財政支農(nóng)分析論文

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一、討論現(xiàn)實問題要防止意識形態(tài)化

前不久，我們針對中國加入WTO以后的三農(nóng)問題開了會，研討一旦加入WTO，我們的農(nóng)民問題會怎么樣，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟怎么應對。那個會是請國家各部門搞政策研究的人參加，幾乎未請院校搞規(guī)范研究的人參加。因為純粹搞理論的研究人員容易把現(xiàn)實問題的討論意識形態(tài)化。

從99年4月份中美加入WTO談判以來，理論界關于WTO的討論似乎很難深入下去，人們想當然的將WTO和改革開放劃了等號，由于中國改革開放已經(jīng)被二十年發(fā)展過程證明為高度正確。因此，在這種具有“政治正確”的話語之下，誰要是提出不同意見，誰似乎就有反對改革開放的嫌疑。所以關于WTO問題討論很難深入下去，學術界談了兩年，似乎都在談利呀弊呀，利大于弊還是弊大于利。其實，發(fā)展中國家的農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在國際化大背景下，普遍受到?jīng)_擊、挑戰(zhàn)，農(nóng)村經(jīng)濟凋敝，小農(nóng)破產(chǎn)、大量流離失所，是形成城市貧民窟的主要來源，已經(jīng)被近十多年的國際經(jīng)驗所充分證明。人們之所以不愿意說，是受制約于這種話語：加入WTO是改革開放，認為利大于弊，機遇大于挑戰(zhàn)，就是贊成改革開放；如果認為加入WTO弊大于利，挑戰(zhàn)大于機遇，可能就有政治上不正確的嫌疑。

有鑒于此，希望今天討論財政支農(nóng)這么具體的話題，能夠避免這個不良傾向，不要把本來復雜的現(xiàn)實問題意識形態(tài)化，意識形態(tài)化實際就是簡單化，簡單化地討論社會主義、到底姓資姓社，或者改革還是不改革，這些一旦意識形態(tài)化以后，討論就很難深入。所以在我發(fā)表意見以前，要強調(diào)我們討論的問題是個現(xiàn)實問題，跟意識形態(tài)沒有關系，跟政治問題沒有關系，也跟院校的教授們的理論沒有關系，我們關注的就是現(xiàn)實問題。

二、什么叫財政支農(nóng)？

一般而言，財政投資主要是公共品領域，那么財政投資公共品能否對應投入農(nóng)業(yè)，就要看農(nóng)業(yè)本身是否具有公共品的性質(zhì)，這個道理是清楚的。

對我國而言，農(nóng)業(yè)是否具有公共品性質(zhì)呢？按一般農(nóng)業(yè)經(jīng)濟科學而言，農(nóng)業(yè)是一個產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的當然不是公共物品。但事實上，中國是個農(nóng)村人口占70％，小農(nóng)經(jīng)濟遍地，并且長期以來一直是在以農(nóng)業(yè)為工業(yè)、以鄉(xiāng)村為城市積聚資本的積累過程中。因此，客觀地說，我們應該看到農(nóng)業(yè)本身在相當大程度上具有公共品的性質(zhì)，為什么呢？

第一，農(nóng)業(yè)與生態(tài)、環(huán)境的保護高度相關，特別是郊區(qū)農(nóng)業(yè)具有明顯的生態(tài)和環(huán)境作用。這與國外沒有差別。

