我國金融風險財政化問題論文

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摘要：潛在債務是我國財政風險的主要來源，而在整個潛在債務鏈條中，金融業(yè)又占了絕大比重，所以控制金融風險就成了防范和化解我國財政風險的重要一環(huán)。

作為當前處理金融風險問題的特殊模式，金融風險財政化不僅是我國社會經濟轉型期對政府職能的＿項客觀要求，也是現行財政金融管理體制下的一種制度安排。但隨著形勢的變化，“﹁事一議”的金融風險化解方式正逐漸暴露出其體制性缺陷和不盡合理的地方，存在著諸如“道德風險”、“逆向選擇”，以及地方“倒逼”中央財政等問題。因此，如何借鑒國際相關經驗，構建相關法律框架，建立潛在債務風險監(jiān)控體系，進而彌補我國金融風險財政化運作模式之不足是本文的分析重點。

改革開放20年來，投資一直是使國民經濟保持高速增長的巨大引擎，而此引擎的動力源卻又來自于財政與金融。在為國民經濟發(fā)展“輸血”、“供氧”的同時，財政與金融又因邊界不清、職能模糊、體制摩擦等問題而給整個國民經濟體系帶來了極大的系統性風險。尤其是在加入WTO后，隨著我國經濟國際化程度的逐步提高，全球經濟運行中的不確定因素將會通過國際貿易和國際資本流動等途徑傳人中國，這不僅增添了國家財政金融政策的執(zhí)行難度，也使國民經濟運行環(huán)境變得日趨復雜。一般情況下，外因只有通過內因才能發(fā)生作用，外來風險能否影響我國經濟的發(fā)展，還需視我國經濟運行體系是否健康、安全而定。因此，理清我國財政風險的主要來源，以及財政風險與金融風險之間的關系，是我們深化財政金融體制改革，防范和化解國家宏觀經濟風險的前提與條件。

一、引言：由理論界對我國財政危機問題爭論引發(fā)的思考

對于我國是否存在財政危機這一問題，目前國內外理論界有著不同的觀點和解釋。按照分析問題的角度不同，可將這些觀點大致分為3類：一是存在論，二是不存在論，三是局部論。

美國約翰霍普金斯大學童振源博士的“存在論”認為，中國面臨著嚴重的財政危機，其主要論據有：中國財政收入占GDP比重不斷下降；中國財政負擔沉重，隱性支出嚴重；積極財政政策對財政危機起了推波助瀾作用；中央財政擴大收入有嚴重障礙，等等。該觀點主要是從目前我國財政境況窘迫、隱性負債規(guī)模巨大等方面分析問題的，因其角度是靜態(tài)的，所以得出了當前我國財政問題十分嚴重的結論。

而以國內學者余永定為代表的“不存在論”則認為，我國目前并無財政危機之實。事實上，一直居高不下的國民儲蓄率，為政府國債的順利發(fā)行提供了債源上的保障。而且，近幾年來積極財政政策的實施也有力地促進了國民經濟的快速增長，而經濟的發(fā)展反過來又支持了財政收支狀況的改善。只要財政可持續(xù)性的內外部條件能夠保持動態(tài)均衡，財政危機就不會發(fā)生。我國持續(xù)多年的快速經濟增長，不僅為我們逐步化解財政風險贏得了時間，也為我們化解財政風險提供了物質基礎。該觀點主要是從財政的可持續(xù)性來分析問題的，所以得出我國目前不存在財政危機的結論。

以趙曉為代表的“局部論”認為，即使在總體上可以證明我國不存在財政危機，但也不能排除爆發(fā)局部、地區(qū)性財政危機的可能。

由于研究問題的出發(fā)點、角度、假設前提不同，所以觀點的相左或不同并不奇怪。但他們都從各自的角度看到了我國財政領域存在的問題，這對我們更加全面地研究財政風險問題提供廠借鑒意義。同時，我們還應看到財政活動主體（中央政府或地方政府）的特殊性，政府債務是否會惡化到危機的程度，還得視具體情況而定。因為政府除了可以通過增收節(jié)支、擴大舉債規(guī)模等來緩解財政困境之外，往往還可以通過加快印鈔機轉速來解決債務問題。因此，從管理和效率的角度出發(fā)，在源頭上搞清引發(fā)財政風險（危機）的主要原因，要比危機爆發(fā)后，再“開處方”更有實際意義。

