財政體制緩解研究論文

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隨著農(nóng)村稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)和深化，取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制，已是大勢所趨。總理在今年的政府工作報告中指出：要繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革。除煙葉外，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，從今年起，逐步降低農(nóng)業(yè)稅稅率，平均每年降低1個百分點(diǎn)以上，五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅。然而，農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時，必然導(dǎo)致基層縣鄉(xiāng)財力的減少，特別是作為其主要財政收入的農(nóng)業(yè)稅的取消，將進(jìn)一步加大基層財政的困難。筆者認(rèn)為現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的重要原因，要成功推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保證基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，必須加快地方財政體制建設(shè)，緩解縣鄉(xiāng)財力困境。

一、現(xiàn)行財政體制不完善是造成基層財力困境的根源

1994年分稅制以來，中央與各省間的財政體制日趨完善，財力分配上的矛盾逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級政府，尤其是縣鄉(xiāng)財政運(yùn)行困難和財力困境逐步顯現(xiàn)出來，這既是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要原因，又是農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的最大難題。造成基層財力困境的財政體制原因主要有以下幾點(diǎn)：

（一）基層財政事權(quán)過大，財權(quán)過小，事權(quán)與財權(quán)不相適應(yīng)，是導(dǎo)致基層財政陷入困境的根本原因。

我國現(xiàn)行的分稅制首先劃分了中央與地方的收入，但在各級政府之間的事權(quán)劃分上，管理體制仍然比較混亂，上級政府憑借體制制定權(quán)下放事權(quán)，但往往不予財力保證，造成下級政府尤其是基層縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)事權(quán)過重，財權(quán)與事權(quán)不對稱，往往有事權(quán)而無財權(quán)，財政運(yùn)行困難，從而不得不向農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)伸手，成為農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的重要因素。比如：基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等具有很大外部性的政府事權(quán)，過渡沉淀在基層政府，尤其是集中在農(nóng)村地區(qū)的縣鄉(xiāng)政府。一方面城鄉(xiāng)間享受基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)上有很大差異，另一方面也加重了農(nóng)村基層財政的支出負(fù)擔(dān)，事權(quán)責(zé)任超過財力可能。

因此，只要財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，做不到有多少錢、辦多少事、養(yǎng)多少人，基層財政運(yùn)行困難的局面無法改變，再加上與分稅制相聯(lián)系的財政收入的多種預(yù)算渠道，他們還是會尋求通過拓展制度外財政收入來“養(yǎng)人”和“建設(shè)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)就難免會“按下了葫蘆浮起了瓢”，無法根治。

（二）地方各級政府缺乏主體稅種，按行政隸屬關(guān)系劃分收入，導(dǎo)致財力分配上層層“抓大集中”，基層財政獲取財力進(jìn)一步減少。

一方面，在我國稅制結(jié)構(gòu)中，適合于作為中央稅的稅眾多，適合于作為地方稅的稅種少，地方稅體系建設(shè)嚴(yán)重滯后。各級財政都沒有形成各有特色的主體稅種。從省級政府到地市財政，再到縣級財政，稅種構(gòu)成都極其相似，營業(yè)稅、增值稅、企業(yè)所得稅等主要稅種對本級財政的重要性排序也完全相同。各級財政共同分享相同的、有限的幾類稅源，增收潛力有限，不利于各級政府根據(jù)地方稅源特性，形成各自不同的財力基礎(chǔ)。

另一方面，上級財政在共享稅的收入分配上“抓大集中”，導(dǎo)致基層財力進(jìn)一步減少。各級政府憑借財政體制制定權(quán)，在主要稅種分配上有的按行政隸屬關(guān)系分稅，有的按行業(yè)分稅，層層抓大，將大稅種、大稅源抓到手中，到了基層財政幾乎無稅可分，稅種雜而收入規(guī)模小，造成基層財政收入來源不穩(wěn)定。以農(nóng)業(yè)稅為主體稅種的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，無疑是財力最為薄弱的一級政府。而農(nóng)業(yè)稅取消后，如果不采取相應(yīng)的改革措施，縣鄉(xiāng)財政無法正常運(yùn)行，政權(quán)

（三）財政轉(zhuǎn)移支付資金不到位，不能從根本上解決縣鄉(xiāng)財政困難。

從理論上說，轉(zhuǎn)移支付主要目標(biāo)是公共社會服務(wù)的均等化。而我國的轉(zhuǎn)移支付資金主要用來保證政府機(jī)構(gòu)的維持性支出和正常的機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，還沒有財力顧及到保證一些具體的社會公共服務(wù)，如教育、公共衛(wèi)生等。而且我國轉(zhuǎn)移支付資金以稅收返還、專項補(bǔ)助為主，其本身不具有促使地區(qū)間財力差異縮小的功效，導(dǎo)致轉(zhuǎn)移支付制度的財力均等化程度不夠。此外，盡管轉(zhuǎn)移支付在一定程度上緩解了縣鄉(xiāng)財政困境，許多縣利用省轉(zhuǎn)移支付增加了普及九年義務(wù)教育等公共服務(wù)的投入，但各省級財政的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助一般只能彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財政收支缺口的50%左右，相對于縣鄉(xiāng)財政困難來看，這些轉(zhuǎn)移支付資金顯然無法從根本上解決基層財政困難。

