財政職能與財政收支分析論文

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在市場經(jīng)濟條件下，財政調(diào)控作為國家和政府的經(jīng)濟管理手段，主要有以下四個方面的功能：（1）導(dǎo)向功能。財政調(diào)控的直接作用對象是財政分配和管理活動，通過物質(zhì)利益的誘導(dǎo)左右人們的經(jīng)濟行為。其作用形式有兩種：直接導(dǎo)向與間接導(dǎo)向。直接導(dǎo)向是通過各種財政政策對其調(diào)節(jié)對象直接發(fā)生作用。例如：不同地區(qū)實行稅收優(yōu)惠政策，可以直接誘導(dǎo)資本的流向。間接導(dǎo)向是通過財政政策對非直接調(diào)節(jié)對象的影響，例如，某些行業(yè)實行高稅政策，不但可以抑制這一行業(yè)的生產(chǎn)發(fā)展，而且還能影響投資者對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的選擇，從而最終影響這些行業(yè)產(chǎn)品聽消費數(shù)量。（2）財政協(xié)調(diào)功能。財政協(xié)調(diào)功能主要表現(xiàn)在對社會經(jīng)濟發(fā)展過程中的某些失衡狀態(tài)的制約、調(diào)節(jié)能力。它主要表現(xiàn)為協(xié)調(diào)地區(qū)之間、產(chǎn)業(yè)之間、階層之間等的利益關(guān)系。（3）控制功能。控制功能是指國家通過各種財政政策對市場主體的經(jīng)濟行為和宏觀經(jīng)濟進(jìn)行制約與促進(jìn)，從而實現(xiàn)對整個國民經(jīng)濟發(fā)展的控制。例如：設(shè)計超額累進(jìn)的個人所得稅并配之以一定的減免條件，既可以防止收入分配上的兩極分化，又可以誘導(dǎo)人們將一部分個人所得捐向社會公益事業(yè)。（4）穩(wěn)定功能。財政調(diào)控的穩(wěn)定功能是指政府通過財政政策，調(diào)整總支出水平，使貨幣支出水平恒等于產(chǎn)出水平，實現(xiàn)國民經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

目前我國正經(jīng)歷著一個向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的新時期，這也對財政提出一個新的要求，財政調(diào)控的功能相應(yīng)要發(fā)生一定的轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變應(yīng)遵循以下幾個原則：

第一，財政職能應(yīng)與政府職能轉(zhuǎn)變相配合。現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下的政府職能，建立在充分發(fā)揮市場的資源配置功能基礎(chǔ)上，財政調(diào)控功能的選擇是建立在糾正“市場失靈”和彌補市場缺陷的基礎(chǔ)之上。由此可見，二者之間存在著緊縮的聯(lián)系：政府職能在很大程度上影響和決定著財政，而財政則是政府職能借以存在、得以發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，因此，按照市場經(jīng)濟的客觀要求進(jìn)行財政調(diào)控功能的調(diào)整，對于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變有重要作用。

第二，加強和改善財政宏觀調(diào)控，為促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟健康有效運行創(chuàng)造必要條件。理論與實踐都充分表明，從計劃經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟的過渡，在經(jīng)濟運行機制方面必須逐步完成兩個相互關(guān)聯(lián)的歷史性變革：一是發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，二是建立與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的宏觀經(jīng)濟調(diào)控體系。二者相互作用，缺一不可。只有如此，才能保證經(jīng)濟正常運行和社會的健康發(fā)展，做到既不因市場存在固有缺陷，又不因國家宏觀管理、宏觀調(diào)控缺位而導(dǎo)致運行混亂。

第三，為經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提供必要的財力保證。在向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變的過程中，保持經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定，是順利進(jìn)行改革的前提條件。其中，努力保持財政收支增長與經(jīng)濟社會發(fā)展之間的相互協(xié)調(diào)、相互適應(yīng)關(guān)系；通過諸多財政政策的運用，促進(jìn)公平與效率的實現(xiàn)；通過改善財政收支結(jié)構(gòu)，逐步建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展；通過稅制改革等途徑，為各類企業(yè)和市場主體創(chuàng)造公平競爭的市場環(huán)境等等，對于保持經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，社會的持續(xù)穩(wěn)定與進(jìn)步，無疑都具有重要的意義和作用。

