稅制改革的必要性論文

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摘要：本文就新形勢(shì)下深化稅制改革的必要性和可行性進(jìn)行了客觀分析，提出應(yīng)在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實(shí)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革；在財(cái)政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財(cái)政建設(shè)的總體設(shè)計(jì)之中；配套實(shí)施分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革；同步實(shí)施稅收征管改革，實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動(dòng)等政策建議。

關(guān)鍵詞：稅制改革統(tǒng)籌設(shè)計(jì)穩(wěn)步實(shí)施

一、進(jìn)一步深化稅制改革的必要性

黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）明確提出了“分步實(shí)施稅收制度改革”的戰(zhàn)略部署。這是在全面總結(jié)1994年稅制改革取得的歷史性成就，深刻分析現(xiàn)行稅收制度存在的問(wèn)題，準(zhǔn)確把握我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的新形勢(shì)的基礎(chǔ)上做出的重大決策，反映出完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、全面建設(shè)小康社會(huì)對(duì)稅收制度建設(shè)提出的迫切要求。

第一，堅(jiān)持發(fā)展是第一要?jiǎng)?wù)，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，迫切要求改革現(xiàn)行稅制，創(chuàng)新稅制體系。與10年前相比，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化：經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新的階段，現(xiàn)代化建設(shè)第三步戰(zhàn)略開(kāi)始實(shí)施；市場(chǎng)供求關(guān)系由供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性過(guò)剩，資源配置的市場(chǎng)化程度大幅度提高；國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)從抑制通貨膨脹轉(zhuǎn)移到擴(kuò)大社會(huì)有效需求，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式發(fā)生了很大轉(zhuǎn)變。特別是在科技革命的影響下和全球產(chǎn)業(yè)調(diào)整趨勢(shì)的帶動(dòng)下，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整已成為新時(shí)期我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的一條主線(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程加速和加入WTO之后，提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中的最大利益，已成為新時(shí)期我國(guó)所面臨的重大挑戰(zhàn)。然而，現(xiàn)行稅制所包含的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的歷史殘留和經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)期的階段特征，明顯不適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的要求。雖然1998年以后我國(guó)陸續(xù)對(duì)稅收政策做了一些調(diào)整，但是稅制總體框架和政策基本取向沒(méi)有發(fā)生根本變化，稅制不統(tǒng)一、稅基不規(guī)范、稅率不合理、稅負(fù)不公平的問(wèn)題依然比較突出，“內(nèi)外二元”、“城鄉(xiāng)二元”的稅制格局特征依然十分明顯，這對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改善和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度的提升是十分不利的。因此，只有通過(guò)全面深化稅制改革，消除現(xiàn)行稅制弊端，創(chuàng)新稅收制度體系，營(yíng)造統(tǒng)一、公平、透明、規(guī)范的稅收政策環(huán)境，才能更加充分地發(fā)揮稅收職能，更加有效地提高我國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力，更好地促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

第二，關(guān)注重大民生問(wèn)題，解決改革發(fā)展過(guò)程中的突出矛盾，迫切要求調(diào)整稅收政策取向，強(qiáng)化稅收調(diào)節(jié)功能。近年來(lái)，在改革和發(fā)展的過(guò)程中，一些關(guān)系民生的重大問(wèn)題突出地暴露出來(lái)，如，收入分配差距拉大，就業(yè)再就業(yè)壓力加大，“三農(nóng)”問(wèn)題突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，生態(tài)環(huán)境惡化等等。這些問(wèn)題如果不能有效解決，不僅不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，而且也不利于人民生活的改善，甚至影響到社會(huì)的穩(wěn)定，影響到全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。而現(xiàn)行稅制格局制約了稅收政策取向的調(diào)整，導(dǎo)致稅收政策在縮小收入分配差距、促進(jìn)就業(yè)和再就業(yè)、協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面不僅難以充分發(fā)揮作用，甚至在一定程度上還存在著反向調(diào)節(jié)。因此，為更好地解決重大民生問(wèn)題，使稅收政策更緊密地與中央的宏觀政策保持一致，就必須通過(guò)深化稅制改革，進(jìn)一步突出稅收政策關(guān)注民生的取向。

