財政分權改善區域政府效率實踐論文

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編者按：本文主要從分權體制下財政競爭：一個理論綜述；我國地方財政競爭現狀及問題；提高地方財政競爭效率的對策進行論述。其中，主要包括：對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開、分權化導致地方官員作為中央政府的人在財政支出決策中易產生道德風險、財政支出比重過大，監督不力、制度外稅收競爭有欠公平、制度外稅收競爭是稅法規定的稅權范圍內，制定的差別稅收政策、地方財政遠期目標：適度收權、地方財政改革近期對策、調整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上等，具體請詳見。

[摘要]目前我國理論研究不足阻礙財政競爭問題的有效治理，為此，本文通過對財政競爭理論綜述，結合我國地方政府財政競爭現狀分析，提出了提高地方政府財政效率的政策措施。

[關鍵詞]地方財政競爭；財政監督；制度外稅收競爭

隨著財政聯邦主義理論的不斷發展和成熟，建立財政分權體系已經成為各國政府改善政府效率實踐的重點。地方財政競爭與我國以前高度集中財政管理體制相比，代表著各級政府自主理財意識的復蘇，它意味著我國財政分權已經使各級政府存在著潛在和現實的競爭。隨著地方財政體制改革和稅制環境的改善，我國地方財政競爭將進一步規范，效率將得到進一步發揮。

一、分權體制下財政競爭：一個理論綜述

最早在理論上闡述地方財政競爭思想是美國經濟學家蒂博特（Tiebout），在《地方支出的純粹理論》提出了“以足投票”理論。他認為人們愿意在地方政府周圍是由于他們想在全國尋找地方財政支出與稅收的一種精確組合，使自己的效用最大化，人們之所以在某一區域工作和居住，接受當地政府的管轄，是因為政府服務與稅收符合自己效用最大化的原則。正如施蒂格勒指出的，與中央政府相比，地方政府更接近于本地居民，同時在一個國家內，不同的人們有權利對不同數量的公共品服務投票選擇①。

蒂博特之后，對于財政競爭的研究多從財政支出和稅收競爭兩線展開。其中比較著名的是“撲向底層的競爭”理論。從世界范圍來看，各國和各地區廣泛采取積極財政政策鼓勵投資，為了吸引資本的流入，各個地區政府主動減少自己應得的投資收益，這種稅收競爭的最后結果就是使得地方服務的產出水平低于有效率的產出水平。為了吸引企業投資而采取的低稅率，地方政府需要維持一個低于邊際收益與邊際成本相等時的支出水平，特別是在提供那些不能為企業提供直接收益的項目上。奧茨（W.Oates）認為在各個地方政府稅收競爭中，沒有誰可以獲得好處，最終都會陷入非合作博弈的囚徒困境之中。

高登和威爾森（GordonandWilson，2001）也認為，人員和資源流動或者流出某一地區，不僅僅取決于該地區的低稅率，而且要看該地區的公共支出狀況和社會福利水平，即便稅率相對較高，但如果本地的公共服務更好，也可以吸引人才和資源的流入。他們的研究還得出了一個重要的結論，就是隨著人員和資源在地區的流動性的增強，分權制將強化在地方政府財政支出方面的競爭，從而有助于提高資源配置的效率。

對于財政支出競爭效率問題，公共選擇學派從另一個角度進行了分析，他們認為作為地方政府決策主體的官員，分權化導致地方官員作為中央政府的人在財政支出決策中易產生道德風險，企業與地方官員的尋租和腐敗行為的結果不是福利最大化而是政府預算最大化。但是稅收競爭可以增進福利，限制政府預算消費，因此稅收競爭被看成一種有效的，旨在對高稅率的內在壓力的制約不充分的制度性約束的補充，這種稅收競爭促進了稅收制度的趨同，降低了公共服務的成本。諾貝爾經濟學家加里。貝克爾更是指出稅收競爭是“撲向頂層的競爭”，是限制了特殊利益集團的利益，而且不是以損害大多數人的利益為代價的。

