我國非稅收入體制現狀分析論文

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[摘要]多年來，隨著我國改革開放進程的加快，各級政府的財政收支矛盾也日益突出，迫使其頻頻增設預算外收入項目，造成我國非稅收入總體規(guī)模偏大，資金管理上也不盡人意。比較突出的問題有：非稅收入規(guī)模過大，二次分配問題突出；管理范圍尚未覆蓋全部非稅收入；預算外擠預算內，削弱了政府的宏觀調控能力；征管主體多元化，征收行為不規(guī)范；法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力等。建議針對這些問題對我國目前的非稅收入體制進行改革和完善。

[關鍵詞]非稅收入；收入規(guī)模；管理模式；宏觀調控；主體多元化

非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式，屬于財政資金范疇，是國家財政收入的重要組成部分。廣義地說，非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入。具體來看，主要包括行政事業(yè)性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產經營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其他收入等。

在建國以后相當長的歷史時期內，我國實行的是高度集中的計劃經濟體制，在這種體制下，政府統(tǒng)收統(tǒng)支，各行政機關和企事業(yè)單位嚴格按照國家規(guī)定進行財務管理，一切收入上繳財政，一切開支依賴撥款。在此期間，對非稅收入的管理和收費項目都是比較正規(guī)的，基本上不存在“三亂”(指亂收費、亂攤派、亂罰款)現象。

改革開放后，傳統(tǒng)的大包大攬、統(tǒng)收統(tǒng)支的財政體制逐步被打破，本著“放權讓利、分灶吃飯”的原則，我國對財政體制進行了多次重大改革，這對調動中央和地方的積極性、促進國民經濟持續(xù)快速發(fā)展起到了積極的作用。但隨著改革進程的加快，各級政府的財政收支矛盾也日益突出，單靠預算內收入無法滿足改革和建設的需要，迫使政府增設預算外收入項目，允許和鼓勵行政事業(yè)單位積極“創(chuàng)收”，從此拉開了中國大規(guī)模收費之幕。

一、我國非稅收入體制的現狀

1、非稅收入的構成。我國目前的非稅收入與預算體制相對應，主要包括預算內非稅收入、預算外非稅收入和制度外收入。

預算內非稅收入，主要是指國家以社會管理者和資產管理者身份參與國民收入分配所取得的非稅收入。包括：(1)國有企業(yè)上繳利潤(包括國有企業(yè)出售和轉讓產權的收入、股份制企業(yè)國家股利收入和其他國有資產收益)；(2)國家能源交通重點建設基金收入；(3)各種專項收入，如征收排污費收入、教育費附加收入、電力建設資金專項收入等；(4)基本建設貸款歸還收入；(5)事業(yè)收入、公產收入；(6)國家預算調節(jié)基金收入；(7)罰沒收入；(8)行政性收費收入。這部分非稅收入由于納入預算管理，項目、數量及支出管理比較規(guī)范。從數量上看，這部分收入占財政預算總收入的比例不足10％，在整個非稅收入中只占小頭。

預算外非稅收入，是指目前尚未納入預算管理的部分政府財政性資金。主要包括：(1)由國務院或財政部、國家計委批準設立的行政事業(yè)性收費和基金；(2)由省級人民政府、省級財政、計劃(物價)部門批準設立的行政事業(yè)性收費和基金；(3)以政府名義接受的捐贈收入；(4)由主管部門集中的未納入預算管理的資金，如證監(jiān)會收取的證券監(jiān)管費等；(5)國有資產、公共資源等租金性收入。據統(tǒng)計，中央政府及有關部門設立的收費項目共369項，其中有97項納入預算管理，其余的272項納入預算外管理。由地方政府及有關部門批準設立的收費和基金項目有幾千項之多。就全國統(tǒng)計，這部分非稅收入總額為當年財政預算收入的45％。目前，預算外非稅收入增長迅速，其規(guī)模已從1953年的8.91億元增至2005年的5544.16億元，增加了約622倍。

