財政風險財稅法研究論文

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「關鍵詞」財政風險法律控制

「正文」

一、財政風險概述：

財政風險是指財政面臨支付危機的可能性，集中表現為赤字和債務的膨脹，當這種膨脹超過一國經濟和社會承受力時，將演變成財政危機，引發一國經濟、政治的全面危機和社會動蕩。如立足于社會各個領域的風險都會轉移到財政，政府財政是社會最終風險的承擔者；準國債規模也不應該太大，不能只看帳面債務，還要看政府各部門發行的債務。財政風險包含內容廣泛，既包括財政系統的內部風險，如財政政策風險、財政體制風險、制度風險、管理風險等，還包括社會經濟生活中各種不確定性因素引起并轉化到財政領域的私人風險和一般公共風險，或稱外部風險，如自然風險、政治風險、技術風險、社會經濟運行風險和戰爭風險等。從某種程度來講，外部風險是無法或者很難控制的，人類生存的世界本來就是充滿不確定性的。因此，對財政風險的研究多側重于內生風險，本文也把財政風險的討論局限在內生風險的范圍內。財政風險的內涵盡管現在對財政風險的研究日益增多，但對其內涵的界定還沒有一個公認的統一說法，從現有的文獻來看，多數側重于從政府債務的角度來研究，也有的是按照傳統的收入、支出、平衡、管理的思路來研究的，諸如收入風險、支出風險、赤字風險、債務風險等等。[1]

二、財政風險的成因：

從財政系統內部各種不利因素角度來看，這些不利因素主要包括：（1）政府職能界定不清導致政府與市場關系不協調，（2）財政立法滯后且有關法規制定不禁合理，（3）財政管理制度與專項管理制度不健全，（4）缺乏必要的公共決策過程，（5）事前、事后財政監督不力，（6）政府官員道德問題和職業技術問題。

按照具體財政活動類型劃分財政風險，這些風險主要包括：[2]（1）源于收入方面的財政風險。（2）源于支出方面的財政風險。（3）源于公共投資的財政風險。我國財政支出中有相當部分用于生產性投資，或資本性投資，這種投資與私人投資在風險影響方面具有大體相同的性質。（4）源于預算赤字的財政風險。（5）源于國債管理的財政風險。在我國明顯存在著國債資金使用缺乏經濟效益、稅收結構不能適應經濟結構和所有制結構的變化等問題，導致大部分國債幾乎都要通過發新債還舊債的方式運作。這樣，在財政困難未能扭轉的情況下，國債規模會像滾雪球一樣越滾越大。此外，還有（6）政府財政的公共風險；（7）政府財政的制度風險；（8）政府財政的系統風險；（9）官員道德風險與職業能力風險。

從另一個角度來看，財政危險還可以看成信用活動中的危險：[3]公共部門的受信活動是政府以債務人身份向社會籌集資金，用于財政支出，主要包括以下三種：1、政府向社會發行債券，包括國庫券、地方政府債券和國際債券；2、政府借款，主要包括政府職能部門之間的借款、各級政府之間的借款和國外借款；3、財政部門通過金融部門從社會各界以有償方式吸收的存款，主要包括郵政儲蓄和社會保險基金。

具體而言，劉尚希博士曾提出提出第一可能導致財政危機的是金融危機，第二個是養老金風險，第三個是地方財政危機。[4]

三、財政風險的對策：

財政風險可能引發的后果非常嚴重，動輒隨之以社會危機、動蕩。于是，防范財政風險也是一個全社會全面的工作，從社會學、政治學、法學、財政學各個方面都需要完善。下面盡從法律的角度，尤其是與財政風險聯系緊密的財稅法學角度，談談對財政風險的控制。

（一）對經濟、金融的規范、控制

1.完善經濟責任制

2.增強銀行獨立性

銀行的受信活動主要是銀行以債務人身份與社會各界進行的信用交易，包括吸收存款、各種借款、發行金融債券等，形成銀行的負債。銀行的授信活動是指銀行根據客戶的需要為客戶提供融資，形成銀行的資產，主要包括信貸、信用證、進出口押匯、貼現等業務。銀行的授信活動是銀行效益的直接來源，但也會給銀行帶來損失，形成不良資產，嚴重的可能導致銀行倒閉，引發社會動蕩。[5]

