財政視角更改制度轉變

導語：財政視角更改制度轉變一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

學以致用，經濟理論的最大用處是進行經濟解釋。從現實的觀察開始，總結出有規律性的東西，并將其用于對現實的解釋，這是經濟學研究的基本路徑。本文運用財政壓力周期變動下的政府行為的理論，在一個制度變遷的框架內考察了公共政策的變化。并用來解釋中國五十多年來的政策變遷，特別是對近三十年來中國改革周期中政策變化的解釋提供一個新的視角。

這些研究已經引起了經濟學界廣泛的興趣。國內外學者更多地從制度變遷的成因、路徑、成本收益等角度進行了廣泛的研究，并對未來進行了積極的預測。經濟學是對現實的解釋，致力于中國經濟學建設的學人不應放棄對這一史無前例變革的探索。運用一種新的方法，一種新的視角，在不同的視角下透視體制變遷的現實，則是一種貢獻①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊綱（1995）、張軍（1994）、程虹（2001）、楊小凱（2004）等分別從不同的層面進行了闡述，并得出了令人關注的結論。對重大的變革，人們的認識總是橫看成嶺側成峰的。1929-1933年大危機過去了七十多年，經濟學界對其成因的看法依然是遠近高低各不同。對于中國五十多年的演化，特別是二十多年的改革，我們尚處于山中，因此不識改革真面目則是常態。給摸著石頭過河的中國改革以盡可能多層面的理論解釋是經濟學的任務。多視角的研究可以提高經濟學對現實世界的解釋力。

政府財政壓力的程度是很難量化的，因此我們運用的是廣義的財政概念，它不僅包括政府預算中經常賬戶的執行情況，還包括債務、鑄幣稅、產權等所有能夠引發公共收支變動的過程。財政壓力周期變動就是財政平衡到財政崩潰的過程，在委托的框架內，當委托人難以承受人提供的公共產品的價格時，便會終止關系。結果是財政崩潰，政府失敗。在我們對中國近六十年制度變遷和公共政策演化的解釋過程中，出于謹慎的原則，我們只是考慮財政壓力的大小，不進行質的區分。下面的分析，也只是一個學者從經濟學視角的學術思考。

從大的財政壓力周期變動的框架看，中國經歷了兩個周期：1949-1978，1978-2001。前者是一個完整的從財政危機到財政平衡再到財政危機的周期。后者，是一個從財政崩潰到財政壓力緩釋再到潛在財政危機的過程。如果細分一些的話，前者還包括1958到1960年的財政壓力波動。后者，則還包括1989-1991、1998-2000財政壓力的驟然增大。本章主要討論兩個大周期的財政波動下公共政策的演化。

本章的內容分為三節。第一節考察從1949-1978年財政壓力周期變動下的政府行為。第二節考察1978-2001年公共政策的演化。第三節，對公共政策未來走勢的邏輯推理。公共政策的演變對契約完全性的影響，財政危機引發的短期政策的操作及其累積效用、收入分化引致的制度僵滯以及集體行動中權威的出現將貫穿于本章對現實的解釋。

一、1949-1978年的公共政策演化

1949年新中國成立，新政府一開始面對的就是巨大的財政危機。

財政危機的形成可以從兩方面論述。一方面是顯性的，包括支付國民政府遺留下的債務、新政權的穩定與維持費用的增加等。另一方面是隱性的，即新政權要體現出優于舊政權的經濟績效，如何選擇一種較以前政權不同的經濟增長方式便成為政府的一種偏好。特別是財政危機時期，往往就是集體行動領導者的偏好。因此，一種理想化的領導意志便轉化為一種人為的試驗。這種試驗在財政危機時期難以實現，一旦危機有所緩解，便又被提上議事日程。違背經濟運行規律的短期試驗暗含著巨大的風險。

為了解決財政危機，政府短期政策操作首先是在國內通過合約的改變來完成的。新政權的形成是委托人重新尋找人的過程，制度變遷的結果是原來具有決定權的委托人不再具有決定權，而原來沒有決定權的則成為一種主流的力量。在國民政府末期，革命的最終含義是窮人不再通過土地、資本或者勞動力這些市場的要素來與富人談判，采取的是非市場手段的暴力革命。窮人短期內成為具有決定權的委托人，但是由于權威的存在，人的內部控制非常嚴重。新的合約開始形成，但并不固定，也非常不完全。表現在政府的財政收入上，就是稅收并沒有成為政府經常性的收入。這一方面是因為窮人作為大集團除了人力資本外就沒有別的資本，而又由于教育的投入太少，這種人力資本又特別低。隨著人頭稅的廢止，稅收收入自然不可能增加太多。另一方面戰爭的破壞，使得原有的土地以及工業資本帶來的增值減少，并且新合約未來的不確定性也降低了這部分要素擁有者進行投入的可能性。