制度外收入，是指財政之外政府各部門的收費和集資。這部分收入嚴格說是沒有經過政府或有關部門批準，游離于財政預算內、外，即制度外的待清理的非稅收入。主要包括：(1)制度外基金；(2)制度外收費；(3)制度外集資攤派；(4)制度外罰沒收入；(5)小金庫。它大部分集中在地方政府各部門手中，尤其是集中在縣、鄉(xiāng)兩級政府手中。據對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政調查材料顯示，我國中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自籌資金(通過收費或集資)已占政府財力的1／3左右。就全國推算，這部分非稅收入約占當年財政預算收入的27％以上。

從以上對非稅收入的結構分析可知，后兩個部分構成非稅收入的主體，而恰恰是這兩個部分項目繁多、數量龐大、財政管理滯后，特別是制度外收入基本上處于失控狀態(tài)。

2、非稅收入規(guī)模。建國初期，我國預算外資金主要是為數較少的稅收附加和零星的收費。1953年預算外資金只有8.91億元，相當于預算內收入(213.24億元)的4.2％左右。改革開放前的1978年全國預算外資金為347.11億元，相當于當年預算內收入(1132.26億元)的30.6％。在體制轉軌和財政分權改革過程中，我國預算外資金迅速膨脹，正成為與預算收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。1992年預算外資金為3854.92億元，相當于當年預算內收入的97.7％；1993年調整計算口徑后，預算外資金已經收縮到1432.54億元，相當于預算內收入的32，9％，但增長仍較迅速，到1996年預算外資金決算數為3893.34億元，相當于當年預算收入的52.6％。

隨著我國經濟的持續(xù)快速增長，到2005年財政收入達31649.29億元，同時，政府非稅收入增長也很快，2005年全國政府非稅收入規(guī)模為8414.91億元，相當于同期預算內財政收入的26.6％，如再包括制度外收入，則比重會更高。

長期以來非稅收入占財政性資金的比重。數據顯示，改革開放以來，我國政府非稅收入由1978年的960.09億元增長到2005年的8414.91億元，增長了8.76倍。即使不包括制度外收入，我國非稅收入占財政性資金的比重也均在20％以上，1985年的比重為42％，1990年達到了50％，2000年達26.9％，2005年為22.6％，這樣的比重較之發(fā)達國家明顯偏高。在西方發(fā)達國家，非稅收入只是財政收入的補充形式，政府履行職能所需的資金大多來自稅收。根據有關資料顯示，大多數國家非稅收入占中央政府財政收入的比重都在10％以下，占州或省級財政收入約20％左右。而我國中央非稅收入和地方非稅收入約占本級財政收入的15％和45％；在一些經濟落后地區(qū)，非稅收入甚至超過稅收收入，對稅收產生擠出效應，大大削弱了稅收的籌集資金能力。因此，我國政府非稅收入總體規(guī)模偏大。

3、我國現行非稅收入的管理模式。目前我國對非稅收入采取多渠道、多部門管理的模式，根據政府非稅收入的不同內容，其管理模式可分為以下三種：一是統(tǒng)一上繳國庫、納入政府預算的管理模式。納入預算內管理的政府非稅收入主要包括部分政府性基金、各種專項收入，如教育費附加收入、公產收入、罰沒收入和部分行政性收費收入等。這些非稅收入作為預算內資金的一部分，與稅收收入一樣用于安排各項財政支出，因而在管理上比較規(guī)范。二是上交財政專戶，納入部門預算統(tǒng)籌安排的預算外管理模式。列入預算外管理的非稅收入主要包括行政事業(yè)性收費和附加收人、主管部門集中的管理費、鄉(xiāng)自籌和鄉(xiāng)統(tǒng)籌資金、各種手續(xù)費收入、非經營性國有資產有償使用收入和其他未納入預算管理的預算外收入等。通過預算外管理的收費和基金項目，實行“收支兩條線”管理。三是制度外管理模式。該管理模式是指既不在預算之內，也不在預算之外，只是按照預算外資金的管理方式實行財政專戶存儲，收支兩條線管理。實行此種管理模式的非稅收入主要包括政府各職能部門管理的社會保障基金、城市住房基金、彩票公益金以及游離于財政之外的政府各部門的收費、集資和攤派。