第二，農(nóng)村社會基本的資源就是土地，土地并不僅僅是一般經(jīng)濟學意義上的生產(chǎn)資料，而更主要的是農(nóng)民生存保障的基礎，特別地在發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)二元結構社會這樣基本體制條件下，多數(shù)發(fā)展中國家政府不向農(nóng)村人口提供社會保障，天然的就把農(nóng)村、農(nóng)民的社會保障寄托在土地上，中國出現(xiàn)的按人口平均分配土地，并且新中國三代領導人都強調(diào)這種分配是不變的。比如時強調(diào)不變（當然后來變了），大包干說十五年不變，現(xiàn)在說30年不變。不管怎么改變提法，新中國50年歷史上三次土地分配都是按人為分配依據(jù)的，當年曾經(jīng)設想過以鄉(xiāng)為單位分配土地，實行大拉平，但是實際上也做不到，因為哪個村也不愿意別人占有自己的土地，所以基本上是按社區(qū)內(nèi)部人口分配土地，這樣土地事實上以社區(qū)為邊界、天然就具有對社區(qū)成員農(nóng)民的生存保障，因此就具有了社會職能。又由于任何政府，無論是中國政府或西方發(fā)達國家政府，都不可能與這樣9億農(nóng)民人口（實際8億8千萬）交易，不可能對這么龐大的人口提供基本的社會保障。因此，中國的農(nóng)村土地承載農(nóng)民的社會保障功能的制度將是長期的普遍現(xiàn)象。我們測算到2030年至少不會變化。因此從2001年算起，至少在今后相當長的時間內(nèi)，土地承擔農(nóng)民社會保障這個基本功能，不會發(fā)生根本變化，政府不可能承擔8億多人口的基本生活保障，這也是不可逆的制度條件，因此不能簡單地把土地定義為生產(chǎn)資料，而要把土地首先定義為社會保障資料。

由于農(nóng)業(yè)最基本的資源——土地不能被認為是純粹的一個產(chǎn)業(yè)里的生產(chǎn)資料，這與國外的差別是本質(zhì)性的。因此土地、農(nóng)業(yè)中的主要資源天然具有保障功能，具有社會職能；農(nóng)業(yè)便因此具有了公共品的性質(zhì)。

三、關于農(nóng)村的社會開支

在所有發(fā)達國家，社會開支毫無例外，都是由政府財政保障的。但是在發(fā)展中國家都是政府財政不能管、或者管不起的。于是農(nóng)村社會事業(yè)開支，也要寄托于農(nóng)村經(jīng)濟自身進行的收益分配調(diào)節(jié)。也就是說，在農(nóng)村社區(qū)組織中，客觀上也發(fā)生了類似于財政的功能，即二次分配，因此村社經(jīng)濟，曾有人專門研究縣級政府與縣級財政以下的非正規(guī)財政、即村社財政，研究鄉(xiāng)村組織有無二次分配功能。比如說修橋補路，鰥寡孤獨、照顧生老病死的事，幾千年來都是由社區(qū)承擔的。雖然現(xiàn)代制度下的政府以財政二次分配來承擔修橋補路，鰥寡孤獨這些公共職能，但這不過是近幾十年才有的事，也就是現(xiàn)代中國才有的。而長期看，哪怕二十世紀歷史看，實際上財政上所能承擔的農(nóng)村的社會功能也是極其有限的，農(nóng)村社會開支由財政負擔幾乎是天方夜譚。而村社本身就具有二次分配的公共職能。村社經(jīng)濟和村社社會本身結合為一體，其經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展具有一定意義的公共品性質(zhì)。所以三農(nóng)問題本身就具有中國特色，絕對不可以簡單地歸類于微觀的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟領域，或是簡單的農(nóng)業(yè)微觀產(chǎn)業(yè)的領域。因此，與財政投資有關系的是三農(nóng)。

所以，要想說清財政支農(nóng)，首先要把概念搞清，財政支農(nóng)不是指農(nóng)業(yè)，而是指三農(nóng)。

四、以往財政支農(nóng)的演變過程

現(xiàn)在，再看國家財政支農(nóng)到底是什么狀況？自從80年代中期，全國范圍推進了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主的這樣一種農(nóng)村基本制度后，國家財政基本上不再承擔對農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的支撐，所謂歷年財政用于農(nóng)業(yè)的開支或支農(nóng)資金，實際上主要是部門開支，農(nóng)業(yè)各部門如水、電、供銷、糧食、農(nóng)業(yè)技術等相關部門，其實是部門在財政的盤子里分配的所謂支農(nóng)資金。

