可能將自己的研究視角延伸到各個歷史時期的不同政治經濟背景的國家,從而形成財政法制史或比較財政法等研究分支。

然而,概念的廣泛適用性必定是以高度抽象作為前提的。當事物的共性被作為唯一的追求對象時,其諸多的特性就不得不被舍棄。對于身處特定歷史階段特定國家的個人或團體來說,抽象的共性固然重要,但各種與自身發展密切關系的特殊性同樣不可忽視。在很大程度上,正是事物的特殊性在決定其發展方向方面發揮著重要的作用。

眾所周知,自從國家產生、法律創制以來,人類共經歷了奴隸社會、封建社會、資本主義社會和社會主義社會等四種不同的歷史類型,不同歷史時期財政法的職能定位和價值追求也是不一樣的。一般情況下,奴隸社會和封建社會時期的財政法都是建立在君主專制的基礎上,君王或皇帝是國家權力的源泉和中心,財政權力只是君權的一個組成部分。在理論上財政權力并非來自于人民,相反,它們是壓制人民權利的武器。在這種情況下,財政法僅僅是專制政權利用法律形式推行財政政策的一個工具而已,缺乏獨立的與民眾利益聲氣相求的價值取向。財政法的主要功能在于保障財政收入的征收和管理,而財政支出方面則僅僅停留在技術性層面,滿足于統治階級內部從上到下的管理和監督。

封建社會末期,新興資產階級與君權的矛盾集中體現在財政問題上。封建君主的橫征暴斂激起了資產階級和普通民眾的強烈不滿,市民革命由此爆發。如英國的歷次革命均因國王濫施稅負而起,最終為人民通過議會爭得“課稅同意權”;美國的革命則發端于北美十三州殖民地人民抗繳茶葉稅,最終推翻了英國的殖民統治,建立了獨立的新國家。資產階級國家建立之后,至少在形式上開始確認國家權力來源于人民,并在此基礎上進行各項制度的設計和建設。基于這個前提,財政法的宗旨和原則都較以前發生了質的變化。首先,財政被定義為一種服務于大眾的公共物品,它源自于人民的公共需要,因此必須受到人民的制約;其次,財政權力不再是一種單純用于統治的工具和手段,它來源于人民的授權,同時也在此范圍內受人民的監督;再次,財政的民主基礎備受重視,人民通過議會行使對財政的決定和控制權成為財政法的基本原則;最后,財政法的功能開始轉向保障財政的民主統制,財政權力的失范成為關注的重點,人民的基本權利開始凸現。因此,這一歷史時期的財政法明顯不同于君主專制時期的財政法,盡管它們都符合在調整對象方面的共性。

社會主義革命在部分國家勝利后,盡管消滅了私有制,在最根本的程度上為人民主權奠定了基礎,但是,由于傳統和認識方面的原因,公有制的實施并沒有為人民如何授權、如何規范和監督的權利提供太多的機會。受意識形態的影響,建立在公有制基礎上的國家被定性為人民的利益當然代表。由于缺乏民主和法治,權力在造福于人民的同時,也曾因為不受限制和監督而釀成大錯。財政法雖然理論上代表著人民的意志,但在現實生活中仍舊會變成保障國家行使權力的工具。具體的表現是,大量的財政法規由政府執法部門制定,財政的民主統制被視為毫無必要的妄談;財政法的核心主要不在于規范財政權力,而更多地在于推行國家政策;人民不僅難以實現對財政的決定和控制,在具體的財政執法中也難以得到程序的保障。這種理論和實踐的背離使得財政法未能走出權力的陰影,其先進性自然受到了很大的限制。

所以,就財政法而言,揭示出其調整財政關系的形式共性當然必要,因為這有助于界定與其他法律部門的關系,同時通過對調整對象的解構,可以構建財政法的活動范圍與內部體系,但是,對于二十一世紀的財政法學來說,僅僅滿足于此是十分不夠的,因為它無法揭示出財政法更深層次的內涵,對我國目前的財政法治建設也沒有太大的現實意義。故此,財政法的概念還有待于從時代特性方面進行深入挖掘。

從實質的層面出發,我們認為,現代財政法是建立在民主憲政基礎上、以增進全民福利和社會發展為目標、調整財政關系的法律規范的總稱。其具體內涵包括:

(1)民主憲政是財政法的制度基礎。財政法的民主性體現為,財政權力來源于人民,人民可以通過選舉組成代議制機構,也可以直接通過全民公決行使財政權力,決定和監督重大財政事項。財政法與憲政的關系表現為,財政法涉及到公權力的分配,因此必須在憲法的框架下運行。憲法所規定的國家結構形式、政權組織形式、公民的基本權利等都是財政法有效施行的前提。由于財政法與憲法的關系如此密切,因此,各國憲法大都花費較多的篇幅規定基本財政事項。就此而言,財政法其實就是憲法在財政領域的具體化。

(2)財政法的目標在于增進全民福利,促進社會發展。盡管廣義的財政法包括稅法、費用征收法等可能導致公民向國家讓渡財產的領域,但從整體上看,財政法應該是以維護和保障基本人權,促進人權保護水平不斷提高為基本宗旨的。無論是財政收入法還是財政管理或運營法,其除了保證行政過程的公開、公正、公平,防范行政權力侵犯人民基本權利外,最主要的目的還是在于通過規范管理,提高財政資金使用的效益,增進全民福利,促進經濟發展。即便是財政收入法,其合法性依據除了相關法律規定外,還在于通過調整資源分配、收入差距、景氣周期以及保證合理財政支出等職能消除社會發展過程當中的不公平現象,并最大可能地促進經濟總量的增長。因此,財政法的目標不僅在于體現憲法基本權利的質的規定性,同時也在于從量上擴大權利的覆蓋范圍及實現程度。

(3)財政法以財政關系為調整對象。財政關系其實只是一種學理上的擬制,它指的是財政行為未經法律調整以前所引發的經濟關系。通過對財政關系的分析,可以劃定財政法的內部體系框架,理清財政法與其他相關部門法的關系,從而確定財政法在法律體系中的地位。

二、財政法的調整對象

通常情況下,財政法的調整對象既可以表述為一種財政行為,也可以表述為一種財政制度,還可以表述為一種財政關系。財政行為著眼于財政主體的動態過程,財政制度著眼于財政運轉的外在環境,財政關系則著眼于財政現象的內在聯系。動態過程受制于外在環境,但也是外在環境的創造力量,而內在聯系則是對動態過程和外在環境更高層次的概括,其內容更為豐富和兼容,因此,在表述財政法的調整對象時以財政關系為最優。

在歷史上,由于人們對財政職能的理解不同,財政關系的范圍也隨著變化。自然經濟條件下財政的主要職能是替君王籌集行政管理、國防安全與擴張以及皇室開支的經費。自由競爭資本主義時期的財政也僅限于籌集收入滿足國家日常經費開支的需要,很少通過再分配的形式調節社會收入不公平,也不需要干預資源配置。進入壟斷資本主義時期以后,因為市場失靈所帶來的種種惡果集中爆發。為了應對危機,財政的職能開始不斷擴展。首先,財政應當在市場和國家之間有效配置資源,然后保證財政內部資源的合理分配。如界定財政活動范圍,優化財政支出結構,安排財政投融資的規模、結構,并通過稅收、補貼等方式,引導社會投資方向等。其次,財政開始通過自身活動進行社會范圍內的收入再分配,以緩和兩極分化現象,實現社會分配的相對公平。如個人所得稅累進征收,開征遺產稅、贈與稅,實施社會保障等。最后,為解決市場自發運行中所產生的經濟周期問題,“反周期”的財政政策開始實施,如在經濟過熱中提高財政收入水平、壓縮財政支出,而在經濟蕭條時則通過減稅等方式培育消費和投資能力,同時加大財政支出以增加社會需求,以此刺激經濟的發展。

在社會主義計劃經濟體制下,財政的主要職能是進行以國家為主體的、對包括生產資料和生活資料在內的一切社會資源的分配。由于生產和生活都通過財政進行控制,不會出現收入分配不公或生產周期波動,因此財政資源配置職能也就將收入分配和經濟調節完全包容在內。另外,由于財政活動無所不包的稟性,財政與企業財務、財政與金融都呈現難舍難分的關系。如,國家從全民所有制企業和集體所有制企業中不僅可以取走企業擴大再生產所需的積累,而且還包括折舊基金等維持簡單再生產的物質資料,企業職工的工資標準和工資款的撥付也都是通過財政直接進行的。這樣,企業財務的獨立性就會完全喪失,從而依附于國家財政。又如,銀行不能自主從事貸款業務,卻必須按照財政的意圖為相關項目提供建設資金,銀行存款成為財政建設資金的重要來源,銀行也被稱為“第二財政”。