從數據來看，1949年全國財政收入303億斤糧，支出567億斤糧，赤字占支出的46.9%。為了彌補赤字，政府公共政策操作的第一步就是發行貨幣。1949年7月人民幣發行總額為2800億元，9月為8100億元，10月底為11000億元，11月達到16000億元，結果自然是通貨膨脹。但是由于財政的收支是以實物計價的，政府并沒有獲得相應的鑄幣稅。相反，1949年4月至1950年2月的四次物價大幅波動，越發增大了經濟運行的不平穩性。1949年12月發行人民勝利折實公債也并沒有真正緩解財政危機。而且隨著朝鮮戰爭的爆發，財政危機進一步加劇。

緩解財政危機的下一步政策是政府對經濟的壟斷。1950年，政府實行國家控制，并開始對重要工農業物資和外貿進行壟斷，如部分有色金屬礦砂，大豆和43%的土產。政府壟斷糧、棉貿易的機構也開始發展。1953年開始實行糧食統購統銷，1954年實行棉花統購統銷。但這并沒有真正解決財政危機，或者說一種隱性的財政危機需要新的政策操作。這種隱性的財政壓力來自于一種對新政權優越性的證明，也就是證明新政府經濟增長優于舊政府。在一個落后的農業國，原有的以勞動投入為主要因素的增長模式難以做到這一點。轉化增長方式是證明這種優越性的一種可能的選擇。二戰后，工業國強大的經濟實力給中國增大了引進成功的經濟增長模式的可能，而新政府在戰時實行的集中性的軍事化經濟管理由于路徑依賴的關系便成為建國初期順理成章的政府規制。

產權變革是滿足上述經濟快速增長的可行選擇。這包括接受舊政府的資產、沒收外國在華的資產、逐步沒收和改造非國有工商業的資產，以及由此所產生的政府對經濟的全面壟斷。

新政府接收舊政府的資產顯然是合理的，因為新政府接收了舊政府的債務。而沒收外國的資產則為對外開放設置了障礙，也減少了借助外部資金解決財政危機的渠道。結果是外部的資金注入依賴于個別的國家，國外資本俘獲本國政府的可能性極大。一旦兩國之間合約的改變導致外國資本撤走，那么，本國經濟運行的不穩定性將會增大。政府發放了巨額的貨幣，引發物價上漲，微觀市場主體的逐利行為更多的被指責為投機，擾亂經濟秩序。其付出的代價顯然就是私人競爭的市場運行狀態逐步被政府壟斷所代替。

另一方面，1950年代初期，中國開始向蘇聯借債，并且接受蘇聯傳統產業的轉移。通過《關于蘇維埃社會主義共和國聯盟政府援助中華人民共和國中央人民政府發展中國國民經濟的協定》確定了156個建設項目。一五計劃確定了“集中主要力量進行以蘇聯幫助我國設計的156個建設單位為中心的，由限額以上694個建設單位組成的工業建設，建立我國的社會主義工業化的初步基礎”②。結果是資本密集型的經濟增長模式開始形成，這首先表現為固定資產投資的增長。中國開始了重工業化的進程③，經濟增長的結果是財政危機得到了緩解。

但是這一短期政策操作的累積效應和外部效應又使得財政危機出現。由于引入了外資并且效果良好，資本的回報對于財政壓力的緩解作用足以讓政府改變原有的經濟增長方式，并且產生了依賴。這種改變意味著政府將會試圖通過一種方式將勞動密集型的經濟增長方式向資本密集型的轉變。在一個以低級的勞動力為經濟增長主要因素的經濟體內，除了強制之外，勞動者的剩余是不可能以自由簽約的形式轉化為資本的剩余的。在外部資本的進入不能保證穩定的資金流的背景下，通過內部的強制將勞動者的剩余轉移便成為維持這一經濟增長方式的最佳方式。在一個人內部控制相對嚴重的體制下，委托人只能被動地接受合約的改變。在公共政策的演化中，政府在農村與城市都采取了性質大體相同的方式。