通過上述分析我們可以看出，不調(diào)整財政體制，不調(diào)整縣鄉(xiāng)承擔(dān)的過多的事權(quán)，就無法解決基層財政面臨的財力困境問題。不解決基層財政的財力困境，農(nóng)村稅費(fèi)改革也只能是“一時”減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不可能真正減在“長遠(yuǎn)”，農(nóng)民負(fù)擔(dān)也不可能真正做到不反彈。在進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，必須推進(jìn)基層財政體制改革，解決縣鄉(xiāng)財政的困境，才能順利實(shí)現(xiàn)五年內(nèi)取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的目標(biāo)。

二、完善地方財政體制，緩解基層財力困境的建議

（一）建立科學(xué)、規(guī)范化的各級政府間支出事權(quán)的劃分格局，適當(dāng)減輕農(nóng)村縣鄉(xiāng)財政支出事權(quán)。

“財權(quán)與事權(quán)相對稱”，是保證基層政權(quán)順利運(yùn)行的基礎(chǔ)。然而目前基層財政的財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一，事權(quán)大于財權(quán)，留下大量硬缺口，因此必須調(diào)整縣、鄉(xiāng)財政支出范圍。從目前鄉(xiāng)政府的事權(quán)中把屬于公共財政部分的開支上劃，把屬集體經(jīng)濟(jì)組織的事權(quán)下放，如義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)上劃給縣級財政，民兵訓(xùn)練屬國防性質(zhì)的開支，也應(yīng)列入中央政府軍費(fèi)預(yù)算。而屬于村組織的一些公共福利事業(yè)應(yīng)由村民委員會通過“一事一議”來解決，不要列入財政開支范圍。

由于我國長期以來“農(nóng)村支援城市”的“二元化”經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局、農(nóng)村地區(qū)發(fā)展長期落后，因此，農(nóng)村基礎(chǔ)教育不是農(nóng)村地區(qū)的事情，也不是廣大農(nóng)民群眾自己的事情，而是與整個國家、整個民族發(fā)展緊密相關(guān)。因此應(yīng)增加中央、省級財政在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生上的事權(quán)職責(zé)，進(jìn)一步減輕縣鄉(xiāng)政府在基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生事權(quán)承擔(dān)上的責(zé)任，從而適當(dāng)減輕縣鄉(xiāng)財政支出壓力，有助于進(jìn)一步緩解農(nóng)村地區(qū)的財力困境。

（二）各級財政構(gòu)建各自的主體稅種，財力分配向基層財政傾斜。

首先，按稅種性質(zhì)劃分收入歸屬，確立各級地方政府各自的主體稅種，徹底改變財力分配上存在的“層層集中”，財力分配相基層財政傾斜。同時，賦予省級地方政府必要的稅收立法權(quán)，提高其收入組織能力。

其次，就是要大力加強(qiáng)營業(yè)稅、財產(chǎn)稅等地方稅體系建設(shè)，切實(shí)增強(qiáng)地方財力總規(guī)模。省級財政以營業(yè)稅為主體稅種，個人所得稅、企業(yè)所得稅、尚在研究開征的社會保障稅等稅種也應(yīng)是省級財政的重要稅種。市（縣）財政應(yīng)積極發(fā)展面向動產(chǎn)、不動產(chǎn)課稅的財產(chǎn)稅體系，并逐步將其確立為主體稅種；同時切實(shí)增強(qiáng)對城市維護(hù)建設(shè)稅以及其他一些地方收益稅種的稅源監(jiān)控，增加市（縣）財政的收入組織規(guī)模。這些措施有助于各級財政獲取履行職能所需財力，也有助于進(jìn)一步緩解基層財力的困境。

（三）進(jìn)一步規(guī)范、完善地方轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)縣鄉(xiāng)財政的轉(zhuǎn)移支付力度。

1994年的分稅制改革的總趨向是財力向中央集中，縣、鄉(xiāng)級財政支付能力在縮小。農(nóng)業(yè)稅是屬于地方財政收入，而增值稅和所得稅是中央和地方共享收入。農(nóng)業(yè)稅取消，改征增值稅和所得稅后，隨著農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕，縣鄉(xiāng)財政的收入來源大大減少，還要被中央分去一大部分，盡管事權(quán)也將有所減少，但其資金缺口還是要依靠上級的轉(zhuǎn)移支付來保證，這就要求測算好鄉(xiāng)級財政支出，按照現(xiàn)有的“分級管理、逐級轉(zhuǎn)移”的原則進(jìn)一步完善中央對省、省對縣、縣對鄉(xiāng)的轉(zhuǎn)移支付制度，確保縣鄉(xiāng)政權(quán)的正常運(yùn)行。同時應(yīng)調(diào)整地方既得利益，增加均等化轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模，以緩解地區(qū)間財力差距。

當(dāng)然，除了上述財政體制不完善的原因外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)自身的建設(shè)上也存在著一些問題，如機(jī)構(gòu)膨脹，財政供養(yǎng)人員負(fù)擔(dān)重等等，也直接影響制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財力平衡。因此要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠順應(yīng)稅費(fèi)改革發(fā)展的時代潮流，精簡機(jī)構(gòu)和人員，切實(shí)減輕支出負(fù)擔(dān)，輕裝前行。這也是保證農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈的重要條件。

總之，在繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的過程中，加快地方財政體制建設(shè)和改革已成為當(dāng)務(wù)之急，既是順利取消農(nóng)業(yè)稅，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的重要保證，也是緩解基層縣鄉(xiāng)財力困境，從而徹底減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本舉措。