然而，眾所周知，我國的銀行呆壞賬比率非常之高，在這樣高的呆壞賬比率之下，銀行體系仍然能夠保持穩定，國家聲譽起了關鍵作用，相應地，國有銀行集中的不良資產，也必然意味著巨大的財政風險。[6]從現實考慮，我國銀行一旦獨立，脫離了國家的聲譽保護，不良資產引發的社會動蕩的嚴重性可向而知。兩者間這種過分的依賴大大增加了財政風險。故而，應當增強銀行的獨立性，逐漸進行銀行改革：比如，增加商業銀行補充資本金的合理渠道，提高商業銀行的資本充足率。允許商業銀行發行長期債券，增加附屬資本，確保資本充足率不低于8％。對國有商業銀行進行股份制改造，從社會上吸納資金補充資本，提高資本充足率，減輕財政負擔，緩解財政風險。要求商業銀行提取充足的呆賬準備金，如不能一次到位，應制定時間表，要求逐步到位，以建立呆賬核銷機制，減少虛假利潤，保證商業銀行健康發展。同時完善金融資產管理公司處置不良資產的方法和手段，加大處置力度，提高回收率。[7]

（二）完善社會保障體系

加快建立統一、規范和完善的社會保障體系，以緩解社保基金缺口引致的財政風險。關鍵在于建立穩定、可靠的社會保障基金籌措機制。

1.完善轉移支付。完善轉移支付制度的目的是避免困難地區財政危機爆發。財政要加大社會保障支出力度，提高社會保障支出占財政支出的比重。財政聯邦主義對體制的要求則是實現“分級管理”向“分級所有”的轉變，將權、責、利有機地統一起來，使地方政府能因地制宜地舉債或進行地域間轉移支付。

2.還可考慮適當擴大對社會公眾擴大征繳范圍，提高征繳率，適時開征社會保障稅等。

（三）加強國債管理，完善國債體系

針對財政活動中出現的各種不規范現象，結合財政法基本原則，在國債管理方面給予重視。

1.財政民主原則：財政民主原則要求人民通過一定得方式對重大財政事項擁有決定權。要逐漸實現民主理財——財政的公共選擇機制，比如人代會究竟能對財政支出規模控制到什么程度？預算是不是確實能由人代會審議，并做到公開透明？一年預算，預算一年，這種預算不具有法制性和剛性，法制的控制力對預算的約束力不夠。財政部作為行政分支本身也需要制約。加強財政部對顯性、隱性債務的調控能力，控制好支出規模。[8]

具體地說，就是進一步深化財政體制改革，合理界定政府職能范圍及財政投資行為，完善財政支出政策，優化財政支出結構，硬化預算約束，加強支出管理，完善分稅制財政管理體制，建立政府間規范的財政轉移支付制度。又如允許地方政府發債，以緩解地方政府資金缺口。[9]

2.財政法定原則：我國目前的國債體系非常簡單，法律制度不完善，在實行方面不免不夠“依法”（很多復雜情況“無法可依”），只有優化國債結構，豐富國債品種、完善國債期限結構，完善國債法制才能在此基礎上，財政法定，加強國債管理，強化國債投資的使用效益。

3.財政健全原則：通過稅制改革增加政府財政收入進而減少赤字規模是必要的，但除非出于修改不甚公平且為低效率的現行稅制之考慮外，稅制改革的重點不應放在提高稅率和增加新稅種方面，而應放在降低稅率并強化稅務征管以減少稅收收入的流失，以及降低稅務征管工作成本方面。[10]

4.財政平等原則：包含著對正義的價值追求，從制度上主要體現一種平等的對待。例如，優化支出結構：在中央和地方間的分配，這一點分稅制以來已經改善了很多；在項目和部門間的分配：比如中央財政似乎對基礎設施的“軟項目”投資不足。[11]

體現之一——教育。對職責之內的九年義務制教育盡義務投資嚴重不足。例如，相當多的西部地區頗為貧困，農民很少或基本沒有

現金收入，基層政權靠攤派來維持“民辦學校”和自身的生存。

體現之二——農村投入。中央財政似乎漠視了農村仍然是持續的凈剩余流出的地區。在縣以下金融機構基本被撤裁之后，通過國有或民營金融機構向農村注資資本已不現實，那么通過中央和地方財政向農業、農村和農民提供投融資便利就勢在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。

「注釋」

1參見《規范信用活動防范財政風險》中國人民大學財政金融學院陳志剛來源《金融時報》（2004年5月11日）《財政風險：研究歷程與分析框架》李文釗

2具體論述參見《財政風險及其定性、定量分析）張志超2003年4月的《經濟學動態》

3見注1.

4《財政風險：研究歷程與分析框架》李文釗

5見注1.

6對中央銀行獨立性的理論思考霍宏濤《生產力研究》No。4.2004

7見注1.

8參見：財政風險來自政府花錢缺乏制約—《財經時報》

9見注1.

10見注2.