國外財政分權化管理論文

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摘要:效率、分配和德定是財政分權的永恒目標,而基于穩定的制度安排將有利于為奮共服務的供給提供德定的體制框架及實現長期的效率與介平。俄羅斯聯邦獨立以來,預算聯邦制的構建并沒有對德定目標給予充分考慮,因而有關政府間對政關系的改革一直更加關注政策選擇而非管理問題。甚于穩定視角的政府間財政職能理論檢測了俄羅斯分權預算制度安排的有效性,認為在中長期國家經濟發展戰略框架下形成的離質的預算關系制度,加強對分權的管理,是提商政府資任的關鍵要素。

關健詞俄羅斯時政分權管理預算聯郊制政府責任

俄羅斯獨立后的第一部聯邦憲法確定了其聯邦制政體形式,政府結構出現了明顯分權,形成了由共和國,邊疆區、州、莫斯科和圣彼得堡市,自治州和自治專區三種主體形式構成的新型聯邦關系,這為小管轄區更有效率地提供個性化政策提供了基礎,也使得地方政府可以在“以足投票”的約束下,高效地提供公共產品提供了可能。但是,俄羅斯的分權制度選擇是不是如同傳統理論所言。根據福利經濟學的傳統理論,允許分權決策一旦作出,地方政府將被激勵去產生必要的事業機構并指導公共行動使該過程成為可預期的成功的激勵機制。很多文獻研究都認為,俄羅斯財政分權的政治經濟激勵不足,破壞了財政可持續性、良好治理、公共服務的有效供給和地區間財政平等、阻礙了經濟增長和市場化改革進程川。這引發了對分權所強調及破壞效率和權責的條件問題的研究,并且認識到以公共支出與收人在各級政府間的分配為特征的財政分權與管理和政府質量的密切相關性。

一、公共支出劃分合理化

有效穩定的分權體制要有明確的關于不同層級政府支出職能范圍劃分的體制框架。這一框架應對政府在效率、公平和穩定等政策目標上的重要性順序以及優先選擇做出積極反應。支出職能的劃分是設計政府間財政關系體制的基礎。實際的支出職能劃分在何種程度上體現分權體制理想的支出劃分原則是檢驗支出劃分充分性的一個辦法,其合理性應通過考察它在何種程度上實現了政府在其分權戰略中設立的目標和任務來判定。從總體上說,俄羅斯聯邦立法對支出責任的劃分違背了事權決定財權的原則、地方政府支出責任清晰性、財政分權的目標性。

合理的支出責任劃分的第一個標準是明確財政分權設計的順序,即遵循事權決定財權的原則。財政分權設計的最優次序是首先明確界定不同級次政府的職責范圍,是設計政府間財政分權制的首要步驟,是政府間合理有效的稅收分配組合的基礎有助于提高稅收制度的效率,與此同時,缺乏支出責任的劃分容易導致分權制的脆弱性。可是俄羅斯聯邦的財政分權是從收人開始的。各級政府支出權力的分工大部分都是自然形成的,沒有考慮所提供的預算服務要受制于預算水平的因素,而是遵循一種特殊的制度安排—每個財政年度重新調整。在未明確劃分支出范圍的條件上,設計分權體制的其他要件,這就導致了聯邦以下政府的財政支出安排,不是以支定收,而是以收定支,因此,政府支出責任的這種調整,實際上是充當了聯邦內政府政權更替調整的手段和政策工具。實踐中分權體制的不穩定、不規范往往起因于對不同級次政府職能和支出責任未能在法律上明確劃分。

第二個標準是有利于宏觀經濟管理的支出責任劃分應該以一國或地方的社會偏好為依據確定公共支出項目特別是混合型公共產品的合適分權程度川。只有這樣才能使公共責任在政府間的分配與當地消費者—選民的偏好相匹配,對社會偏好有意義的是來自通過政治自主性所表達的支出決策的自主權力。因此,政府財政職能在政府間分配就是確定由哪一級政府負責有關政策制定、融資及管理的問題。否則支出職責劃分缺乏明晰性。俄羅斯財政支出體系缺乏公開性和透明性。傳統的做法是按照受益原則在政府間來劃分公共服務項目。年之前憲法以及法律體系沒有就支出項目的融資、監管和實施等責任做出具體的劃分,支出劃分的安排模棱兩可,多級政府共享責任特征明顯。雖然年的預算法典及其他法律對支出有關的政策、標準、監督及執行方面有了規定,但是還有一些重要的責任和權力沒有明確劃分。體現在當決定支出劃分的具體細節時,在法律框架下的不確定性則更為凸顯。只是在《2005年前俄聯邦預算聯邦制發展綱要》中才對支出責任做了較詳細的劃分。