由于86年前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，人們很難在原來的經(jīng)濟框架內(nèi)找到它的地位，因此給它賦予特殊職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)應該承擔以工支農(nóng)，以工建農(nóng)，以工補農(nóng)。這些國家不再承擔的農(nóng)村基礎設施建設，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國家不再承擔農(nóng)村基層村以下行政性開支，也交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了；國家也不再承擔農(nóng)村的社會保障開支，還是交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)去補，去建，去支，國家允許稅前列支1％，所有支農(nóng)、建農(nóng)、補農(nóng)資金是可以稅前列支的；還允許稅前還貸。也就是說，當國家給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)賦予這些公共職能時，政策上是可以稅前支付這種開支，保證企業(yè)替代國家財政職能可以得到一定的稅收優(yōu)惠。

但是，1994年分稅制改革時為了實行公平競爭原則而把這些優(yōu)惠取消了。從那以后，全國范圍內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開始大規(guī)模私有化，包括北京地區(qū)在內(nèi)。原來，各地長期以來一直以為北京是以集體經(jīng)濟為主。

假說政府放棄了農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)這些公共品開支的責任，已經(jīng)把它交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)了，而到90年代中期有些部門照搬西方制度，強調(diào)所有的企業(yè)應該是一條起跑線，稅收拉平。這本來可以是好政策，如果稅收拉平了，就應該請國家重新承擔9億農(nóng)民的社會保障，把原來讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)替代職能，讓政府財政再承擔起來。可實際上相應的安排沒有作。于是乎，一方面沒有任何稅收優(yōu)惠，另一方面金融系統(tǒng)商業(yè)化改革以后不再給中小企業(yè)提供貸款，尤其不再給鄉(xiāng)村以下的小型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供貸款，從90年代中期開始，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)得到的貸款算起來下降到不到原來的1／3。可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的支農(nóng)職能喪失了，三農(nóng)問題才越來越嚴重。

比如說現(xiàn)在今年的自然災害，已經(jīng)導致了有的地區(qū)的人民棄耕撂荒，甚至個別的流離失所。我們應該怎么看待這個現(xiàn)象？不要忘記，中國農(nóng)業(yè)做為國民經(jīng)濟的基礎，它的地位是相當薄弱的。過去，50年代到70年代，盡管大量從農(nóng)業(yè)提取積累，但國家用于農(nóng)業(yè)的投入，從財政算大帳看是逐年增加的，由于大江大河的治理，國家財政支農(nóng)投資增加，農(nóng)民的無償勞動增加，導致我國糧食生產(chǎn)和供給有了根本變化，從南糧北調(diào)改成北糧南運，北方的基礎設施得到了大面積的改善，整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力得到穩(wěn)定的提高。中國從此不再是因災就減產(chǎn)，因為北方水利設施改善了，灌溉面積增加了，再大的災荒都不怕了，還造成從南糧北調(diào)改成北糧南運。從七十年代后期以來，再沒有因為自然災害導致過全國性的糧食供給不足。而80年代大包干后連續(xù)20年，用于農(nóng)業(yè)基礎設施的投資基本上表現(xiàn)為部門投資，部門投資又被大量挪用于樓堂館所建設，這些問題有的已是審計部門查處過了。

最近我剛從西部各地調(diào)查回來。人們到貴陽、重慶，到所有西部省份的省會，城市的繁華絕對不亞于北京，高樓林立，大量未完工房地產(chǎn)項目正在上馬，這些都是西部開發(fā)資金，財政發(fā)國債投資仍然先上城市建設項目，基本上還是在重演著過去的故事。

因此，應該說近二十年財政支農(nóng)這四個字可以得到幾個印象：第一，實際上是部門在分配財政資金，在養(yǎng)人，而沒有真正用于支農(nóng)；有些投入可能轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村債務和農(nóng)民負擔。第二，財政稅收政策的改變，實際上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)放棄了對原來就有公共品性質(zhì)的“三農(nóng)”的基本保障的職能。因為大多數(shù)中西部地方財政不可能保證農(nóng)村社會開支，才導致了那里的農(nóng)村出現(xiàn)一系列問題，才使得三農(nóng)問題越演越烈。