根據(jù)我國的具體情況并結(jié)合20年的改革經(jīng)濟，“九五”期間及其以后相當(dāng)長的一個時期內(nèi)，在加強和改善財政宏觀調(diào)控方面應(yīng)加強以幾個方面的工作。

（一）規(guī)范財政收入，完善稅收制度。首先，要清理體制外的財政性收入，將那些提供公共優(yōu)效品的財政性收入轉(zhuǎn)化為規(guī)費，把那些具有稅收特性的收費轉(zhuǎn)變?yōu)槎愂眨瑥氐浊宄切┎缓侠淼氖召M和亂集資現(xiàn)象。同時要加強預(yù)算外資金的管理，逐步將預(yù)算外資金分解合并，一部分納入預(yù)算管理，一部分屬于亂收費的逐步縮小直至取消。通過這一系列的措施，徹底改變目前財政收入方面的混亂現(xiàn)象，使稅收在財政收入中占據(jù)主導(dǎo)位置。

其次，要改革所得稅制度，使所得稅逐步成為主體稅種，按照公平稅負(fù)、平等競爭和國民待遇的原則，合并內(nèi)外兩套企業(yè)所得稅制，實行統(tǒng)一所得稅法，取消各種不合理的區(qū)域性優(yōu)惠，采取符合國際慣例的稅務(wù)處理方法，用統(tǒng)一，規(guī)范的稅前列支項目和標(biāo)準(zhǔn)簡化企業(yè)所得稅制度；逐步建立起覆蓋全部分收的綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制。

再者，適應(yīng)市場經(jīng)濟要求，合理開征新稅，根據(jù)我國經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r和調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的要求，擇機開征遺產(chǎn)稅、證券交易稅、社會保險稅和利息所得稅，并將一部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)化為稅收，使稅收真正成為處理國家、企業(yè)和個人之間分配關(guān)系的基本形式。

最后，完善其他稅種，例如降低關(guān)稅稅率，調(diào)整關(guān)稅結(jié)構(gòu)使我國的關(guān)稅稅負(fù)接近發(fā)展中國家的平均水平，改革資源稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城市維護(hù)建設(shè)稅，使它們統(tǒng)一適用于內(nèi)外資企業(yè)和個人。

（二）科學(xué)界定財政支出范圍，規(guī)范公共支出。隨著市場化進(jìn)程的深入，財政的主要職能轉(zhuǎn)變成了調(diào)節(jié)經(jīng)濟，維護(hù)公共經(jīng)濟秩序和公平競爭，財政支出也要逐步從經(jīng)營單位退出，只是當(dāng)這些經(jīng)營單位的經(jīng)營結(jié)果影響到了公共經(jīng)濟安全時，財政才予以政策性扶持。財政支出要公開，透明，在組織公共物品生產(chǎn)時要競標(biāo)，在采購公共物品時要引入競爭機制，在提供公共服務(wù)時也要引進(jìn)管理競爭模式。

規(guī)范公共支出的另一個重要措施是提高公民對決定公共支出的參與程度，一項公共項目的實行與否，其資金來源和如何使用，均得體現(xiàn)公民的共同需要的意志，這就需要建立一整套完善的機制讓公民參與決策，監(jiān)督實施，以減少公共支出決策的失誤，提高公共支出和服務(wù)的質(zhì)量。

（三）科學(xué)界定政府職能層次逐步完善分稅制。用公共物品的層次性原理進(jìn)一步科學(xué)地劃分中央和地方的事權(quán)范圍，是完善分稅制的基礎(chǔ)。

中央政府的事權(quán)可分為三大類：一是中央政府直接負(fù)責(zé)的社會事務(wù)，主要包括中央政府的各類行政機構(gòu)和少數(shù)由中央政府負(fù)責(zé)的國防、外交、中央行政機關(guān)和少數(shù)全國性科研、教育、衛(wèi)生、文化等社會公益事業(yè)的支出，其所需要的經(jīng)費全部由中央財政供給；二是中央和地方共同承擔(dān)的社會事務(wù)，包括一些跨地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共安全、環(huán)境保護(hù)、社會統(tǒng)計、氣象觀測等公共福利事業(yè)，其經(jīng)費由中央財政和地方財政共同承擔(dān)，在具體項目中應(yīng)確定中央財政和地方財政各自承擔(dān)的支出數(shù)量和比例；三是中央負(fù)有間接責(zé)任，但應(yīng)通過地方政府來具體實施的社會事務(wù)，諸如基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療等，中央可以通過對地方財政的轉(zhuǎn)移支付提出具體的原則、標(biāo)準(zhǔn)或要求，由地方政府來實施。