二、財政風險的涵義及主要來源

（一）財政風險的涵義及分類

所謂財政風險就是由于各種原因導致政府債務均衡狀態(tài)遭受破壞的可能性。

目前，我國財政體制正逐步從“吃飯”財政向公共財政轉變。與傳統意義上的財政風險相比較，現代財政風險（或公共財政風險）的內涵發(fā)生了很大的變化。對前者的研究，主要涉及財政赤字、國債規(guī)模、中央與地方事權劃分等問題，而對后者的研究，除了要涵蓋以上幾個方面外，還要涉及公共財政體制下政府職能的方方面面。凡是涉及體制轉軌過程中的社會、政治、經濟矛盾，都需囊括到現代財政風險的研究之中。借助世界銀行提出的政府隱性債務和或有債務概念，可將我國的總體債務劃分為四大類：直接顯性債務、直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務等。直接顯性債務是任何情況下政府都要承擔的債務，不以任何事件的發(fā)生為條件。由于直接顯性債務的可控性，與之相對應的直接財政風險也是可控制的。直接隱性債務、或有顯性債務、或有隱性債務（下面將三者簡稱潛在債務）是政府的條件債務，它是否構成政府的現時義務，還要以條件是否發(fā)生及政府是否會最終確認為前提。又由于它們大多是由準財政行為或非財政行為引發(fā)的，有著很強的不確定性，所以很難對其進行量化和估計，因此與之相對應的財政風險具有可測性差、可控性低等特征。

（二）我國財政風險的主要來源

從以上的分析可知，我國財政風險是由直接顯性債務和潛在債務均衡狀態(tài)遭到破壞而引起的，根據中國人民大學陳共教授2003年4月所完成的一項科研課題結果表明：由直接顯性債務和潛在債務組成的國家綜合負債水平約占（DDP的115%-118%，而其中潛在債務又約占CDP的90%左右…，可見潛在債務構成了我國財政風險的主要來源。

財政風險范疇的大小與財政運行體制有著極大的關系。我國目前的財政體制，既非過去那種包打天下的統收統支的計劃財政，也非嚴格意義上的公共財政。由于財政管理體制改革滯后，常常出現政府管理職能缺位、越位、錯位的現象。根據我國現行財政活動所涉獵的范圍看，各級政府不僅生產“公共晶”，同時還生產著大量的“非公共品”。從表現形式上看，潛在債務主要包括：部分外債（主要是指“巧借”、“巧還”沒有登記的外債）、處理金融機構不良資產所形成的或有債務、社會保障資金缺口所形成的債務、國家政策性銀行及其他公共部門發(fā)行債券所形成的債務、國債投資項目配套資金形成的或有債務、國有企業(yè)虧損所形成的債務、對供銷系統及農村合作基金組織援助所形成的或有債務，以及由地方層級所形成的隱性與或有負債等（主要包括地方政府亂擔保、亂集資，地方金融機構支付缺口與金融機構關閉、重組所引起的隱性和或有負債等）。

從整體來看，外債、金融機構不良資產、社會養(yǎng)老保障欠款是我國隱性和或有債務的主要組成部分。在體制轉型期，從中央到地方，從政府部門到企業(yè)，由各種債務所組成的鏈條之所以能夠延伸下去并沒有斷裂，就在于金融在時刻給這個債務鏈“供氧”。為了保證不因債務鏈條斷裂而產生危機，金融體系（尤其是國有金融機構）自愿或不自愿的首先擔起了“救火隊”的角色，通過進一步“輸血”以保障原有債權、債務關系的正常維持。只有到了金融無血可輸或不愿輸血時，財政才作為最后的兜底買單人出場。在我國，絕大部分經濟風險（包括各類改革成本）先是通過金融領域集小，然后再通過財政顯性化。所以有人說，在中國金融風險就是財政風險，有一定的道理。

（三）我國財政風險的主要表現形式

引發(fā)風險主體不同，財政風險的表現形式也不同。根據我國現實情況，財政風險可以分為：大類：一類是由財政活動引起的風險，這是嚴格意義上的財政風險，主要表現為財政支出的增長速度遠大于財政收入的增長速度，政府債

務規(guī)模不斷膨脹等；第二類是由國有金融機構的準財政活動引起的風險，這類風險雖然首先表現為金融風險，但因國有金融機構的出資人是財政，它們也常常行使部分財政職能，金融風險最終還是要轉化為財政風險；第三類就是由非財政活動引起的社會經濟風險（包括金融機構因利己行為而引發(fā)的金融風險）。盡管這類風險初看與財政風險無關，但由于在社會經濟轉型期，弱化的計劃與扭曲的市場并存，有關約束制度處于真空狀態(tài)，使一些權力得到擴張的地方、部門以及經濟組織在追逐自身利益時，既有可能擺脫原有計劃手段的管束，又有可能逃脫自擔風險、自負盈虧的市場制度的約束，為了社會的穩(wěn)定，國家往往不得不背負起它們造成的某些不良后果，所以這類風險最終還是會轉化為財政風險的。本文主要圍繞后兩類情況研究金融風險的轉化問題。