顯然，第一種管理模式下的非稅收人已經被納入財政的統(tǒng)籌之列。第二種模式下的非稅收入名義上已經實現了“收支兩條線”，但在資金撥付方面，依然實行將非稅收入全額發(fā)還或差額返還給收費單位；也就是說，進入財政專戶的非稅收入的支配權仍然在征收單位，預算和收入依然是掛鉤的。至于第三種模式下的資金主要還是停留在各級地方政府及職能主管部門征收、使用和管理，游離于財政的監(jiān)督管理之外，是一種極不規(guī)范的管理模式，是造成財政資金管理混亂的主要根源。

二、當前非稅收入管理中存在的主要問題

1、非稅收入規(guī)模過大，二次分配問題突出。雖然我國部門預算改革的成效非常顯著，相當一部分行政事業(yè)性收費和政府性基金都納入了預算管理，而且對非稅收入的管理也日趨規(guī)范，有許多不合理的行政事業(yè)性收費項目和政府性基金被逐步取消，但是，非稅收入規(guī)模仍然過大，費大于稅的現象十分突出。更為嚴重的是，在非稅收人的分配使用中存在著嚴重的二次分配現象。已經納入預算管理的非稅收入基本是由各主管部門自行安排收支計劃，財政部門雖然履行了審核批準程序，但并沒有對這些資金進行強有力的監(jiān)管。非稅收人中更大的部分沒有納入預算管理，許多主管部門和預算單位在編制年度預算方案時只申報一個總體收入計劃，但并不提出對其分配使用的詳細方案，預算安排隨意性大，財政監(jiān)管形同虛設，形成事實上的主管部門二次分配和整個年度預算的頻繁調整，從而削弱了預算的剛性和法定約束力。

2、管理范圍尚未覆蓋全部非稅收入。我國非稅收入的管理范圍主要集中在預算外資金上，主要加強對行政事業(yè)性收費、政府性基金以及罰沒收入的管理，而對于增收潛力很大的國有資源及國有資產的有償使用收入、國有資本經營收益等還沒有作為管理的重點而全部納入管理范圍。

3、預算外擠預算內，分散了國家財力，削弱了國家的宏觀調控能力。近年來，預算外資金以滾雪球之勢迅猛膨脹，呈現出一種不可遏止的增長慣性。這些巨額資金，長期分散于各地區(qū)和部門，游離于預算之外，形成預算外擠預算內、費擠稅的局面。預算外和制度外資金的大量存在構成對稅基的嚴重侵蝕，削弱了政府的宏觀調控能力。

4、非稅收入征管主體多元化，執(zhí)收行為不規(guī)范。目前我國機構設置眾多，非稅收入收費主體多元化。就地方政府而言，現行收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛(wèi)生監(jiān)督部門、公安、司法、檢查、城建、環(huán)保、教育等管理部門，每個部門都有收費名目，而且一個部門收取多種費。同時，由于非稅收入的所有權、使用權、管理權和監(jiān)督權尚未真正歸位，所以，非稅收入目前仍由各個執(zhí)收執(zhí)罰單位分散征收，這種“多頭”管理的格局，肢解了非稅收入管理職能，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)，收入流失。分配失控，監(jiān)督失靈，并且也大大增加了管理成本，極易誘發(fā)貪污腐敗。現行執(zhí)收執(zhí)罰環(huán)節(jié)多，項目多，標準亂。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷，但是，根據財政部綜合司的有關數據，2000年全國性的收費項目仍有200多項，2002年為335項，地方每個省的收費項目平均在100多項以上，其中仍不乏有不合理和欠規(guī)范的收費項目。執(zhí)收執(zhí)罰單位一方面超范圍、超標準收費，甚至擅立收費項目，另一方面則存在該收不收、該罰不罰、隨意減免、收人情費的現象，導致財政收入的流失。