在農村，這種方式的具體表現為：政府采取初級社、高級社等組織方式，將農民的剩余通過剪刀差、糧食統購統銷等轉化為政府對重工業投資的投入。而在城市，政府通過公私合營等將私人工商業的產權轉化為公有的產權。

在這個過程中，經濟持續增長，財政壓力得以緩解。1953-1957年第一個五年計劃期間表現得非常明顯。一個例證就是中國本來計劃在第一期公債到期后再發行第二期，但是由于經濟狀況的好轉，第二期公債便沒有發行。1952-1957年，中國年均工業增長率高達18%，GDP增長率高達8.9%,投資率在17.8%和22.6%之間。

解決財政危機的成功極大地增強了領導者的權威，于是引發權威偏好的改變。這種改變一方面表現為政府追求一種經濟增長的加速度，另一方面表現為權威獨立性的增強。在引入外資促進經濟增長以緩解財政危機的過程中，本國政府與外國政府的合約是不公平的，權威的自主決策權受到相當大的限制。當財政危機開始緩解之時，權威開始力圖減輕外部政府的競爭壓力。這種努力的直接結果便是外部資金對內部經濟增長支持的減弱。1958年中蘇全面斷交，蘇聯單方面中斷合約，撤走技術人員并催要外債。開放的經濟重又進入閉關鎖國階段。資本密集型的經濟增長現在只能依賴于不同產業的資金轉移。理論上講，面對外部資金輸入的減少，政府的理性選擇是減少投資規模，降低經濟增長速度。但是經濟增長模式與領導者的偏好決定了這種主動降低增長速度的選擇是不現實的。

從這個意義上講，農村的形成便是一個必然的邏輯。在新政權成立之時，政府對農民的承諾是土地個人所有，并以此取得了大集團的支持。但是，這一合約隨著工業化進程的推進逐步改變。通過，農民的生產與生活納入一個軍事化管理的、階層嚴密的生產車間，市場被徹底取消。結果是整個社會分為兩個集團，城市工人與農村農民。前者是小集團，是領導者，后者是大集團是被領導者。兩者通過嚴格的戶籍制度完全隔離，大集團是剩余的凈輸出者，小集團是剩余的凈輸入者，貧富分化的機制開始形成。

因此，1958年后，“”、等的政策操作引發經濟崩潰便是順理成章的事情。政府財政危機達到高峰。

至此，在權威的暫時讓步下，放松管制，特別是歸還農民對土地的所有權和使用權便成為“調整、鞏固、充實、提高”的主要內容。計劃的放松和市場的擴大，使得經濟有所恢復。在這一過程中，公共政策觀點的分歧增大了內部的交易費用，社會福利損失慘重。加之，二元經濟體制下極不合理的激勵與約束機制，使得整個社會收入分化程度加劇。其中限制勞動力的流動，特別是對知識的破壞，直接堵塞了經濟增長的源泉。持續十多年的“”的結果是制度陷入僵滯狀態。1976年，財政危機卷土再來。

窮則思變，制度變遷的理由出現了。

二、1978-2001公共政策的演化

一、甩包袱的改革

1976年結束以后，中國的財政危機表現為經濟增長停滯，特別是農村經濟幾近崩潰。中國最大的利益集團為了生存，開始在體制內尋求制度的演變。公共權利非正規地轉移到私人手中，結果是社會福利得以提升。這種做法在1960年代初也開始出現過，但是被遏止。1970年代末之所以被認同，關鍵在于權威的偏好發生了改變。舊權威的退出，保證了新權威的影響力的持續性。權威的連續性可以保證公共政策的時間一致性，但是權威的偏好對制度建設的影響是不一樣的。強調放權的偏好與強調集權的偏好產生了截然不同的效果，制度建設的長期效應對社會福利的影響也差距甚遠。