二、我國地方財政競爭現狀及問題

1994年分稅制改革以后，地方政府財政競爭在稅收競爭基礎上，又通過提供優質公共產品和公共服務來吸引外來資源，擴大稅基，從而使地方財政競爭逐步轉向稅收競爭和支出競爭并存的新階段。隨著我國積極財政政策的推行，財政支出在地方政府財政競爭中占到了主導地位，一方面促進了地方經濟發展，但是另一方面其問題也不容忽視。

1.財政支出比重過大，監督不力

改革開放以來，我國財政支出結構從總體而言是不合理的，資源配置效率低下的問題越來越突出。地方財政支出占全國總財政支出的比重逐步上升，地方財政支出的高比重反映出地方財政資源配置的自主程度提高，但是從一個側面反映了中國財政體制存在著內在矛盾，地方政府承擔了過多公共品供給責任，雖然分稅制改革以后，經濟權限似乎得到了明確劃分，然而社會責任主要采取中央與地方分擔方式，中央把支出責任給地方，地方則向中央要錢，正常的轉移支付被輕視；地方利用信息優勢欺上瞞下，通過預算外收支及體制外收支來滿足自身利益要求。

長期以來，我國財政監督存在重收入、輕支出的現象。受傳統計劃體制影響，我國財政支出管理中，財政支出預算約束軟化問題十分嚴重。很多地方根本不按《預算法》行事，實行赤字預算或隨意追加預算支出。缺乏真正有效的管理制度和辦法，資金使用中的浪費現象比較普遍。在支出項目決策方面，我國歷來缺乏一套科學合理的決策機制，支出預算基本上是按照基數法加增長的方法編制而成的，這種方法由于是在承認既得利益的基礎上進行的，容易把以前決策的錯誤進一步累積，影響了支出安排的有效性和合理性。較之西方發達國家的項目專家決策的成本收益分析方法、最低費用選擇法等等，我國常常由長官意志決定，無法反映公眾的真實需求，造成支出的低效率或無效率。

2.制度外稅收競爭有欠公平

地方政府稅收競爭是財政資金來源基礎，也通常作為地方政府招商引資的手段之一。目前，我國地方政府稅收競爭現象普遍存在，既有因中央差別性稅收及地方合法稅收權限引起的制度內稅收競爭，也存在制度外稅收競爭。

制度外稅收競爭是稅法規定的稅權范圍內，制定的差別稅收政策。使用的手段主要包括差別稅率（額）、減免稅、不同的起征點、個別稅種是否開征、差別稅目、不同的納稅期限等。制度外稅收競爭形式靈活，因此決定和影響其效率的制度外因素十分復雜，如稅收征管力度、征管人員素質、稅收計劃、地方行政干預、辦稅服務水平等都可能。此類競爭形式隱蔽且多樣，性質上也存在較大差別，既有合理、合法的競爭，又有不合理甚至非法的競爭，如擅自減免稅、有意放松稅收征管力度、包稅、買稅、稅收“先征后返”、稅收獎勵、減免費等。稅收競爭不易監督，容易產生地方政府官員的道德風險，滋生腐敗，嚴重損害了地方政府和稅務部門的形象。而且各地在不規范的稅收競爭的執行與操作中存在很多盲區，難以保證財政收入合理使用。

三、提高地方財政競爭效率的對策

根據財政聯邦主義理論對地方財政競爭效率的分析，地方政府的財政競爭有利于為經濟的發展提供良好的制度基礎（錢穎一，魏加特，1995）。但是這個結論有三個理論前提：（1）地方政府在財政方面擁有自主權，中央政府對地方政府的財政不進行干預；（2）各種生產要素可以充分流動，允許“以足投票”；（3）地方政府面臨預算的硬約束，即不可以發行貨幣和無限制貸款。