第三，堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需的方針，調(diào)整優(yōu)化積極財(cái)政政策，必然要求進(jìn)一步發(fā)揮稅收職能，實(shí)行有增有減的結(jié)構(gòu)性稅制改革。1998年以來(lái)我國(guó)實(shí)施的積極財(cái)政政策，以增發(fā)國(guó)債、擴(kuò)大政府投資、加大基礎(chǔ)設(shè)施投入為主要內(nèi)容，取得了有目共睹的成就。但也存在著財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)積聚、政府投資邊際效應(yīng)遞減等方面的問(wèn)題。面對(duì)新形勢(shì)，為切實(shí)貫徹中央提出的堅(jiān)持和完善擴(kuò)大內(nèi)需的方針，就需要調(diào)整和優(yōu)化積極財(cái)政政策的內(nèi)容，將重點(diǎn)從擴(kuò)大政府支出轉(zhuǎn)向優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)、刺激市場(chǎng)需求等方面。這就要求進(jìn)一步突出稅收政策作為財(cái)政政策重要工具的地位，發(fā)揮稅收政策在啟動(dòng)民間投資、刺激消費(fèi)需求、促進(jìn)外貿(mào)出口、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的獨(dú)特作用，使之與其他宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)配合，著力形成我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的內(nèi)在機(jī)制，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康快速發(fā)展。

二、進(jìn)一步深化稅制改革的可行性

第一，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)為稅制改革提供了難得的機(jī)遇。當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)正處在新一輪經(jīng)濟(jì)周期的擴(kuò)張階段，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)為稅收的快速增長(zhǎng)提供了穩(wěn)定的源泉。從2000～2003年看，稅收收入（含農(nóng)業(yè)稅收，不含關(guān)稅，未扣除出口退稅）分別比上年增長(zhǎng)22%、19%、13%和20%，年增收額分別為2396億元、2529億元、2088億元和3458億元，由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的稅收增收額分別占各年增收額的61%、29%、48%和44%.按照黨的十六大提出的到2020年GDP再翻兩番的目標(biāo)，未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)，如不出現(xiàn)重大意外事件，GDP年均增長(zhǎng)率可望保持7%甚至更高的水平，稅收收入也將因此保持相應(yīng)的增長(zhǎng)勢(shì)頭，從而能有效地緩解甚至消化改革對(duì)稅收收入的影響。

第二，稅收征管效能的提高為稅制改革提供了良好的保障。近年來(lái)，隨著依法治稅各項(xiàng)措施的全面推行和征管改革、信息化建設(shè)的不斷推進(jìn)，稅收征管的效能有了較大提高，對(duì)稅收增收的作用逐步顯現(xiàn)。在2000～2003年的稅收增長(zhǎng)額中，綜合性征管因素分別占到26%、45%、56%和45%.這說(shuō)明，當(dāng)前我國(guó)稅收正步入一個(gè)以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為基礎(chǔ)，以法治環(huán)境優(yōu)化、征管手段改進(jìn)和征管機(jī)制完善為依托的增長(zhǎng)階段。隨著“金稅工程”三期建設(shè)的全面鋪開(kāi)，隨著相關(guān)稅收征管信息系統(tǒng)的啟動(dòng)，可以預(yù)期，上述綜合性征管因素的作用還將進(jìn)一步發(fā)揮，這將為稅制改革的順利實(shí)施提供可靠的管理基礎(chǔ)。

