財政科技支出的狀況與戰略

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科技投入是反映一個國家和地區的科技實力的重要指標，增加科技投入是提高一國科技水平、增強綜合國力的一項戰略性措施。科技投入問題是個涉及社會諸多方面的復雜系統問題，從科技投入主體上看，有來自國家、地方政府、企業、社會組織甚至個人方面的投資。財政科技支出仍是我國科技投入的主要來源之一，其在全社會多渠道科技投入中占主導地位并發揮著指導和調節作用。“十一五”開局之年，黨中央、國務院就從我國社會主義現代化建設的全局出發，作出了增強自主創新能力、建設創新型國家的重大戰略決策，黑龍江省也相應明確了要實施自主創新、跨越式發展，建設創新型黑龍江，實現東北振興的重大戰略任務。公共財政是政府履行職能的物質基礎、政策工具和管理手段，科技的進步與創新離不開政府財政的保障和支持。但在確保財政科技支出穩定增長的同時，也必須進一步規范財政科技支出的經費監督管理，提高經費績效水平。

一、黑龍江省財政科技支出管理的相關分析

1.財政科技支出情況。近10年來，黑龍江省財政科技支出情況如下圖所示，政府財政科技支出絕對數雖在個別年份出現較低幅度的下降，但通過趨勢線來看整體仍處于不斷上升的態勢。但這一數字占黑龍江省地方財政支出總額的比重，卻呈逐漸下降趨勢，近十年最高值在1998年，也僅為2.7％，至2007年這一比重已跌至1.32％。由此可以看出，黑龍江省的財政科技相對投入力度在減少，這對于黑龍江省科技創新能力的提高將產生不利影響，所以，今后的努力目標應是確保財政科技投入絕對額的穩定快速增長，力保財政科技投入的增長速度快于財政總支出的增長速度。

從政府科技支出的投向看，黑龍江省有40%以上的經費投在了科技三項費用，而用于基礎研究的科學支出僅占30%左右，致使作為基礎研究“前沿陣地”的科技院所和高等院校聚集著大量的高端科技人力資源，由于科研經費的匱乏，使其不能發揮應有的作用，這與政府科技投入的公共性是相悖的。而且從具體的應用經費使用情況看，大部分用于制藥、通訊、電子設備、交通運輸設備等制造業中，投入到公共服務、公眾健康改善和環保的項目較少。這表明黑龍江的政府科技投入，仍然處于為經濟起飛創造條件的階段。

2.財政科技支出的管理情況。（1）全面實施部門預算改革。從1999年下半年起，黑龍江省就啟動了省本級部門預算改革。歷經2000年試點、2001年全面試編、2002年全面實施的實踐與探索，初步確立了集部門預算、零基預算、綜合預算為一體的部門預算編制體系。財政資金分配使用公開化、規范化、法制化的進程明顯加快。各項重點支出得到了有效保障，理財行為進一步規范，預算管理水平有了新的提高。

（2）積極推進績效管理試點工作。黑龍江省早在2004年就出臺了《黑龍江省省級財政支出項目績效評價辦法(試行)》，并成功開展了2005年度市縣財政績效評價工作，力推財政支出績效考核制度。在此基礎上，其相關部門積極組織人員奔赴全國各地調研、參加有關研討會，學習、交流經驗，在2009年財政科技支出績效管理的相關措施擬將出臺。

（3）改革政府機關資金管理方式。從2001年7月1日起，黑龍江省財政廳及其所屬各部門按統一的財務會計軟件進行核算，并采取了“銀行單一賬戶、資金集中收付、核算網絡監管、收入分配透明”的改革措施，并取得了一定成效。

（4）推行政府采購預算。隨著2003年1月《政府采購法》的頒布實施，從2003年起正式建立政府采購預算編報制度，納入部門預算編制范圍。要求各科技部門將財政預算內及財政專戶安排的用于購買性支出的項目編入年度采購預算，采購資金實行集中支付。