結(jié)合稅收制度改革逐步形成地方主體稅種。比如，在以后條件成熟時可考慮將房產(chǎn)稅、土地使用稅、車船使用稅等簡并成財產(chǎn)稅，并適當(dāng)擴大稅基，成為市縣一級財政的穩(wěn)定收入。逐步合理解決地方稅收立法權(quán)和管理權(quán)限問題。由于各地區(qū)在自然條件和經(jīng)濟發(fā)展水平等方面差別較大，賦予地方政府適度的地方稅收管理權(quán)，有利于促使地方因地制宜挖掘稅收潛力，發(fā)揮稅收調(diào)節(jié)作用。按照適應(yīng)集中、合理分權(quán)的原則，逐步擴大省一級地方政府的稅收管理權(quán)限，將一些區(qū)域性較強、不影響全局經(jīng)濟發(fā)展和分配格局的地方稅種的管理權(quán)限下放給各省。

在明

確事權(quán)，科學(xué)劃分收入的基礎(chǔ)上逐步建立起規(guī)范科學(xué)的財政轉(zhuǎn)移支付制度，其基本作法應(yīng)是先調(diào)增量后調(diào)存量，先小規(guī)模，后大范圍。對于一般性財政轉(zhuǎn)移支付，主要通過增加用過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法核算的補助數(shù)量，控制稅收返還增量的辦法來調(diào)整，同時，要處理好一般補助與專項撥款的關(guān)系，逐步建立規(guī)范的專項性財政轉(zhuǎn)移支付制度。

（四）建立符合生產(chǎn)力發(fā)展水平的社會保障體系。要根據(jù)政策機構(gòu)統(tǒng)一、政事分開，服務(wù)社會化的原則，逐步建立起城鄉(xiāng)有別，普遍覆蓋，個人賬戶與國家補助相結(jié)合的社會保障體系。目前在城市首先建立省級統(tǒng)籌的統(tǒng)一的保障體系，再過一個時期執(zhí)行全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村要隨生產(chǎn)力的發(fā)展不斷提高其保障標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面。

（五）深化糧食體制改革，加強糧食基金的管理。90年代以來，我國逐步推行了“四分開，一完善”的糧食流通體制，形成了“兩線運行”的機制。四分開是指（1）政企分開。（2）中央和地方職責(zé)分開。（3）實現(xiàn)儲備與經(jīng)營分開，完善糧食儲備體系。（4）新老糧食財務(wù)掛賬分開。

“兩線運行”機制是指糧食部門政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營“兩線運行”機制。其主要內(nèi)容包括：（1）明確劃分業(yè)務(wù)范圍，實行政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營分開。（2）政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性經(jīng)營財務(wù)核算分開。（3）明確劃分政策性業(yè)務(wù)單位和商業(yè)性經(jīng)營單位。

1994年，建立了糧食風(fēng)險基金制度，通過以上一系列的改革，保證了糧油價格的穩(wěn)定，保護(hù)了農(nóng)民的種糧積極性，促進(jìn)了社會穩(wěn)定，為我國市場化改革的順利進(jìn)行做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

但由于種種原因，造成糧食系統(tǒng)的巨額虧損。這說明糧食改革存在許多不如人意的地方，需要進(jìn)一步深化與完善。其指導(dǎo)思想是建立在市場基礎(chǔ)上的國家儲備系統(tǒng)的有效調(diào)控。首先要加大糧食改革的市場化進(jìn)程，使市場在糧食的生產(chǎn)和消費中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，糧價形成機制市場化；其次要糧食經(jīng)營多元化，充分發(fā)揮各市場主體的主動性，使糧食經(jīng)營單位自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧；最后，糧食調(diào)控有序化。國家建立獨立的糧食儲備系統(tǒng)，以調(diào)劑余缺，保證糧價的穩(wěn)定和糧食的暢開供應(yīng)。