缺乏明晰的支出責任劃分會引起體制性的不穩定、公共服務的無效供應及政府官員責任感的缺乏。不僅如此,俄羅斯稅收分割及財政均衡機制的不合理就是支出職能缺乏具體明晰的劃分所導致的,從而破壞了在各級政府間明晰地劃分權力和責任的原則。第三個標準是支出劃分的目標性。總體上說,俄羅斯支出劃分效率低下,同時也帶來了宏觀經濟不穩定的潛在危險。一方面是資本性投資支出劃分的低效率。俄羅斯的資本支出職能的劃分是伴隨著大規模的投資性支出移交給聯邦以下政府的過程。這種支出責任的轉移和重新分配實際上是為了平衡聯邦預算,削減州以及州以下各級政府的財政盈余,其結果給一些聯邦以下政府造成了極大的財政壓力。另一個特征是俄羅斯地方政府承擔大量的社會保障和社會責任。如果從純粹宏觀經濟管理的角度看,中央政府應負責對需求有特別大影響的支出或對經濟周期變化尤其敏感的支出,如失業救濟等。而俄羅斯的地區政府和地方政府,承擔了大量社會福利的籌資責任、管理責任以及社會安全網的責任。這是與理論原則及其他國家的實踐相背離的。地方政府由于承擔了大量的具有較高邊際消費傾向的支出項目,必然促成總需求的增長進而違背聯邦政府對穩定目標的追求。

二、俄羅斯地方政府財政自主權的充分性

在多級財政體制下財政分權的過程就是財政自主權形成的過程。國有產權在理論上是指國家內的每一成員都有權分享的權利由國家擁有,它再按可接受的政治程序來決定誰可以使用或不能使用這些權力。財政聯邦主義就是降低這種權力分配的交易成本的制度安排,它體現了基于民意的承認和一致或多數意基礎上的國家權力在政府間的界定。這些權力包括有關的一組支出權、稅收權力、借貸權和調控權閉。政府間財政收支劃分的過程實際上是在中央政府和地方政府之間產權的界定過程,是政府自主權的確定過程。事實上,在分權體制下,雖然在事權與財權統一的情況下,合理分權可以使各級政府自主決策公共產品和服務的供給規模,但是相對完整的財政、稅收權力被賦予一級政府的同時,又被分解為并不完整的稅收立法權、稅收征管權和財政支出權,使自主權成為一種有限度的自主和自治。俄羅斯政府間收人和支出劃分存在的最明顯的問題在于地方政府的支出和收人自主權不足。《2005年前俄羅斯聯邦預算聯邦制發展綱要》反映出俄羅斯聯邦總職能項,其中歸聯邦級政權有項、地區級政權有項、地方級政權有項、不交叉的職能共計有項、交叉的職能共計有項圖。項職能中有項聯邦政府參與標準法律的調控。地區和地方政府很少能參與到標準法規調控中,更多的是參與財政保障和執行階段。這說明聯邦政府在各個階段所起的作用始俄羅斯財政分權化管理終占優勢。共同責任的存在也是地方政府支出自主權不明晰、不確定及不充分的表現。俄羅斯的立法在對地方預算分配支出責任時,不附有任何對決策和支出自主權的保障。稅收自主權是決定稅率、稅基和征收的權力。稅種在各級政府間的劃分不僅被看做是各級政府獲得收人的途徑,而且是有效的政府間行為的約束機制。而這種有效的約束機制就是稅收立法權、征稅權和管理權。因為稅收立法權可以使地方政府能夠靈活地根據地方公共支出的需要規范其稅收收人,激勵地方政府為擴大稅基而促進經濟的發展。否則缺乏稅收立法權的地方政府,由于支出權與籌資權脫節,就會繞過法律的約束,而尋找“非正規稅”。