二、黑龍江省財政科技支出管理中存在的問題

近年來，黑龍江省不斷加大財政科技資金投入力度，提高財政科技支出資金的管理水平，但與國內外發達國家和先進省份相比，黑龍江省的財政科技經費管理還存在以下問題：

1.財政科技資源配置協調決策機制不健全。科研項目在立項審批方面存在的項目多元化和資金渠道多元化，需要各方信息共享，需要有關方面協調一致。而目前由于部門間、甚至部門內部行政單元的條塊分割、信息不對稱，協同機制不健全，科技資金缺乏統一管理，政府科技投入資金分散，難于圍繞政府目標進行科技資源的優化配置，導致科技資源巨大浪費。各類科技計劃之間存在著邊界模糊、交叉重疊，致使有時同類型研究課題資金卻分散在多個項目，由不同單位、不同研究人員分別進行低水平重復研究，項目質量不高。甚而有時同一個項目、同樣的研究內容往往稍作改變，就可以得到不同部門的支持。這樣不僅浪費科技資源，而且很難形成合力，不能深入透徹地解決問題，無法做出真正有價值的研究成果。

2.財政科技經費監管機制不夠完善。目前，一些管理部門對科研計劃從申報、審核、立項到評估驗收等全過程，往往都由一個部門包攬，其自身既當運動員，又當裁判員，缺乏健全的監督管理機制。盡管在一些科研計劃及專項資金管理制度中，規定了在項目計劃執行過程中，要由財政部門、歸口管理部門或委托有關機構對課題經費的管理使用情況進行不定期的監督，但由于這些監督主體的職責不明確，監督工作的“缺位”、“錯位”，使得交叉重復檢查現象時有發生，并沒有起到應有的良好監督效果。此外，現行的科技經費監督工作是分別依據各個科研計劃或專項資金的相關辦法進行的，尚缺乏統一的監管規定和具體的可操作性的監管細則，監管工作的隨意性較大。

3.財政科技資金使用的綜合效益較低。目前，在財政科技支出支持項目中，相關政府管理人員普遍存在“重立項、輕績效”的思想和做法。在立項過程中，對課題立項報告要求非常具體，程序也非常復雜嚴密，對申報單位的要求也非常嚴格，而在項目計劃下達后又缺乏嚴格有效的跟蹤問效機制和科學合理的績效評價標準，使得財政科技經費得不到公開透明的分配和合理有效的使用。同時，很多部門和科研機構仍不同程度地存在著“部門所有制”、“單位所有制”或“個人所有制”的管理觀念，“誰爭取到項目誰用錢”，這種自我封閉式的管理模式，影響了科技資源的有效配置和共享共用，降低了財政科技投入的綜合效益。2006年，黑龍江省財政科技支出總額以13.6億元位居全國14位，而湖南省同期財政科技支出額為14.2億元（全國第13位），與我省基本相當。但同期湖南省的專利申請授權量和國內中文期刊科技論文數在全國的排名比黑龍江省均高出5個位次（黑龍江省為第15、16位，湖南省10、11位），其財政科技資金的小綜合效益明顯高于黑龍江省。①4.政府財政科技資金預算管理不規范。一是政府預算科目有較大的局限性，項目預算的編報隨意性較大，預算內容不夠細化，預算分類不夠規范。如沒有設置科研基建費科目，一些屬于科技投入性質的支出項目，未納入財政科技投入的統計范圍，科目層次也不清晰，支出內容存在交叉重復。二是部分單位在執行預算時，隨意調整預算科目或改變資金用途，在編制決算時弄虛作假，致使會計信息不真實。項目承擔單位對項目的財務管理也沒有給予足夠重視，沒有充分履行財務監管職責，對科技資金的使用疏于管理，導致科技資金脫離了部門和單位的財務監管，存在著截留私分、擠占挪用、違規列支、弄虛作假、亂發獎金和津貼等違規違紀行為。

這些現象的長期存在，一是不利于根據科技發展趨勢和國家戰略重點及時調整科技經費在不同領域的分布去優化支出結構，不利于有限的科技經費在全局范圍內優化配置；二是導致一些重大技術研究與開發項目，以及跨部門、跨行業的大型研究項目缺少統籌規劃和有力支持；三是導致科技創新能力低，總是處于低水平或重復性研究。

三、提高黑龍江省財政科技支出管理水平的對策

如何加強對我國財政科技資金使用的監督和管理，保證科技管理部門和科研機構規范分配和安全有效使用科技資金，越來越成為政府和社會公眾關注的熱點問題。針對現狀，我們建議：