跟計劃經濟時期相比,中國在改革開放以后對財政職能的探索已經出現了顯著的進步。第一,國有企業和集體企業都被視為獨立經營的商業主體,其財務關系與財政關系完全分開,財政只是在投資和利潤分配時才與企業發生聯系。第二,財政與金融的關系也已經理順,財政可以通過經濟杠桿引導銀行發放貸款,但是不能進行強迫。財政關系的范圍至少將商業性貨幣資金關系排除在外。第三,在向市場經濟推進的過程中,由于收入分配兩極分化的現象日益明顯,財政的收入分配調節職能開始顯現,開征個人所得稅、實施社會保障等都是其中之例。第四,受市場失靈的影響,我國經濟發展也開始出現周期性波動。為保持經濟的穩定性,財政開始主動尋找反周期的對策。如為了消除經濟疲軟,我國近幾年一直實施積極的財政政策,其核心內容就在于通過擴大財政支出規模,刺激消費,擴大內需,從而促進經濟的發展。

最值得一提的是,近年來,我國在財政改革實踐中開始接受公共財政的觀念,財政的活動范圍及未來發展方向都據此作了大幅度調整。例如,對設計院、工程局等完全能夠進入市場的單位,財政不再對其提供資金;對高等院校、文化藝術團體等介于市場性和公共性之間的單位,財政不再全額承擔其費用,差額部分由其通過收費加以解決;對于社會保障等關系到人民生命健康權的領域則不斷增加投入,社會保障的范圍從城鎮下崗失業人員擴展到最低生活保障線以下人員,現在又在逐漸向農村推進;在財政投資方面,對于競爭性產業,財政不再作重點投入,財政資金開始明顯地向基礎產業、幼稚產業、高新技術產業傾斜。是否具有公共性以及公共性的大小已經成為中國財政活動范圍的一條準則,公共財政已經成為中國財政改革的一個基本目標。

由此可見,作為財政法調整對象的財政關系歷史上并不是等同劃一的。受財政職能不斷變化的影響,財政關系的質和量實際上都在隨之變化。從形式上看,財政關系一般包括財政收入關系、財政管理關系和財政支出關系三種,但每一種財政關系的內容在不同的歷史時期都不一樣。因此,我們認為,不能簡單地將財政關系界定為以財政為主體所發生的關系,從質的屬性看,財政關系是一種具有公共性、必須通過國家籌集資金加以實現的社會關系。所謂公共性,是指某種物品(包括制度、服務)可以用來滿足人們的一般需要,但卻不能經由市場交換而實現的特性。如果某類物品完全不能通過市場交換而獲得,必須由財政全額負擔,則可稱之為具有完全公共性。如果某類物品部分可以通過市場交換而獲得,財政只需負擔其差額,則可稱之為具有部分公共性。如果某類物品完全可以通過市場交換而獲得,不需要財政負擔,則可稱之為不具有公共性。即便財政已經參與其中,也應該激流勇退,終止這種財政關系。由此可知,公共性是判斷財政關系內涵和外延的一條基本準則。

從形式上看,財政關系可以分為財政收入關系、財政管理關系和財政支出關系三種。財政收入關系的范圍主要包括稅收征收關系、資產收益關系、國債發行關系、費用征收關系等;財政管理關系主要包括財政預算關系、國庫經理關系和審計監督關系等;財政支出關系主要包括財政采購關系、財政貸款關系、財政投資關系、財政轉移支付關系等。由于財政收入關系和財政管理關系主要服務于財政支出關系,因此,一般而言,財政支出關系的公共性可以奠定財政收入及管理關系的公共性基礎。例如,財政采購的對象如果確屬公共物品,為政府公務所必需,預算安排支出計劃就同時具有了公共性。不過,在具體的適用上,三者之間的公共性也可能并非完全對應。例如,盡管財政轉移支付關系一般都是因為極具有公共性的財政行為而引起,但這類關系不具有對等回報的特征,因此,除非出現戰爭、社會動亂、自然災害等緊急狀況,否則不應以債務收入為財源依據。如果通過舉債應付行政管理費用,這類債務的公共性就很值得質疑。