5、法制不健全，監(jiān)督缺乏約束力。目前，非稅收入從立項、定標、征收、票據管理和資金使用各個管理環(huán)節(jié)，沒有一套完整、統(tǒng)一、規(guī)范、系統(tǒng)的法律法規(guī)。行政事業(yè)性收費和罰沒收入雖有一些地方性規(guī)章，但由于監(jiān)督不嚴或不合時宜，使得非稅收入管理無章可循或有章難循。同時，非稅收入征管和使用安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機制，造成各級財政的管理模式不一樣，不同地方的管理辦法不一致，財政部門在非稅收入管理上處于被動狀態(tài)，特別是對非稅收入管理中的違規(guī)違法行為缺乏強有力的法規(guī)約束。三、非稅收入體制的改革和完善

筆者認為，我們可以按照非稅收入的分流歸位、建立和完善規(guī)范化的非稅收入征管體系、加快非稅收入管理法制化建設及采取相關配套措施的總體思路進行非稅收入體制的改革。

1、非稅收入的分類歸位。我們必須加強對非稅收人的規(guī)范化管理，從總體上理順稅費，通過清理整頓實施分類改革，采取不同的處理方式，使之“分流歸位”。非稅收入具體可歸入以下幾類：

第一，應取消的非稅收入項目。一是制度外收費，即通常所說的亂收費、亂罰款、亂攤派，應堅決予以取締。二是某些政府部門履行管理職能而對管理對象征收的行政管理費。原則上也應予以取消。因為對某項工作進行管理是政府的職能，是政府有關部門代表政府行使權力的份內之事，不應再對管理對象收取管理費。

第二，予以保留但需加以規(guī)范的非稅收入項目。實行稅費改革后，應繼續(xù)保留的收費大體包括五類：一是政府部門向法人或居民實施特定管理和提供特殊服務所收取的各種證照收費、注冊費等；二是政府機關為維護國家主權而實施的收費(如簽證費等)；三是一些帶有懲罰性質的收費以及罰沒收入(如排污費等)；四是政府機關或政府授權機構向國有資源使用者收取的管理費(如礦產資源補償費等)；五是國有資產收益(如國有企業(yè)上繳利潤等)，這部分收入不僅應予以保留，還要進一步完善。另外，各級政府為發(fā)展某項事業(yè)而設立的基金、附加，如水利建設基金等；還有少量暫不宜取消或規(guī)定征收期限未滿，且難以實行“費改稅”的政府性基金，如三峽工程建設基金、民航機場管理建設費等，經國務院批準后，在一定時期內可繼續(xù)征收。

第三，應改為稅收的非稅收入項目。某些政府性基金和附加收入，可納入現有稅種之內或開征新稅。例如將交通方面的養(yǎng)路費、交通運輸管理費等合并后，統(tǒng)一開征燃油稅；將環(huán)保部門的排污費以及污水處理費等統(tǒng)一改為“環(huán)境保護稅”；將地方用于城市建設的收費、基金、附加等合并到“城市建設維護稅”之中：也可設想將教育方面的教育費附加、地方教育費附加、教育基金合并改設“教育稅”；將分散在勞動、民政、人事、衛(wèi)生等部門的社會保障基金與資金改為統(tǒng)一征收的“社會保障稅”。

第四，有發(fā)展前景的非稅收入。具體包括國有資產經營收入、國有資產轉讓收入、土地轉讓收入、彩票發(fā)行收入(公益金)、煙酒專賣收入、特許權收入等。例如，特許權收入是個人或集團憑借政府賦予的特權在特定領域內銷售商品或提供服務而取得的收入。從嚴格意義上講，特許權是國家的一項行政資源，也是國家的無形資產，國家理應參與其收入分配。目前，我國大部分特許權收入并沒有開征，其中有些處于發(fā)展初期，規(guī)模小，開征條件尚未成熟，有的則是雖成熟但沒有具體實施。