（六）加強財政性資金的預(yù)算管理。一是從源頭上控制預(yù)算外資金的增長，要進(jìn)一步明確各種收費和基金的立項審批權(quán)限，清理和規(guī)范各種收費和基金，堅決取消不合理的收費和基金。二是抓好預(yù)算外資金管理的基礎(chǔ)工作，即財政專戶的建設(shè)和管理工作，財政專戶必須由綜合部門集中統(tǒng)一開設(shè)和管理，不能分散和多頭開戶；三是繼續(xù)建立健全收支兩條線管理制度，提高收支管理的科學(xué)性，收入足額上繳財政專戶，支出按財政部規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)核撥。預(yù)算內(nèi)外資金要通過單位財務(wù)收支計劃具體體現(xiàn)出來，使預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)籌安排使用，切實提高單位收支管理水平。三是協(xié)調(diào)部門關(guān)系，共同搞好預(yù)算外資金管理。預(yù)算外資金比較分散，收入上繳專戶與支出核撥的工作量大，需要得到銀行、審計、計劃、物價、監(jiān)察等部門的支持，齊抓共管。四是搞好整章建制工作，推進(jìn)預(yù)算外資金法制化管理進(jìn)程，加大執(zhí)法監(jiān)督和處罰的權(quán)威性及有效性。五是加快“費改稅”的進(jìn)程。目前行政事業(yè)單位取得的收入，大部分單位是作為預(yù)算外資金或單位經(jīng)營性收入進(jìn)行管理，今后除保留少部分規(guī)費外，大部分預(yù)算外的收費應(yīng)改為稅收，納入國家的預(yù)算內(nèi)管理。

（七）依法理財，推進(jìn)財政法制建設(shè)。當(dāng)前加強財政管理的重點有五個方面：加強財政收入管理，特別是主體稅種和具有增收潛力和稅種管理。進(jìn)一步完善稅收政策，著力解決越權(quán)減免稅、企業(yè)欠稅、偷漏稅以及截留國家財政收入問題。二是加強財政支出管理，特別是非生產(chǎn)性支出管理，對人車會話以及某些專項支出要進(jìn)行重點管理，禁止揮霍奢侈浪費行為。三是加強預(yù)算外資金管理，嚴(yán)格杜絕將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)作預(yù)算外，解決部門和單位坐收坐支等問題。四是按照政府社會經(jīng)濟管理職能和國有資產(chǎn)所有者職能分開的原則，加強國有資產(chǎn)管理，建立權(quán)責(zé)明確的國有資產(chǎn)監(jiān)督機制，并逐步用法律形式規(guī)范國有資產(chǎn)運營，防止國有資產(chǎn)流失。五是加強對財務(wù)會計工作的指導(dǎo)和監(jiān)督，推動基層單位不斷完善基礎(chǔ)工作和內(nèi)部管理，推行總會計師制度，建立良好的財務(wù)工作秩序。六是對未按規(guī)定繳入財政預(yù)算的預(yù)算外和體制外收入逐步納入國家預(yù)算，使財政收入規(guī)范化，財政支出透明化。

加快財政立法工作，逐步出臺《財政法》、《預(yù)算法》、《政府采購法》等，加大執(zhí)法力度，逐步由首長理財和經(jīng)驗理財過渡到依法理財和理性理財。

（八）財政改革必須與計劃、金融、投資體制改革配套進(jìn)行。目前，我國進(jìn)行宏觀經(jīng)濟調(diào)控的三大部門之間的宏觀調(diào)控政策總體上能夠配合，但在具體運作過程中還不夠協(xié)調(diào)，出現(xiàn)了財政資金信貸化、信貸資金財政化和基本建設(shè)規(guī)模過大、效益不高等問題。同時，局部的金融風(fēng)險也在吞噬著財政，金融風(fēng)險和財政風(fēng)險密切相關(guān)。財稅體制改革中的問題有相當(dāng)一部分源于財稅體制框架外，因此，財政體制改革要與全面深化經(jīng)濟體制改革相結(jié)合，建立起金融、財稅、投資體制之間相互配合、相互制約，能夠綜合協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟政策和正確運用經(jīng)濟杠桿的機制。