隨著市場經濟改革的深入，我國財政的分權實際造成的地方政府的財政競爭和要素的流動性增強，在一定程度上為經濟發展提供了好的制度前提。但是我國財政體制的分權受到集權政治體制的影響，對企業和地方金融機構還存在直接和間接的控制關系。正如Bird（1998）指出的，地方政府的企業家行為產生了極大的危害，一方面，政府過多地直接介入微觀經濟活動并過多地依賴企業稅源阻礙了民間投資和創新，這反過來又制約了政治體制的分權；另一方面，地方政府對地方企業的所有權必然導致沉重的企業補貼，因為中小企業的破產率總是很高，地方政府不得不承擔其經營風險。

1.地方財政遠期目標：適度收權

我國地方財政競爭不僅造成了大量的財政資源浪費，而且給腐敗及政府決策的低效率提供了溫床。因此，改革地方政府的財政收支體制成為當前非常迫切的課題。

之所以地方政府經濟上適度收權，是要求地方政府退出微觀經濟活動領域，主要是放棄對企業和金融機構的直接控制，從企業家式政府轉變成市場維護型政府。這樣做可以為財政體制的改革創造良好的制度條件，從而在一定程度上能夠優化地方的財政支出結構，提高財政資源的配置效率。相應地要逐步切斷地方政府對增值稅和企業所得稅的依賴，逐步培育地方自有稅基。但是，經濟上過度分權對經濟造成的危害并不意味著回歸集權體制是可行的。適度收權的提出是相對于過度的地方經濟自主與集權的政體之間的矛盾而言的，所以在經濟權利收縮的同時，逐步推進政治的分權化也是必要的，政治分權化可以塑造最終的政府監督人，從而解決財政監督的缺位問題。委托理論已經證明，在委托人缺乏監督效力或存在委托人缺位時，成本會非常高，以致于整個體制長期處于低效率狀態。因此，財政支出改革的核心在于塑造一個最終監督人群體，對政府財政預算有強有力的決定權，這要求有相應的政體改革措施，即適當的人事任免權的下放是必要的。

財政支出管理體制改革的重要目標就是地方財政有明確的財權和事權。因此在分稅制的基礎上，應該賦予地方政府一定的稅收立法權，使地方人大具有開征地方稅種和安排地方稅稅率的權利，以法制化、程序化的稅收競爭代替制度外稅收競爭。另一方面，讓納稅人真正行使監督權利，利用地方人大會對地方政府的財政收支行為進行合法監督，并實施獎懲，更進一步的是通過地方直選來真正落實納稅人的監督權。

2.地方財政改革近期對策

政治分權作為一種遠期目標是必需的，但近期內還缺乏實施的條件，這不僅是因為路徑依賴的約束，更重要的在于政體改革涉及到權利變更，存在很大的改革成本，因此采取漸進式的改革思路是必要的。通過政府職能和財政監督體制的逐步調整，來提高政府的財政資源配置效率。

（1）調整地方政府的職能范圍，把地方政府定位在地方公共品的供給角色上。近期內在不調整現有的事權政府間配置結構的前提下，改革地方政府的事權結構，即鼓勵或強制地方政府逐步退出地方國有企業和集體企業。可以先由國有資產管理部門和審計局對各地的國有和集體企業進行清產核資，然后由國有資產管理部門制定政府所有權拍賣名單、價格、次序與規則，在各地產權交易所對政府所有權進行拍賣，購買者必須承擔該企業的債務及就業責任。拍賣資金納入地方財政預算，用于當地社會保障支出。（2）改革財政監督體制，加強財政預算管理。財政支出管理的薄弱在一定程度上是由財政監督的不到位造成的，盡管改革以來我國逐步建立起了以財政部門為主體的財政監督體系，但在實際運作中卻得不到足夠的重視。財政監督缺位是納稅人沒有真正行使監督權利，政府部門的行為規范很大程度上依靠關于自律，而這已經被證明是不可行的。一個有效的政府離不開人民的約束，政府官員必須對人民負責。所以，財政監督制度的改革必須圍繞財政公開化原則，從納稅人監督和財政體系內部監督兩方面著手，加強對政府行為的約束。

參考文獻

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