2、建立和完善規(guī)范的非稅收入征管體系。

第一，明確非稅收入征管主體，統(tǒng)一管理職責。非稅收入具有財政資金的屬性，是財政資金的重要組成部分。從這個角度看，非稅收入的征管主體只能是管理政府資金的財政部門。因此，在非稅收入的管理過程中要強調財政部門的主體地位，變征管主體“多元”為“一元”。在財政部門內部設立專門的非稅收入管理機構，負責非稅收入的全面管理工作，統(tǒng)一征收，統(tǒng)一管理，統(tǒng)一政策。

第二，強化部門預算，編制綜合預算，將非稅收入逐步納入預算管理。非稅收入屬財政性資金，必須按綜合財政預算的要求，把非稅收入形成的可用財力納入統(tǒng)一的政府預算體系，實行真正意義上的綜合預算。

第三，繼續(xù)深化“收支兩條線”的管理，擴大非稅收入銀行代收。一是要按照“收支兩條線”的要求，將非稅收入納人國庫集中支付和政府采購體系。二是完善賬戶管理，要清理執(zhí)收單位在銀行的一切賬戶，取消各種形式的收入過渡賬戶，確保各項預算外資金及時足額上繳財政，以防止轉移、截留預算外資金、“小金庫”和“賬外賬”等問題的發(fā)生。三是實現單位開票、銀行代收的征管模式，對行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資產有償使用收入實行“收繳分離”，對罰款實行“罰繳分離”，款項由代收銀行直接上繳財政；并逐步完善部門預算制度的改革，通過科學地編制部門預算，進行公平、公正、公開的分配和管理，防止非稅收入只是形式上的“收支兩條線”，而實際上是“誰征收，誰使用”。

第四，嚴格非稅收入的票據管理，加快非稅收入管理信息化建設。加強票據管理總的原則是要做到統(tǒng)一領發(fā)、統(tǒng)一使用、統(tǒng)一保管、統(tǒng)一核銷和統(tǒng)一監(jiān)督。目前，在不少地方改革中出現的統(tǒng)一的“非稅收入一般繳款書”是一種較好的模式，其實際運行效果也不錯，值得借鑒和推廣。在嚴格票據管理的同時，我們還需加快非稅收入管理的信息化建設，開發(fā)非稅收入管理軟件，用科學的管理手段實現非稅收入從票據領購到自動核銷、單位開票到自動入賬、銀行代收到傳送信息、財政處理信息到分類管理等環(huán)節(jié)的一系列工作的計算機網絡化管理。實現財政與銀行、財政與執(zhí)收執(zhí)罰單位、財政內部和財政部門上下級之間的計算機聯網，全面監(jiān)控非稅收入的收繳情況，提高工作效率和管理質量。

3、加快非稅收入管理的法制化建設，建立專門的收費監(jiān)督部門，強化監(jiān)督檢查機制。

第一，針對目前非稅收入管理無法可依的情況，有必要從法律建設人手，健全法律體系。筆者建議盡快由全國人大制定《政府非稅收入管理法》，以基本法的形式確立非稅收入的基本原則、資金構成、法定形式、核算標準、征收管理、分配方法及監(jiān)督和法律責任等，將非稅收入全面納入法制化軌道。

第二，進一步規(guī)范非稅收入的審批監(jiān)督程序。應當編制非稅收入預算(包括支出預算)，并在預算法中予以明確，按預算審批監(jiān)督程序，報經人大審核批準；一經批準不得擅自變動。同時，以法律形式明確非稅收人的監(jiān)督約束機制，并建立起相應的配套措施，例如必要的司法和審計舉措，以保證非稅收入管理制度在立法、司法和審計諸方面的互相配合與協調。