第三，當(dāng)前的稅負(fù)狀況為稅制改革提供了一定的空間。2003年，我國(guó)宏觀稅負(fù)水平為17.5%.這一水平，雖然與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還屬偏低，但是在世界性減稅浪潮興起的背景下，我國(guó)稅收收入持續(xù)快速的增長(zhǎng)使這一差距正逐漸縮小。如果剔除社會(huì)保障費(fèi)因素，我國(guó)現(xiàn)有的宏觀稅負(fù)水平已經(jīng)超過(guò)了1999年日本16.4%的水平，接近美國(guó)21.6%的水平。如果考慮到我國(guó)目前的稅外收費(fèi)狀況，納稅人的總體負(fù)擔(dān)水平與發(fā)達(dá)國(guó)家相比也是不低的。同時(shí)，從邊際稅負(fù)的角度看，近幾年我國(guó)宏觀邊際稅負(fù)水平（即新增稅收收入占新增GDP的百分比）已處高位，2000～2003年分別為32%、32%、40%和37%.這說(shuō)明，稅收在新增GDP的分配中已占據(jù)了相當(dāng)?shù)姆蓊~。因此，通過(guò)實(shí)施稅制改革，對(duì)納稅人的負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)和負(fù)擔(dān)水平進(jìn)行合理調(diào)整并適度降低，是具有一定的空間，也是非常必要的。

三、進(jìn)一步深化稅制改革的目標(biāo)

為貫徹落實(shí)《決定》的精神和部署，需要對(duì)新時(shí)期稅制改革的總體目標(biāo)進(jìn)一步予以明確。對(duì)此，筆者認(rèn)為，改革的總體目標(biāo)應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)：適應(yīng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和國(guó)家宏觀調(diào)控的需要，完善稅制要素，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，營(yíng)造統(tǒng)一、公平、規(guī)范、透明的稅收制度環(huán)境，為到2010年形成中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，到2020年建立比較完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制并且全面建設(shè)小康社會(huì)，發(fā)揮更加積極的作用。具體而言，為使稅制改革方案更加切合新時(shí)期新形勢(shì)的要求，更加體現(xiàn)時(shí)代的特征，需要突出以下幾個(gè)方面：

第一，統(tǒng)一稅法，公平稅負(fù)。統(tǒng)一內(nèi)外稅制，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體公平競(jìng)爭(zhēng)的原則、按照世貿(mào)組織的基本規(guī)則，規(guī)范我國(guó)的稅收優(yōu)惠政策，消除現(xiàn)行稅制存在的對(duì)不同經(jīng)濟(jì)主體的不同稅收待遇，實(shí)現(xiàn)各類(lèi)經(jīng)濟(jì)主體之間稅收待遇平等、稅收負(fù)擔(dān)公平，以保證市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。

第二，優(yōu)化稅制，明晰稅權(quán)。一方面，要立足我國(guó)國(guó)情，參照國(guó)際慣例，科學(xué)構(gòu)建稅制結(jié)構(gòu)模式，合理選擇主體稅種和稅種類(lèi)別；要根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，明確和規(guī)范相應(yīng)的稅制要素，提高稅法的透明度。另一方面，要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)管理責(zé)權(quán)的劃分，在逐步理順中央和地方在財(cái)稅等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，在統(tǒng)一稅政前提下，明確界定稅權(quán)，統(tǒng)籌兼顧中央和地方利益，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)，以充分調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性。

第三，規(guī)范政府分配方式。健全公共財(cái)政體制，從收入的角度看，就是要大力實(shí)施稅費(fèi)改革，清費(fèi)立稅，進(jìn)一步確立稅收在政府參與國(guó)民收入分配中的主導(dǎo)地位，以規(guī)范政府收入行為，減輕居民和企業(yè)的負(fù)擔(dān)，提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率。

第四，提高稅收征管效能。稅制改革方案的設(shè)計(jì)，一定要從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的實(shí)際出發(fā)，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，力求使改革后的稅制簡(jiǎn)便易行，具有較強(qiáng)的可操作性，有利于建立科學(xué)嚴(yán)密的稅收征管機(jī)制，提高稅收征管質(zhì)量和效率，降低征納雙方稅收成本。

第五，促進(jìn)稅收與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展。要樹(shù)立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)的發(fā)展觀，強(qiáng)化稅收優(yōu)化資源配置、調(diào)節(jié)收入分配的功能，確保稅收與國(guó)民經(jīng)濟(jì)同步增長(zhǎng)，或略高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的速度增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)稅收與社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四、進(jìn)一步深化稅制改革的策略思考