1978年以后，政府選擇的是一種風險偏好型的策略，即放棄了對農民的生活和失業保障的承諾，相應地也將土地的使用權出租給農民。并在以后采取延長租用期限和允許流轉使用的方法實現了土地產權的轉移。這種做法也是新權威在1960年代財政危機出現之后使用過并被證明行之有效的做法。學習的效應使得政府“甩包袱”駕輕就熟。甩包袱和當初政府大包大攬的做法都是風險偏好型的短期政策操作，二者都是人主動中斷了委托人的。不同點之一，大包大攬許諾了合約改變后福利的提升，甩包袱只是確認了政府可以從土地上獲得的基本的租金，將福利的提高寄托于農戶自我的激勵。不同點之二，大包大攬對合約的改變遭受到大部分農戶的反對，而甩包袱是大部分農戶心向往之并且有了安徽小崗村成功案例的例證。權威的作用就在于接受這種事實，誘致性變遷得到政府的確認，并且以強制性的制度變遷的方式在全國鋪開。甩包袱的最初目的只不過是為了解決農村經濟崩潰帶來的迫在眉睫的財政壓力，政府并沒有對此舉可能造成社會福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效應非常明顯。完全惡化的資源配置在激勵約束機制理順后，帕累托改進非常顯著，農村經濟恢復并發展得出人意料的好。它的意義首先是穩定了財政形勢，為政府下一步改革提供了物質的支持。

其次，這驗證了放權優于集權的政策操作，政府在其他領域的放權便可以拷貝這一做法。

但是農村的放權只是緩解了財政的壓力，財政危機并沒有徹底解決。于是，1981年政府開始恢復發行國債，并且通過增加貨幣發行量而試圖獲取鑄幣稅。這種非常態的方式并不能保證政府獲取足夠的財政收入，不僅如此，這種方式還經常引起經濟運行的不穩定性。1988年通貨膨脹就是明顯的例子。

所有前面的做法都沒有增加國內的財富，它并不能徹底解決財政的危機。因此，引入外部資金便成為必然的選擇。對內改革阻止了財政壓力的增大，對外開放的目的在于通過經濟增長緩解財政壓力。為了引進外部資金，政府實行了非常優惠的政策。“兩免三減半”的稅收優惠等都表明政府實行了內外不同的國民待遇，簽訂了一個權利和義務并不對等的合約。這是財政壓力增大的表現。

農村的改革自1978年開始，在制度變革的推動下，到1983年達到頂峰。但是由于資金投入和技術投入的不足，以及產權的不穩定，農業效率提高對經濟增長的推動作用開始減弱。外部資金的引入實際上框定了經濟增長的路子。政府的財政壓力主要表現為失業的難以解決。農村土地制度改革中，人均土地的規模和產出效益決定了這只是一種失業的保障，并沒有更多地提升農民的生活質量。農村的所有制改革對勞動力的吸納在改革初期是有巨大貢獻的，以后則不是很顯著。引入外資其實是通過放棄稅收來換得就業的提高，政府鼓勵私營和集體經濟發展的意圖也在于此。這是甩包袱減少財政支出的必然代價。

這種甩包袱還表現為中央政府將財權和事權下放給地方政府。地方政府與中央政府簽訂包稅制的契約。在自主權增大的同時，地方政府相應的事權也開始增大。這給了地方政府制度創新的空間，也增大了地方政府的機會主義行為。前者的突出表現是鄉鎮企業的發展，后者是政府用命令代替法律，任意地改變其與所屬人的關系。政府行為以提供地方公共物品為借口，亂收費就是一例。地方在與中央談判的過程中，占據著主動。類似于諸侯經濟的地方政府的作為減少了政府的財源，結果是弱中央強地方的格局開始出現，并漸成尾大不掉之勢。在一個相對封閉的經濟體內，沒有外部的沖擊，中央政府對全局風險的承擔不是非常迫切時，這種局面可以維持。但是在開放的經濟體下，弱中央的局面不可長久維持，因為公共風險的承擔是中央政府的應有之責。在1994年之前，以財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重下降為主要特征的中央財政壓力逐年增長，總是成為經濟學家和中央政府關心的話題。這也可以看作是甩包袱的外部效用。

二、國有企業的改革與財政壓力的變化

甩包袱只能減緩財政壓力。經濟決定財政，唯有經濟增長才能徹底解除財政危機。上一屆政府選擇的經濟增長方式是重工業為主的資本密集型方式。本屆政府面對的經濟增長中的資本與勞動力的結構并沒有大的變化。在外部資金的流入緩解政府財政壓力、國內勞動力收益依然低于資本收益的背景下，選擇資本密集型的經濟增長方式仍然是政府必須的選擇④。政府直接掌握著國有企業，因此，如何提升國有企業對政府財政的貢獻便成為重要的議題。