俄羅斯次級政

府僅對相當少量稅種的稅基具有控制權如印花稅,這說明地區和地方政府確定自有收人水平的能力十分有限,甚至完全沒有。聯邦政府控制大部分商品稅的稅基。確定稅率的權力也十分有限。即使是被法律列人的地區稅和地方稅,決定這些稅的稅率也是在聯邦限制的范圍內,惟一例外的是地區政府對賭博生意稅。地區和地方政府對地區稅和地方稅的征收權力很小,大部分稅種都由聯邦政府進行征收。俄羅斯同大多數國家的政府間財政關系不同,即大多數國家的稅款由聯邦政府負責征收后,才同下級政府分享,而俄羅斯的財政體系中,稅收收人的分享是從區政府到州政府,最后到聯邦中央政府,從下到上逐級進行的。在中央與地方政府之間缺少明確定義、穩定統一的稅收分配原則會影響地方預算管理,而且對地方政府會有不利的影響,不是會隱藏地方預算外收人,就是會降低地方流動性稅收的效果。

如果把分權視為向地方政府授權的方法,使之在決策上有某種自主權,那么這種方法有三種類型分散、委托和轉讓。俄羅斯政府內部關系的演變呈現為一種委托和轉讓的混合體。轉讓在聯邦一地區間是主要形式。但在地區一地方間許多功能都由二級政府分擔,并且沒有明確的責任劃分。由于嚴格限制建立自己的稅收體系,地方政府在稅收決定權方面須依賴地區政府。在年之前,還沒有立法明確區域預算與地方預算的關系。有些法律條款只有宏觀控制的約束力,沒有明確的可操作性。隨后的改革仍然沒有使聯邦主體內部的預算走出集權化管理模式。這就限制了地方政府的自主權,也破壞了對選區的問責制。盡管聯邦控制所有預算結構,加強對最低支出標準的管制,限制地區使用最重要的稅收,但現行的體制仍然使地方在與上級政府的關系上有很大的非正式的自由決策權。

三、公共服務融資機制的管理

聯邦政府財政援助和借款一直是政府間財政制度安排的焦點和富于爭議的主題。目前,稅收分享制度逐漸穩定。俄羅斯的轉移支付充當了限制地方自主性、控制地方的政治手段及轉移財政赤字的實現機制。盡管政府間轉移支付制度一直是預算體制改革的重點,但還遠沒有實現體制的穩定性和確定性。無論是聯邦政府轉移給地區級政府的財政援助資金的分配,還是地區內部的財政援助資金的分配,仍然存在很大程度的主觀因素。相當一部分財政援助資金沒有經過預算批準就進行分配。轉移支付經常被撥到最需要的地方或是政治權力極大的地方,并且通常作為控制地方的政治手段而使用。聯邦政府有意識地在指揮中留下相當數量的財政資源資金,其目的就是在財政年度在經濟和政治上出現問題須增加財政撥款的地區之間進行資金分配。聯邦政府不愿意放棄對地方政府的限制,拒絕賦予地方政府籌集收入的權利,限制了地方政府的自主性。也使聯邦以下政府更加依賴聯邦的財政援助。轉移支付與分享收人占地方總收人的比例卻很高。政府間財政轉移支付制度及核算方法不完善。預算平衡補助金分配的突出特點就是試圖混淆補償和平衡間撥款的性質。為一種形式的預算間資助確定幾個目標,結果將是一個目標都不能實現。這種財政不均衡的政治成本是政府在稅收和支出決策的責任感的缺乏及地方政府的資源浪費,并且喪失了財政援助的針對性。政府間劃撥起到了適度的平等化作用。即使平等化補助和有條件的補助部分彌補了地方上的多數急用資金的不足,但是要從整體上解決橫向不平等這一問題,這種方法既不充分,也不太有效。

允許次級政府從金融市場借貸,能改進資源的配置和對公共服務供應有責任的必要條件是嚴格的預算限制的法律和監督框架。當這些條件缺乏時,對財政的投資會增加經濟的不穩定。尤其是在同時缺少市場原則和健全有效嚴格實施的規章制度下的下級政府借貸將破壞政府財政目標的實現,并且給宏觀經濟穩定帶來危險。俄羅斯聯邦以下政府有三種借款途徑,即預算借款、向商業銀行借款、發行證券。總體上說,地方的債務結構不合理。健康的借款體系應該更多地依賴于資本市場。而利用預算借款則是地方預算融資主要渠道借款規則缺乏透明度和穩定性,無法對各級政府的財政行為實施有效的監督。該體系的預算激勵引發了依賴借款政府的道德風險并造成了軟預算約束的持續存在。因此,提高政府借款的監督效率和執行效率,是防止道德風險的重要途徑。法律調控借款是對實現監督效率和執行效率的有效保證。