第三，建立專門的收費監(jiān)督部門。該部門不受同級政府機關領導，而直接向同級人民代表大會或上一級政府部門負責。將政府收費置于人民代表大會的監(jiān)督之下，不允許有不受監(jiān)督、游離于預算之外的政府收支。在具體操作上可實施領導負責制原則。

第四，強化非稅收入的監(jiān)督檢查，形成法律監(jiān)督、社會監(jiān)督、職能部門監(jiān)督三位一體的監(jiān)督體系。在監(jiān)督方式上，要將突擊檢查和日常監(jiān)督，事后檢查和事前、事中監(jiān)督，個案解剖和重點稽查，局部檢查和整體監(jiān)控等方式有機結合，真正做到及時發(fā)現問題，依法治理，絕不姑息。

第五，對違法行為制定專門的處罰措施。以法律條文明確規(guī)定各種情況的違法違規(guī)行為，對違法違規(guī)的一級政府部門，應按照非稅收入的種類、性質和違規(guī)金額大小等因素規(guī)定罰款數額，并明確罰款額度的確定方法以及罰款執(zhí)行機構；對直接負責的主管人員和直接責任人明確規(guī)定行政處罰。同時建議修改刑法，對非稅收人管理中嚴重違法的行為人規(guī)定相應的刑事處罰措施，予以嚴厲制裁。

4、采取相關的配套措施。

第一，進一步深化分稅制財政體制改革。我國地方各級政府非稅收入行為的不規(guī)范與財政體制的不完善及缺乏穩(wěn)定性有很大關系。因此，必須把規(guī)范非稅收入同深化和完善分稅制財政體制改革結合起來。應該說1994年實行的分稅制改革取得了較大的成效，初步構建了中央與地方(主要以省級為代表)之間的分稅分級財政體制框架，但是改革還不是很徹底，體制也不很完善，帶有明顯的過渡性，中央與地方、地方各級政府之間的事權還未完全劃分明確，事權與財權不完全匹配(特別是省級以下政府事權與財權不一致的矛盾更為突出)。而非稅收入改革作為財政體制改革的一部分，也只有在完善分稅制改革的基礎上才能更好地進行下去。因此，當前需要深化分稅制財政體制改革，進一步明確中央和地方政府的事權，并賦予地方相應的財權。同時，應逐步適當下放稅收管理權限，賦予省級一定的地方稅目、稅率調整和減免權力(包括增設新稅種，改革調整老稅種)，以便各地能因地制宜地建立和完善地方稅收入體系和征管體系，從而削弱其想方設法增加非稅收入的利益驅動力。

第二，轉變政府職能。在我國，“三亂”之所以屢禁不止是由多種原因造成的，其中一個重要原因就是政府應當辦的事沒有足夠的財力作保證。因此，從政府角度看，應按照公共財政框架的要求，積極改變職能“越位”與“缺位”并存的狀況，把政府應做、必須做的事堅決做好，把政府不該做的事予以放權。在政府職能轉變中，政府不應再從事經營性產業(yè)和競爭性行業(yè)的投資，而應該重點保證社會公共需要、基礎設施建設需要和社會經濟的長遠發(fā)展。各級財政部門要千方百計地保證政府職責范圍內應辦事項的資金供應。這樣，才能根本解決客觀需求和財力不足的矛盾，也是根治非稅收入方面弊病的根本舉措之一。

第三，加快政府機構改革步伐。造成目前非稅收人項目繁多的另一個原因就是機構設置太多。近些年來，很多機構的成立都伴隨著一批收費項目的出臺，形成“增機構一收費一養(yǎng)人一再增機構”的惡性循環(huán)。因此，非稅收入改革必須與政府機構改革同步進行，對現有機構進行結構優(yōu)化，精簡并妥善安排冗員，嚴格控制機構人員數量，將支出規(guī)模降到合理的水平上，提高支出的效益和管理的效率，從源頭上控制非稅收入規(guī)模的擴大。