1.建立科技資源配置的決策和統籌協調機制。首先要建立財政科技資金管理的科學決策機制，強化政府的科技決策能力，科技計劃及重大科技事項、財政科技經費安排、重大科技資源配置要在科學論證的基礎上，應報請省政府決策。其次，要建立健全專家咨詢、政府決策立項機制，提高科研項目立項的科學性和規范性，規劃立項的項目要按照“對上銜接、對外聯動、對下引導”的要求，建立相應專業科技組織對相關課題進行整合，通過競爭把各單位的力量集中起來，進行任務分工，攻克科技難題，以提高科技創新水平。最后，應建立聯席會議制度，定期召開由財政部門、發改委、科技部門及有關業務廳局和科研單位參加的聯席會議，交流部門年度重點科技工作，研究確定年度科技計劃經費配置、重大項目(專項)招標等事項。通過加強部門之間科技資源配置的協調溝通，整合省、市科技資源，構建信息化、現代化的科技信息共享平臺，可以解決部門互不銜接、立項重復分散的問題，避免低水平重復建設，聯手推動重大科技行動，建立起具有區域特色、功能完善的新型科技計劃體系。

2.完善科研項目經費使用的監管機制。要改變當前行政主導課題研究的現狀，就需要由各級科技專家形成專業組織，在法規制度的框架內專門負責重大科技項目的評審、評價及監督，尤其是對項目執行中和項目完成后的評價和監督工作。同時，還要建立包括審計、財政、科技、項目承擔單位主管部門和社會專業組織在內的財政科技項目經費監督體系，實行科研項目財務審計和財務驗收制度，財務驗收結論作為申報新項目的重要依據。在此過程中，對科技資金的審計監督也尤為重要。要通過審計，以預算編報和預算執行為主線，重點檢查科技預算管理和資金分配使用中的不真實、不合規、不公開、不透明、項目資金到位滯后、科技成果轉化率低等突出問題；以項目申報受理、評審立項、預算評審為基礎，檢查項目立項審批過程中的不規范、不公開的行為，促進完善立項程序，加強內部管理，促進依法行政，轉變政府職能；以科技項目支出為審計重點，檢查虛假項目、擠占挪用科技資金、資金使用效率不高、國有資產重大損失浪費等突出問題，促進加強財政資金管理，提高財政資金使用效益。

3.提高財政科技支出資金的綜合使用效益。首先，應嚴把結題驗收關。要把結題驗收當作主管部門的一項重要工作來抓，驗收組比照項目評審組組建方式成立，并由主管部門資助。驗收未通過甚至不配合驗收的，應制定相應的處罰措施。對按要求完成,并取得良好的經濟及社會效益的項目予以獎勵,變以前的申報評獎為科技管理部門選優；其次，加強對科技項目績效的評價工作。財政支持的科技項目必須制定明確的績效目標，特別是對應用型科研項目要結合財務審計和財務驗收，對其執行過程與執行結果進行績效評價，以最大限度地發揮財政科技資金使用效益。頒布科技項目績效考評管理辦法的研究制訂，要從考評項目的確立、考評原則的擬定，考評思路的明確、考評系統的建立、考評主體的界定、考評方法的選擇、考評結果處理以及考評人才的培養和考評過程中應該注意的若干事項等方面予以規范，有效保證科技項目績效考評的公平性、效率性和權威性；最后，要打破部門、地區和行業界限，借鑒歐美等科技強國“頂層設計、統一規劃”的做法，統一國家級科技計劃的設置，實行科技資金歸口管理，有效防止因科技資金重復分散和科技項目邊界不清，影響科技資金使用效益的問題。

4.改革和完善政府科技資金預算管理制度。首先，要建立科研項目預算評審評估制度，從源頭上保證預算編制的科學性、合理性。預算編制包括來源預算和支出預算，來源預算除申請財政經費外，有自籌資金來源的，要提供出資證明及其他相關財務資料，支出預算要按照經費開支范圍確定的支出科目和不同經費來源編列。其次，建議將反映政府科技投入的類級科目設置為“科技事業支出”、“科技基建支出”和“其他支出”三類，其中將“科技三項費用”、“科學事業費”歸并為“科技事業支出”類。財政科技投入中R&D經費、科技服務經費和科技教育與培訓活動經費分別通過相關項級科目內容統計，這樣不但能反映政府部門所屬科技機構的支出情況，還能反映政府對各種所有制形式的機構、團體和個人開放的各類國家級科技計劃項目的支出情況，形成一個較為完整的科技經費支出科目體系。最后，還應針對科研單位預算管理、財務管理和會計核算中存在的普遍性問題進行研究，適時修訂有關制度，完善會計核算辦法，以適應科研事業單位的客觀實際。