三、金融風險財政化的主要途徑及成因分析

（一）我國金融業(yè)存在的主要問題

新中國成立后，作為國家“簿記”機關的銀行，長期在金融領域是“一花獨放”，直到改革開放初期依然如此，雖然當時還有中國人民保險公司，但其業(yè)務范圍很小，所以當時的金融業(yè)很難算得卜是現代意義上的金融業(yè)。經過20多年的發(fā)展，現代金融業(yè)的主體框架已經搭建完畢，從監(jiān)管機構（財政部、中國人民銀行、中國證券業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等）到經營主體（銀行、保險公司、信托公司、證券公司、期貨公司、財務公司等）再到金融市場（貨幣市場、證券市場、債券市場、期貨市場、黃金市場、基金市場等）均已到位。我國金融業(yè)在快速擴張的同時，也存在著不容忽視的發(fā)展質量問題。尤其是在我國加入WTO后，為了“跑馬圈地”、“搶灘布點”，各金融機構已無暇“精耕細作”，原來不良資產存量問題未及解決，新的增量資產問題又出現了。除此之外，還有諸如：監(jiān)管法律不健全、不完善；經營主體違法、違規(guī)現象嚴重；缺乏開放條件下金融業(yè)管理經驗；金融市場結構不完善、流動性差等問題，這些問題也都在累積著金融風險。

雖然證券等直接融資方式有了很大的發(fā)展，但其比重還很小，融資渠道仍以銀行為主，所以金融業(yè)的主要問題都集中在銀行業(yè)上，而銀行業(yè)的問題又主要集中在它的不良資產上。

1997年的亞洲金融危機使我們第一次近距離地感受到了危機給所在國帶來的嚴重后果：國際資本外逃、貨幣貶值、金融機構倒閉、國際收支嚴重惡化、資產大幅縮水等。我國之所以躲避過了這次金融危機，其主要原因是我國資本項目還沒有開放，受國際資本沖擊小。雖然到目前為止，我國還沒有出現過貨幣危機或大面積的銀行倒閉事件，也沒有出現系統性支付危機，但并不能說明我國不存在爆發(fā)金融危機的可能性。而恰恰相反，我國金融業(yè)目前蘊藏著巨大的風險。作為存、貸款均，占全部金融機構60%以上的工、農、中、建4大國有獨資商業(yè)銀行構成了我國金融業(yè)的主力軍，它們目前的資產質量狀況尤為令人擔憂，其經營與管理存在著不容忽視的安全隱患問題。

1.不良貸款比例過高。國有商業(yè)銀行的不良貸款到底有多少，一直眾說紛紜，并出現了官方和非官方之間、非官方之間估計數字不一致的情況。目前，人們對國有商業(yè)銀行不良貸款占其整個貸款余額比例的估計數從百分之十幾到百分之幾十不等，但大多研究者的估計數均在20%～30%之間，其絕對值應數以萬億計是沒有爭議的。

不管這一比例的準確數字是多少，它肯定已經遠遠超過了《巴塞爾協議》對銀行貸款相關比例的要求。根據該協議，不良資產占貸款余額的比重不能超過15%，其中逾期貸款、呆滯貸款和呆帳貸款的比重分別為8%、5%、2%.如果按此要求去比照，恐怕沒有一家國有商業(yè)銀行符合相關要求。

2.資本金嚴重不足。資本充足率低是我國國有商業(yè)銀行遇到的又一個“軟肋”。根據《巴塞爾協議》資本充足率不得低于8%的要求，目前四大行還沒能完全達標。

3.盈利能力差。多年來，國有銀行歷史包袱沉重，盈利能力不強且呈不斷下降的趨勢，這已是一個不爭的事實。但經過成立資產管理公司剝離國有銀行部分不良資產、實施國有企業(yè)三年脫困、降低營業(yè)稅率等措施后，四大行的盈利水平才略有回升。考慮到四大行人員包袱大、新的不良貸款的產生、應收未收利息不斷增加、貸款收益率不斷下降，以及分支機構虧損大等綜合因素，它們的盈利能力依然不容樂觀。