第一，需要在年度和稅種之間統(tǒng)籌安排增稅和減稅的改革措施，實(shí)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革。為確保國(guó)家財(cái)政收入的穩(wěn)定，避免年度之間財(cái)政收入的大起大落，稅制改革措施的推出必須在收入的增減方向和時(shí)間的進(jìn)度安排上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這種協(xié)調(diào)既體現(xiàn)在一個(gè)稅種內(nèi)部，也體現(xiàn)在不同稅種之間。對(duì)于單個(gè)稅種，在全方位改革條件不夠成熟的情況下，可以先行對(duì)某些稅制要素進(jìn)行局部調(diào)整，逐步予以推進(jìn)。對(duì)于不同稅種，在綜合考慮改革的迫切性和改革對(duì)財(cái)政收入影響的基礎(chǔ)上，合理進(jìn)行搭配，選擇恰當(dāng)時(shí)機(jī)予以實(shí)施。

第二，需要在財(cái)政資源的統(tǒng)籌配置中考慮稅制改革成本，把稅制改革納入公共財(cái)政建設(shè)的總體設(shè)計(jì)之中。進(jìn)行結(jié)構(gòu)性的稅制改革，從財(cái)政角度看，既有減收的因素，也有增收的因素。雖然改革初期財(cái)政會(huì)面臨暫時(shí)性減收，但是減收的幅度可以通過(guò)策略性安排加以控制。一方面，分步實(shí)施稅制改革，注意增稅政策、減稅政策與不同年份財(cái)政收支規(guī)模的合理搭配，使稅制改革對(duì)財(cái)政的影響控制在財(cái)力可以承受的范圍之內(nèi)。另一方面，可以在財(cái)政支出預(yù)算總體框架中事先安排稅制改革成本，統(tǒng)籌配置財(cái)政資源，合理調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，使國(guó)家財(cái)政由于稅制改革而承受的壓力得以有序釋放。在特殊情況下，還可以適當(dāng)運(yùn)用國(guó)債資金，彌補(bǔ)因減稅而導(dǎo)致的財(cái)政缺口。通過(guò)這種策略性的安排，財(cái)政上耗用的只是機(jī)會(huì)成本，并不實(shí)際表現(xiàn)為財(cái)政收支規(guī)模的擴(kuò)大，不會(huì)直接損及有關(guān)方面的既得利益，而稅制改革的力度和財(cái)政的承受能力卻能較好地統(tǒng)一起來(lái)，確保改革的順利實(shí)施。

第三，需要配套實(shí)施分稅制財(cái)政體制和轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)領(lǐng)域的改革。雖然可以通過(guò)稅制改革方案的具體設(shè)計(jì)，盡可能減輕稅制改革對(duì)相關(guān)行業(yè)、部門(mén)和地區(qū)利益的影響，但是改革本身就是利益的調(diào)整，在一定程度上對(duì)行業(yè)、部門(mén)、地區(qū)的利益產(chǎn)生影響是不可避免的。要減輕這些負(fù)面影響，平衡由于改革產(chǎn)生的利益不均，就需要其他相關(guān)領(lǐng)域通過(guò)體制或制度上的改革予以配套。總體來(lái)看，分稅制財(cái)政體制、轉(zhuǎn)移支付制度與稅制改革的聯(lián)系最為緊密，需要配套加以改革，否則勢(shì)必會(huì)影響稅制改革的進(jìn)程和成效。特別需要指出的是，稅費(fèi)改革必然會(huì)涉及部門(mén)之間利益的調(diào)整，這就必須要有相應(yīng)的配套制度改革加以協(xié)調(diào)。

第四，需要同步實(shí)施稅收征管改革，實(shí)現(xiàn)稅制改革和征管改革的良性互動(dòng)。稅制改革方案的設(shè)計(jì)必須考慮現(xiàn)實(shí)的征管能力，但與此同時(shí)，稅收征管水平也應(yīng)該根據(jù)稅制發(fā)展的要求加以積極地改進(jìn)。新時(shí)期深化稅制改革將使稅收制度朝著更加科學(xué)化、現(xiàn)代化的方向發(fā)展，現(xiàn)有的征管理念、征管條件、征管手段和征管技術(shù)都必須進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善，以確保稅制改革的實(shí)施到位。