五、WTO條件下財政支農(nóng)的問題

上述討論中，第一個是澄清概念，第二個是指明問題在哪？進一步要討論的是，既然最近二十年的問題是清楚的，那么在WTO條件下，中國財政支農(nóng)如何搞？

其一，我們不可能象發(fā)達國家那樣搞財政支農(nóng)。如美國這個最典型的發(fā)達國家，政府以財政保護農(nóng)業(yè)，我們根本學不了，因為美國農(nóng)業(yè)人口僅僅2％。東亞工業(yè)化國家中，日本的經(jīng)驗我們學不了，日本農(nóng)業(yè)人口8％；再如我國的臺灣省農(nóng)村人口10％，其中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動力僅40萬，法定農(nóng)業(yè)投資折合人民幣大約每年300億，這樣的支農(nóng)政策我們也照搬不了。我們中國農(nóng)村人口9億，因此很難完全按發(fā)達國家、地區(qū)的模式來搞我國的農(nóng)業(yè)保護。

其二，中國缺乏操作綠箱政策的基礎條件。當人們談綠箱政策時，應該研究操作綠箱政策的基礎條件。我們農(nóng)村沒有發(fā)達國家那種基本生產(chǎn)單位作為綠箱政策的承接載體。因為，我們強調(diào)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一定三十年不變是對的，可大多數(shù)地方意識形態(tài)化地片面理解這個政策，認為只要維持小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營就可以長治久安，不再強調(diào)深化農(nóng)村改革的重要性。這可能是他們不太了解大包干以來農(nóng)村政策的演變過程。對此，請注意以下關于農(nóng)村改革的政策沿革：

在20年前中央強調(diào)十五年不變的時候，曾經(jīng)提出放開城市農(nóng)產(chǎn)品市場，讓農(nóng)民進城，當時的政策意圖就是要打破城市二元關系。這要靠先放開城里的農(nóng)產(chǎn)品市場，因此，當年有了“倒蛋”大軍，有了“百萬雄雞下江南”等被炒作過的事件。但因為城市的農(nóng)產(chǎn)品供給是和流通部門從財政拿補貼高度相關的（比如，當時（80年代）北京大白菜一項補貼3800萬）。如果允許農(nóng)民放開鮮活農(nóng)產(chǎn)品進城，意味著財政補貼就白瞎了。因為，假如鮮活的豬肉可以進城，誰愿意吃凍豬肉呢？如果沒有人要國有流通部門的凍豬肉，財政就得增加庫存和虧損的補貼、銀行給的貸款也收不回來。

于是，1985年中央農(nóng)村政策研究室提出第二步農(nóng)村改革，試圖以城市鮮活農(nóng)產(chǎn)品市場為突破口，打破城鄉(xiāng)二元關系，就遇到了極大障礙。1986年我到沈陽調(diào)查，那里只開放了二十幾天的農(nóng)產(chǎn)品市場，沈陽市財政就受不了，因為商業(yè)、供銷，這些國營流通部門一概向上告急，在城市經(jīng)濟體制沒有跟上農(nóng)村改革的制約下，正常的經(jīng)濟流程被打亂了，財政作為政府經(jīng)濟的核心部門客觀上也承受不起增加的虧損，所以只放開了20多天。

接著，1986年國家體改委提出：農(nóng)村第二步改革要從以完善社會化服務體系入手。但問題是誰拿錢建社會化服務體系？面對千家萬戶、分散的小農(nóng)經(jīng)濟，國家這些支農(nóng)部門怎么服務？依靠現(xiàn)有的農(nóng)機站、種子站、供銷社、糧站、信用社、電管所、車管所等社會化服務體系，可以呀，拿錢來。可當時國家沒錢。1986年正好是通貨膨脹、物價上漲，財政赤字增加，財政拿不出錢來。