國有企業主要分布在城市，它不同于對農民集團的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改進，因而阻力相對較大。

這一過程，政府是謹慎的，風險最小化的。因為國有企業保障了政府基本的財政收入，并且還保障了政府對經濟的基本控制。從這個意義上說，中國的改革是漸進的。

在農村土地使用權轉移和城鎮非國有經濟部分地解決了就業問題的同時，政府依托國有經濟加大投資，促進經濟增長的意圖暫時得到了體現。經濟增長的結果是政府的財政壓力得到了空前的緩解。為保證這一立竿見影的增長模式的持續性，政府采取各種手段來維持資金的投入。這是短期政策操作的路徑依賴。

國有企業的背后是擁有實際控制權的利益集團，政府表現出極強的“父愛主義”，在試圖搞活國有企業，甚至擴大國有企業規模的過程中，政府運用的是一種“試錯”的方法。從一開始的“放權讓利”到“稅前還貸”以及政策性貸款，債轉股等等，政府采取的是一種“輸血”的政策。

政府對國有企業輸血的方法經歷了以下的歷程：先是借助于財政，在1980年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業。1990年代中期以后在金融風險不能增加的約束下，財政體系和證券市場就必須負擔起把居民儲蓄引入國有企業的任務。在給定了國家的稅收能力的前提下，更多的政府債務和上市公司跑馬“圈錢”便顯得合情合理。

政府向國有企業輸血的過程，其實就是財政危機加深的過程。為了保證國有企業對資源的優先利用，政府首先是限定了產業的范圍，將利潤高的行業由政府壟斷后交付國有企業使用，并宣布該領域對非國有企業禁止進入。此為其一。其次，政府仍然沿用計劃年代對資本實行行政分配的體制，通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段注入國有企業。并且實行一系列的金融管制力圖堵塞“金融剩余”向非國有經濟漏出的“缺口”（朱光華、陳國富，2001）。或者與國有企業的經理共謀在資本市場上誘引“金融剩余”。前者主要表現為金融抑制，后者主要表現為股市的泡沫。當借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時，政府便只能在稅收和債務上努力了。根據“李嘉圖等價定理”，債務是延期的稅收，二者的同時提高應驗著諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實際值（物價在下降）財政收入增加了14.4%，幾乎是經濟增長率7.8%的兩倍。無論從哪種意義上講，稅收都不可能保持中性，它都是微觀經濟主體的一種超額負擔。稅收收入最大化與國民經濟產出最大化不相容定理是成立的。因此，重稅不是實現義理性最大化的理想選擇，特別是在擴張性財政政策實施的當口。

由于按照MC=MR征稅的林達爾均衡并不存在，因此，過高的稅率會導致公共產品的過度提供，結果是產生擠出效應。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國有企業向國有企業轉移，那么對非國有經濟抽血的經營結果可想而知。樊綱（2001）用“額外綜合稅賦”來說明這種轉移，并指明這是一個相當危險的征兆。并指出，國有部門中各種反對改革的勢力過于強大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢必利用自己對資源分配的壟斷地位、利用國家強權，將大量非國有部門生產出的收入用各種方式轉移到國有部門，使非國有部門越來越難以增長，整個經濟的增長率也就會慢下來，最后各種矛盾暴露，經濟陷入危機。

如果某一天，政府向國有企業的輸血政策轉為了改革政策，則意味著政府財政困難。這里的一個前提條件是，政府對國有企業的輸血是有收益的，它并不僅僅表現為財政收入的增長，其中很重要的一項就是保障社會穩定的收益。政府決策是體制結構的函數，當國有企業所能提供的利稅收入越來越少，所需的財政支持越來越多，改革后的凈收益大于不改革時的政府凈收益時，政府便必然會選擇改革的路。因為，國有企業過去一直是政府的權力基礎。改革國有企業是一件十分麻煩的政治運作，所以不到“萬不得已”，任何政府和企業官員都不愿意進行改革。因此，十五大“抓大放小”、“發展多種形式的所有制”等政策的出臺暗示政府輸血政策的失敗。這也從另一個角度說明了，二十年對國企試錯改革耗費了大量資源，投入產出極不相稱，從而為經濟增長設置了極大的障礙。