四、俄羅斯預算關系的改革加強政府責任

以增強政府責任為核心的預算聯邦制的改革,旨在降低體制運作的最低成本,實現經濟效率、財政責任、社會公正、經濟和政治穩定。為實現經濟效率必須為聯邦主體和地方政府進行結構改革創造長期激勵,支持有利于投資和企業的競爭環境,促進居民收人和地方經濟增長。通過公共財政管理增強預算責任,最大效率地利用稅收和資源提供公共服務,增強稅收預算政策透明性和責任,平衡預算過程,提高各級政府政策選擇和執行預算責任心。同時使社會公民平等地享受基本的公共服務和社會保障收益,實現社會公正。實現國家經濟和政治穩定,必須為聯邦主體和地方自治機構有效率地履行職責創造條件,促進公民社會發展實現地區一體化,保障統一的稅收預算制度,避免地區發展比例失調,鞏固國家領土完整。盡管俄羅斯復雜的預算關系制度一直處于改革之中,但是仍然不符合預算聯邦制的基本原則和國家長期發展戰略。因此,為了實現上述目標,必須在中長期國家經濟發展戰略框架下高質量地形成新的預算關系制度。

增加財政自主權,使聯邦主體和地方自治政府在法律確定的各級政府之間權力和責任劃分的基礎上獨立行使稅收一貨幣政策。只有在地方政府具備責任感并符合納稅人的偏好時,財政分權化的好處才能夠得以體現。各國的實際經驗表明,只有各級政府至少擁有一種主要的自有稅收來源時,分權式財政制度才可能取得令人滿意的運行效果。此時,多級政府體制才可能提高政府的財政責任感,從而最終提高政府的經濟效率。這就要求分配給各級政府有實際意義的稅源,以增加地方政府的稅收努力,限制有條件的轉移支付的規模和范圍,提高無條件撥款的重要性。現行財政援助的分配,大部分沒有明確的分配標準和比例,每年確定聯邦稅收分享比例產生的地區和地方預算的依賴性破壞了進行結構改革、吸引投資、地方稅收潛力的發展和提高稅收征收的激勵,因此,要改革轉移支付的程序、規則和方法以增加預算的透明度、確定性和穩定性。現行集權化的地區與地方的預算關系仍然不透明,缺乏國家和社會財政管理和質量的完整監督制度。從舊體制繼承下來的地方自治機構不完善,必須改革各級預算制度才能保證自治機構財政獨立性和責任心。

基于法規的地方政府債務管理模式在透明度和確定性方面要比行政和在年度預算過程中規定各種限額的方式更有效。一個透明穩定的借款體系要求禁止各級政府從中央銀行借款,控制對外借款,限制所有投資目的的地方政府借款。對俄羅斯還有一個重點,地方政府應以預期償債能力而不是由聯邦政府提供擔保,同時促進市場對借款的充分限制。

與此同時,要強化分權體制下的預算管理。首先保障聯邦主體和地方政府權力的行使,在聯邦法律框架下獨立組織預算過程。在清晰、穩定和平衡劃分支出權力和稅源條件下,形成本級預算支出和收人保障財政獨立性,提高稅收潛力的使用效率形成和發展客觀透明的地區和地方財政支持機制。要在一定程度上實現國家稅收政策的協調。稅制的設計必須與地方政府的管理水平相適應。提高地區和地方公共財政管理的質量。為了給政府改革和預算改革提供制度支持和可行的環境需要一些配套改革,如明確公共財政職責、推進民主化進程,發展政黨體制及完善金融俄羅斯財政分權化管理制度和資本市場的一體化。必須支持統一的經濟空間、民主設施和公民社會的經濟和政治競爭環境的形成,以及硬預算限制,避免地區社會經濟發展水平的嚴重差異,提高地區的稅收潛力和預算保障,以及大量的國家社會責任。