有鑒于此，農(nóng)村第二步改革以市場為突破口，沒有突得過；以社會化服務體系為突破口，財政沒錢。從那開始，事實上農(nóng)村第二步改革就停了，沒能夠再走下去。以后，雖然還有提法，例如，1993年我們在農(nóng)村試驗區(qū)提出以稅費改革為突破口，1995年提出以城鎮(zhèn)化為突破口等，但由于都涉及整個體制的制約，都沒有取得突破性進展。

15年過去，對我們很短暫，但對農(nóng)村來說，累積矛盾到現(xiàn)在，問題就復雜化了。比如貧困問題，上個世紀末完成了“八七”扶貧攻堅計劃，但據(jù)有關研究又新增了1億貧困人口，尤其是95年以后，據(jù)國家公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1995年農(nóng)村人均現(xiàn)金收入在零值以下的只有1％，到2000年農(nóng)民人均現(xiàn)金純收入在零值或者負值的占46％。

15年前農(nóng)村第二步改革沒有財政支持走不下去，破解不了財政全額補貼城市開支這樣的難題，到最后，財政自己也走不下去了。90年代中期開始，不僅是農(nóng)村不保，城市也不保了，不僅是一般生活消費不保，連基本的社會保障不是也保不了嗎？在這種城鄉(xiāng)二元結構不能打破的情況下，在農(nóng)業(yè)人口仍然占絕對比重的情況下，要求財政支農(nóng)，或者給生產(chǎn)補貼，都是不可能的。當年第二步改革沒有走下去，是有財政的緣故，現(xiàn)在財政連城市都保不了，再讓它支農(nóng)？還是現(xiàn)實一點談問題，千萬不要把現(xiàn)實問題意識形態(tài)化。

在加入WTO以后的約束條件下，我們按發(fā)達國家財政支農(nóng)的路子走不了，但這還只是問題的一個方面。一般的宏觀調(diào)控政策不可能解決三農(nóng)問題，即使財政有錢，農(nóng)村微觀主體十幾年累積的矛盾，到現(xiàn)在不是所謂接近爆發(fā)的臨界點，而是在很多地方已經(jīng)爆發(fā)了。再繼續(xù)我們的小農(nóng)經(jīng)濟分散經(jīng)營可能也走不下去了；在WTO條件下，分散的小農(nóng)經(jīng)濟不可能成為綠箱政策的載體。至少現(xiàn)在，人們承認實在找不到辦法來解決。

比如我們已經(jīng)認識到鄉(xiāng)村替代國家承擔公共品的責任，最近人們重視鄉(xiāng)村負債問題，其實就是這種替代的結果。6月去貴州調(diào)查，隨便走訪一個中上等水平的鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級政府負債500多萬元，預計明年負債會增加到600多萬元。為什么？因為現(xiàn)在“十五小”還未關完，一旦這一兩年內(nèi)“十五小”都關完了，鄉(xiāng)村負債還得大幅度增加。因為當年“十五小”有利可圖，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府投資利用當?shù)刭Y源上了一批小企業(yè)，如小煤窯、小水泥、小采石場、小冶金。現(xiàn)在“十五小”要全關閉，原來的投資基本上拿不回來，就會轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)村債務。

從農(nóng)村基層情況看，以前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)投資虧損已經(jīng)轉(zhuǎn)成鄉(xiāng)村債務了，以前的農(nóng)民合作基金會被關閉也已經(jīng)轉(zhuǎn)成債務了，以前有些加強農(nóng)村工作的政策，如雙基教育、普九達標，這些任務在沒有錢的地方大部分是債務。其實，所有上級下達的任務，包括紀念建黨、建國、建市多少周年，在農(nóng)村基層搞活動誰給錢？只有負債。基層干部說，債多了不愁，虱子多了不咬，后任不理前任帳。結果債務越累計越多。