這種嚴重依靠資金推動，過分依賴國外市場的經濟增長方式實際上是維系了一種“鋼絲財政”。一旦資金鏈條斷裂，或者國際市場需求下降，那么財政壓力便會凸現。在1998年之前，這一經濟增長方式對財政壓力，特別是中央財政壓力的緩釋起到了非常積極的作用。以至于當年政府工作報告的主旨即在于減少財政赤字。但是始于1997年的亞洲金融危機使得這一路徑發生了根本的改變。經濟衰退造成的財政壓力使得政府又采取了風險偏好的策略。于是體制復歸，政府開始替代市場。政府推行產業結構調整其實是將資本推動型的經濟增長模型強加給市場的一種企圖。通過擴張性的財政政策利用稅收將非國有經濟的資本強行轉移，暫時地保證了經濟增長和財政收入。糧食體制的重新統購統銷，對農村經濟增長的損害，進一步減低了國內的需求。

這意味著將國有企業作為財政收入主要來源的做法需要改變了。對國有企業的試錯改革反映了政府與市場力量之間的較量。政府對國有企業產權的戀戀不舍使得經濟運行的基礎遭到破壞，從而削弱了政府的財政能力。換句話說，政府財政目標難以實現的原因就在于短期效應的累積使得政府長期的財源開始變得枯竭。

三、市場的形成

政府將增加財政收入的著眼點放在國有企業上，并沒有取得預料的成果。因為國有企業所有者缺位以及激勵機制和由于信息不完全所造成的“內部人控制”和“預算軟約束”難以解決。并且企業的經營目標不是追求利潤的最大化而是追求經理報酬和職工收入的最大化，因此，雖然政府給了國有企業各種優厚的待遇，但其對政府財政的貢獻率卻在逐步下降。雖然國有企業改革是政府與特殊利益集團妥協的結果，但是如果政府長期堅持這樣一種投入與產出不對稱的政策操作，其它利益集團必然產生對委托人的不信任。

因此，有遠見的政府，特別是具有長治久安目標的權威會主動地給其它集團以相對平等的機會。正是在這個意義上，非國有經濟開始出現，市場開始逐步形成。非國有企業的產權性質決定了其經濟目標是追求投資凈收益最大化的。由于其能很好地解決激勵與約束問題，所以它比國有企業更有活力。同樣的資源如果從國有企業轉讓出來會提高社會產品的投入產出率。在政府將社會資源向國有企業轉移的過程中，非國有企業利用其中漏出的資源和靈活的機制獲得了新生。因為資源的限制，非國有企業之間展開激烈的競爭，結果反倒是市場的基本原則得以形成。隨著非國有企業的發展，它對政府財政的貢獻越來越大，政府對其身份的認同程度也越來越大。

中國的漸進式改革其實就是逐步放松政府對公有產權的控制的過程。這一過程是在國有經濟占有資源和產出不對稱的大背景下，政府維系龐大的國有經濟的成本太高，以至于不得不放松的結果。隨著非國有經濟的擴大，競爭性的國有企業開始退出。迫于財政的壓力，政府開始將國有企業的資本和勞動力打包轉移。擴大了的非國有經濟具備了同政府談判的能力，在這個漸進化的過程中，政府妥協，國有資產變賣的結果是非國有經濟接受了國有的資本，但并沒有接受其勞動力。在改革的初期，非國有經濟對于財政的貢獻較低，隨著非國有經濟的增長，政府加重了對其征稅的強度，1998年之后，非國有經濟對預算內財政的貢獻開始超過國有經濟。從此之后，非國有經濟開始成為政府財政收入的重要力量。這是市場擴大的結果。但是國有企業并沒有完全被非國有企業所替代，國有企業仍然停留在一些壟斷性行業中。

從另一個角度講，政府緩解財政壓力的短期政策操作還從另幾個方面促進了市場的發展。如，當政府開始恢復通過發行國債來緩解財政壓力的時候，采取的是強制攤派的做法，并且限制流通。隨著政府財政壓力的增大，政府并沒有償債基金可以為負債作抵押，結果是只能通過借新債還舊債。并且通過政府的內部人控制，將國債的利息制定得較銀行存款利息高，使之成為超金邊債券。由于國債的規模越來越大，政府難以償還，特別是隨著物價的上漲，民眾開始拒絕購買國債。在此情況下，不再強制攤派并且準許國債交易，增加了流動性，國債市場開始出現。