多少下幾次鄉(xiāng)，孬好了解些基層情況就會明白，歷年的財政支農(nóng)資金實際上很大程度上被相關部門分配以后，到基層轉(zhuǎn)化為要求一比一配套，轉(zhuǎn)化為基層負債，最后轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負擔。比如說修水庫，典型的例子是最近調(diào)查的一個水利設施建設，水庫未弄好，漏水，成了廢庫，債務卻不能瞎了，只能往各村攤。增強農(nóng)村基礎設施，按目前財政投資渠道和投資方式，還能支農(nóng)嗎？支哪個農(nóng)？且不說財政分盤子這樣的做法支不了農(nóng)，最后有些只能轉(zhuǎn)化成債務負擔，轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負擔。即使有充分的善良愿望，大家都特別廉政，沒有誰為自己爭一分錢的利益，當你真從財政拿一筆錢時，是支張三呢？還是李四？還是王二麻子？面對2億4千萬農(nóng)戶，支誰，不支誰？大部分財政資金，包括扶貧資金，根據(jù)過去監(jiān)測調(diào)查，結果支的是鄉(xiāng)村干部或者干部親屬，一般的有各種名義，這是黨的活動積極分子，那是團員青年帶頭人，其實是他的老伴和閨女，支他們了，他們再雇兩工，然后就致富了，然后就脫貧了，然后就各級干部帶你去看，咱貧困家庭鍋里有肉了，都挺好的。

這里有個交易費用的經(jīng)濟學道理，現(xiàn)在講財政支農(nóng)時，注意沒注意農(nóng)村已經(jīng)分戶經(jīng)營了，集體經(jīng)濟已基本上解體了，北京郊區(qū)維持了多少年，最后也沒維持住，差不多也就那樣了。一旦分戶經(jīng)營成為一種制度現(xiàn)實時，你會發(fā)現(xiàn)任何自上而下的與農(nóng)民的交易無法進行，因為交易對象太多，導致交易成本過高，目前一盤散沙，支農(nóng)支誰？憑什么要支他們？有人能審查這人嗎？該支王二麻子，說他最好，可是不給張三，有沒有道理？財政怎么考核？按照現(xiàn)行制度，只好分盤子，維持原狀。因此，目前的財政體制——分盤子體制，基本上和原來計劃體制一樣，也就是說，農(nóng)村第二步改革未推進得了，當年面對這樣龐大的城市補貼體系，無法推進，這個體系延續(xù)到今天，15年過去了，政府財政面對分散小農(nóng)經(jīng)濟怎么支農(nóng)？結果，小農(nóng)經(jīng)濟的分散經(jīng)營反而成了財政支農(nóng)最大的體制障礙。

六、怎樣真正做到財政支農(nóng)

一般而言，要真正做到財政支農(nóng)，有招沒招呢？在概念、判斷、分析后，應該說還是有招。其實北京市在過去無論如何在這些方面有相當多的成功的經(jīng)驗，以我這些年對北京有限的了解，北京市過去在維持社區(qū)經(jīng)濟，在形成農(nóng)村可作投資載體的單位上本來是有經(jīng)驗的。

我們以近鄰日本、韓國和我國臺灣省為例，很多人都去看過，我也去考查過，政府財政支農(nóng)資金并不分配到各戶，即使他們農(nóng)戶少，農(nóng)村人口少，那也是做不到的。臺灣只有40萬農(nóng)民，與我國8億多農(nóng)民不能比，但臺灣40萬農(nóng)民也不是說每個人都得到財政支持。政府只是確定每年支農(nóng)資金是多少？法定的這塊支農(nóng)資金不能挪作它用，現(xiàn)在臺灣每年幾百億臺幣的支農(nóng)資金在臺灣島小小范圍內(nèi)實在是已經(jīng)支無可支了。但它有些經(jīng)驗可取，具體如下：

第一，政府財政支農(nóng)資金可以用于建立農(nóng)村合作金融業(yè)務的保險機制。農(nóng)民的合作金融建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級農(nóng)協(xié)，不僅可以吸收農(nóng)民的存款，而且可以吸收整個社區(qū)范圍內(nèi)的居民存款；對外可以公平競爭，和所有銀行的營業(yè)所一樣，但是沒有稅，就象我們這里原來合作基金會不承擔八種稅費一樣，就是為了讓合作金融產(chǎn)生利潤，但是利益的60％定向返還給社區(qū)范圍內(nèi)的所有農(nóng)民。返還的方式可通過綠色證書培訓、通過社會事業(yè)支出，整修道路、辦敬老院、辦廣播、辦各種公益活動，把60％的收益定向返還到社區(qū)，這就替代政府財政解決了農(nóng)村社會開支。可能發(fā)生的金融風險通過建立中央農(nóng)林金庫給予保障，這是第一種。

第二，用于市場建設。這個市場建設，當然不是哪個大戶，不是哪個私營企業(yè)家，而是仍然由農(nóng)民合作組織搞。政府只對農(nóng)民合作免稅地放開所有的和農(nóng)業(yè)相關的經(jīng)營，無論是生產(chǎn)資料供給，還是農(nóng)產(chǎn)品銷售，無論是聯(lián)購分銷、分購聯(lián)銷，無論你是什么方式？無論是批發(fā)、還是專業(yè)市場，這些市場允許農(nóng)民合作組織免稅進入，同時政府投資定向用在農(nóng)民合作組織的市場建設上，以保證農(nóng)民以最低的經(jīng)營成本來占領最大的市場份額。如果不這樣做，這些東亞社會都是小農(nóng)經(jīng)濟，必然因為成本高而導致農(nóng)產(chǎn)品沒有競爭力，日本農(nóng)民能干得過美國嗎？韓國能干得過美國嗎？都絕對干不過。但他們的農(nóng)民協(xié)會辦的超市顧客盈門，人們寧可買他們提供的高價食品。為什么呢？就因為他們經(jīng)過多年的宣傳，已經(jīng)使國民形成一種共識，這是我們農(nóng)民生產(chǎn)的東西，我們要支撐自己的東西。因此盡管有時候日本的大米比美國加利福利亞大米要高20多倍，臺灣、韓國大米都比美國加利福利亞大米要高多少倍，為什么仍然有國內(nèi)市場？背后有政府以財政支農(nóng)資金撐著他們。農(nóng)民辦市場免稅，而且可以憑獲得的收益補充你的虧損，如果純粹講市場經(jīng)濟，小農(nóng)經(jīng)濟條件下的國家、地區(qū)就不能保得住國民經(jīng)濟的基礎產(chǎn)業(yè)。我認為這第二個重要的財政投資領域?qū)嶋H上是定向投入合作社進入的涉農(nóng)經(jīng)濟，特別是購銷、批發(fā)、專業(yè)市場。讓農(nóng)戶聯(lián)合起來，成立合作社，財政支農(nóng)資金只對這些農(nóng)戶聯(lián)合的合作社，不對個人。

第三，對生產(chǎn)性的經(jīng)濟實體投資。這些生產(chǎn)單位都不是單戶，如蔬菜生產(chǎn)合作社或蔬菜生產(chǎn)企業(yè)，如果找不到合作生產(chǎn)單位時，可以投入給那些股份制生產(chǎn)單位。但政府的投入政策是有區(qū)別的，如果投入的生產(chǎn)企業(yè)不是服務于社區(qū)的，不帶有公共性質(zhì)，政府投入就是入股，要拿利息。如果投入的生產(chǎn)企業(yè)是合作性質(zhì)的，或者基本具有合作性質(zhì)，政府投入只計股，不得計利息。政府即使占有50％以上的股也不能收取利息，因為是財政投入，作股只是保證投票權，保證企業(yè)不變成私有，因為一旦是私人的企業(yè)，除了納稅，它跟財政就沒有關系了。只有企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動帶有公共性質(zhì)時，財政才應該投資支持。

綜上所述，在WTO條件下政府財政支農(nóng)一定要有載體。這個載體一是為農(nóng)村社會提供基本支持，如農(nóng)民合作金融，其保險體系要通過財政資金來建立。二是涉農(nóng)的經(jīng)營領域，特別是市場建設。三是直接生產(chǎn)，包括兩種投資方式：一種是計股計息，一種是計股不計息，取決于對方的性質(zhì)，合作性質(zhì)，計股不計息，私人性質(zhì)、股份制性質(zhì)的，計股計息。