與國債市場出現類似的是股票市場的出現。政府推行股份制的初始動機在于為國有企業解困，并沒有考慮市場的形成。通過開放股票的交換市場，政府以極低的成本換取了民眾大量的資本，股票市場開始形成。

此外，政府為了國有企業的解困，對金融業，特別是銀行業的壟斷，其實際上是阻礙了市場的形成和發展。金融市場作為市場經濟最核心和最有活力的市場，其核心的價格利率沒有市場化，最重要的原因在于利率市場化會減少政府獲取鑄幣稅的數額。

四、收入的分化與對外開放

以國有企業為核心的資本密集型的經濟增長，注定了政府對資本的依賴。這種只注重效率的政策操作，導致的結果必然是收入的分化。收入分化的結果是窮人集團空有創新動力，但沒有創新能力。而富人有創新能力，但沒有創新動力。于是制度創新開始減弱，制度趨向僵滯，經濟增長趨緩。這一狀態在1998年亞洲金融危機時期表現得非常明顯。

單純依靠市場內不同利益集團的博弈，是沒法打破這一僵滯狀態的。政府之所以尋求加入WTO，目的也在于通過引入外部的競爭來打破國內的僵滯狀態。通過政府間的國際競爭，政府必須將其壟斷的資源對國外資本開放。結果是壟斷被打破，國內市場與國際市場連通的程度加大。二十多年來，中國政府對外資的依賴程度在逐步加深。一開始由于巨大的財政壓力，政府不得不簽訂非國民待遇的契約。外資推動了中國經濟增長，減少了政府支出的負擔。政府對其產生依賴，也迫于壓力對其妥協。特別是地方政府，更是如此。在加入WTO之后，中國政府本著這一組織最基本的國民待遇原則欲行修改原來的契約時，自然遭到了反對。不僅如此，非國民的待遇表現得更加明顯。比如依靠在國內壟斷而獲得高額利潤的石化、保險、電力以及銀行等行業只允許國外資本分享利潤，而不允許國內資本分享。這是短期政策操作的外部效應。

隨著國內非國有經濟對國民待遇要求的呼聲越來越高，國際資本發現國內能夠提供的優惠待遇越來越少的時候，便要求修改合約，比如要求中國匯率的變動。這可以看作國際長期投資開始向游資轉變的開始，暗示著中國經濟增長能夠提供的利潤率在下降，資本推動的經濟增長方式維系的難度越來越大。

五、中央政府與地方政府的博弈

在1994年之前，中央政府基本上是采取甩包袱的形式。中央只是通過包稅制與地方分成。這樣一來，在其心理賬戶中，收入難以通過固定的合約得到保證。通過對民眾心理成本影響較小的國債和鑄幣稅維持財政收入不僅不能保證正常的公共開支，而且還會影響到經濟的穩定。如1988年中國陷入了通貨膨脹的危機，價格飛漲，商品積壓，民眾向銀行擠提存款。此后更加自由的改革被較保守的經濟政策所取代，信貸和基建投資大量消減。再加上國際資本對中國國家風險的考慮，外資大量撤走，經濟陷入低迷狀態。在權威的堅持下，改革和開放的步伐加大。開放的市場要求中央政府承擔更多的公共風險。

于是，甩包袱的行為不能持續，相應地，政府必須建立完整的稅收體系才能保證人責任的完成。自1992年開始，以增加中央政府財政收入為動機的經濟改革開始了快速發展。一方面政府加大固定資產投資，發放巨額的貨幣，結果導致了以房地產為代表的泡沫的出現。另一方面政府通過法律規范了中央與地方的財政分成，將原來的包干制改成比例分成，并且保證了中央收入的優先權。但是，中央并沒有減少地方提供公共品的義務。中央政府還收回了對全國金融資源分配的壟斷權，并且嚴格限制了地方的借債權。由于經濟增長對地方政府及其領導者的效用非常明顯，減少了國內可支配資源后，它更多的是通過引入外部資金來維系原來的經濟增長方式。結果是，外國資本趁機加大了談判的砝碼，地方政府被國際資本俘獲的程度越來越大。地方政府所做的事情之一是將以土地為主的公有資產低價長期出售給國際資本，另一方面加大了其他財政收入的籌集，這包括以地方信托為掩護的變相借貸、對民營經濟的敲竹杠、對農民的收費等。隨著地方掌握的公有資源的減少，政府開始和地方民營經濟結盟，共同與中央博弈。中央政府掌握了大量的財政收入，并且直接掌控著消費彈性極低的壟斷資源。表面上看是這樣。但是，地方政府的機會主義行為特別是因為財政約束使其變為急功近利的執行者，這直接導致了經濟運行的不穩定，使得潛在財政風險越來越大。

因此中央政府的政策操作并非游刃有余。因為，中央政府只是暫時解決了顯性的財政危機，潛在的財政危機隨處可見（魏鳳春，2002）。這包括社會保障的缺口、國有銀行造成的公共風險等。也即是說，自2002年開始的新一屆政府的政策操作仍然是以財政壓力凸現為制度背景的。

三、2002年以后公共政策的演化

2002年，新一屆政府生命周期開始，其面對的是一個全面開放的風險與機遇并存的制度環境。改革前期的潛在財政風險將會慢慢釋放，甩包袱的政策操作已經不可能了，因為已無包袱可甩。大包大攬的做法有違市場經濟的要求。而且在政府強制性的制度變遷過程中，以資本推動為特征的經濟增長難以為繼，如果不改變經濟增長方式，政府財政收益就難以保證。

因此，政府必須在潛在的財政風險和短期的經濟增長之間選擇一條對于自己更合適的路。從政府風險最小化和國家義理性最大化的目標出發，當前的政策選擇應該是調整經濟增長方式，同時注重勞動替代資本。中國勞動力與資本的不匹配，在資本鏈條斷裂的背景下，勞動力的質量決定了經濟增長的路徑。人力資本的提高是一個長期的過程，政府只有確定適宜的經濟增長目標，把公共收入更多地投資到人力方面，才會迎來長期的經濟增長。也只有在人力資本和貨幣資本相適應的時候，經濟增長才可能持續發展。

在這個過程中，政府培養新的稅收源泉可能更加重要。打破特殊利益集團的壟斷，開放市場已經是老生常談。但是快速的開放壟斷產業，從社會長遠發展的角度來看，并不是理性的選擇。國有的壟斷，可以直接保證政府的財政收入。資源被私人壟斷后，如果沒有健全的法制和完善的稅收制度作為保障，政府被俘獲是必然的結果。俄羅斯轉軌時期，寡頭左右國家命運的教訓需要汲取。

俘獲政府的另一股強大的力量還來自國際資本。我們前面提到，借助于外部的制度競爭，國內特殊利益集團的壟斷地位可望被打破。但是，國際資本在合約中提出的新的條款有可能減少本國政府決策的獨立性。而且，中國經濟對外資的極度依賴，增大了對國際資本退出中國的擔憂。

不僅如此，中國內部收入分化的結果導致了大集團對人滿意度的下降。二十年之前農村的改革，政府通過甩包袱緩解了財政危機。隨著農村凈剩余的轉出，農村經濟重新陷入僵滯狀態。

因此，中國需要權威的出現。一方面通過強制力適度地打破壟斷，并且通過轉移支付強行轉移給窮人財富。另一方面在國際政府的競爭中維護本國人的權利。對權威來講，轉變偏好，主動地承受因經濟增長下降而增加的心理成本是必然的選擇。

注釋：

①張五常評述科斯學術貢獻的時候，指出“他的貢獻并不在于什么定理，相反，他提供了一種新方法，一種新的角度，能在不同的視角下，透視各種經濟現象”（張五常1990）。

②《中華人民共和國發展國民經濟的第一個五年計劃》，人民出版社1955年版，第18-19頁。

③中國建國初期選擇重工業化，經常被解釋成領導者的主觀偏好、或者說是一種根據經典作家的論述進行的實驗。我們不否認這種可能性的存在，但是，一個落后的農業國，實行工業化的阻力是非常巨大的。只有在特殊的時期，這種強制性才較大可能地減少民眾的阻力。而選擇一種經濟增長方式，使之能夠取得超過原有體制的經濟增長率，則可以有力地支持新政府的存在。

④中國1979-2000年的經濟增長過程中，資本的貢獻率大致在79%，勞動貢獻率在21%。中國的經濟增長主要是資本推動型的，（魏鳳春，2003）。