農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付問題研究

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一、農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移支付的必要性

2000年開始在安徽省農(nóng)村普遍推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革取得很大的成績(jī):它對(duì)于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系、調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、密切黨群關(guān)系、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定起到了積極的作用。然而同任何事物的發(fā)展變化一樣,農(nóng)村稅費(fèi)改革也具有兩面性,在肯定農(nóng)村稅費(fèi)改革積極作用的同時(shí),也應(yīng)該看到其存在的問題,農(nóng)村稅費(fèi)改革存在問題的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減,短期的辦法只有通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付的形式向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供行使法定職責(zé)的資金保證。

轉(zhuǎn)移支付制度就是通過(guò)上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付解決地方財(cái)力分配不均問題。其應(yīng)遵循的原則應(yīng)該是:(1)保運(yùn)轉(zhuǎn)原則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該有足夠的資金滿足其法定的支出需要。(2)均衡性原則,轉(zhuǎn)移支付應(yīng)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政需要成正比,與財(cái)政收入能力成反比。(3)透明原則,轉(zhuǎn)移支付資金的分配應(yīng)該公正合理,杜絕撥款過(guò)程中的尋租行為。(4)激勵(lì)原則,轉(zhuǎn)移支付資金分配應(yīng)激勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開源節(jié)流,培植地方財(cái)力和稅基,控制無(wú)效率的財(cái)政行為。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計(jì)

農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的模型設(shè)計(jì)應(yīng)盡量考慮宏觀因素的影響,盡量淡化主觀因素的干擾,提供一套相對(duì)均等化的轉(zhuǎn)移支付公式,并用2000-2002年180個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)據(jù)在農(nóng)村稅費(fèi)改革后計(jì)算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力和支出需求,其目的在于說(shuō)明各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在相近的行政能力情況下能提供相近水平的公共產(chǎn)品或服務(wù),對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能力,應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)稅基乘平均有效稅率的計(jì)算范圍,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出需求,應(yīng)按“單位費(fèi)用×單位測(cè)定數(shù)值×成本差異系數(shù)”的思路進(jìn)行測(cè)算。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的估算

明確農(nóng)村稅費(fèi)改革后對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度,首先要計(jì)算各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入。所謂標(biāo)準(zhǔn)收入是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均收入努力程度下按照各項(xiàng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收所對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)稅基估算出的收入能力,它反映的是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)有而非實(shí)有的收入規(guī)模,由于數(shù)據(jù)及測(cè)算技術(shù)等方面的原因,難以采用“經(jīng)濟(jì)稅基×平均有效稅率”的方法估算標(biāo)準(zhǔn)收入,只能根據(jù)收入的主要部分進(jìn)行測(cè)算,由于農(nóng)村稅費(fèi)改革是在不太發(fā)達(dá)的地區(qū)推行,而在農(nóng)業(yè)大區(qū)的阜陽(yáng)市,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要來(lái)自農(nóng)業(yè)稅收,工商稅收只占很小一部分,因此估算鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的公式如下:

Ci=0.0707AGDPi+0.0650SALEsi

式中,Ci是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入能力,AGDPi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值,SALESi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)商品零售總額,0.0707和0.0650分別是農(nóng)業(yè)的有效稅率和有效工商稅率(根據(jù)近三年來(lái)實(shí)際數(shù)字測(cè)算而來(lái))。

(二)財(cái)政支出的估算

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的估算就是計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)支出,標(biāo)準(zhǔn)支出是指在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)同等的支出效率前提下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府達(dá)到均衡范圍內(nèi)公共支出項(xiàng)目均等化所需的支出,它要求考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)所存在的客觀成本差異,標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出計(jì)算的依據(jù)主要是國(guó)家有關(guān)財(cái)政支出的規(guī)定和影響財(cái)政支出的客觀因素。

1.確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的支出項(xiàng)目

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府社區(qū)層次較低,財(cái)政收支活動(dòng)相對(duì)簡(jiǎn)單,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的類別以及決定因素以及根據(jù)阜陽(yáng)市180個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計(jì)資料每類支出所占的比重如下:(1)教育支出:是由在校學(xué)生決定的在編教師和平均受教育年份決定,它占財(cái)政總支出比重為0.414。(2)行政管理支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)總?cè)丝跀?shù)決定的,它占財(cái)政總支出比重為0.226。(3)衛(wèi)生支出:是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)和人口平均壽命決定的,它占財(cái)政總支出的比重為0.007。(4)社會(huì)福利支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù)以及下崗失業(yè)人數(shù)、優(yōu)撫對(duì)象人數(shù)決定的,它占財(cái)政總支出的比重為0.201。(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出,是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有鄉(xiāng)村公路長(zhǎng)度、基礎(chǔ)設(shè)施新舊程度決定,它占財(cái)政總支出的0.072。(6)其他服務(wù),是由人口決定的,它占財(cái)政總支出比重為0.080。

計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出必須選擇適當(dāng)?shù)淖兞?其選擇原則：(1)這些變量是決定標(biāo)準(zhǔn)支出的關(guān)鍵因素。(2)這些變量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)容易獲得。(3)要避免重復(fù)計(jì)算。

2.計(jì)算各類支出需求

各類支出需求的計(jì)算要求按影響財(cái)政支出的因素核定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)支出數(shù)額,凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政能滿足標(biāo)準(zhǔn)支出需要的,上級(jí)財(cái)政不再轉(zhuǎn)移支付,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政不能滿足需要的,屬于收入努力不足的部分,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政通過(guò)增收解決支出需要,但通過(guò)增收仍不能解決的部分,其財(cái)力缺口作為計(jì)算轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)。

(1)對(duì)教育支出的計(jì)算

NiE=aE×TEACHERi×εE

式中:NiE是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)教育的支出需求,aE是每個(gè)在編教師每年的標(biāo)準(zhǔn)工資額補(bǔ)助費(fèi)辦公費(fèi),阜陽(yáng)市180個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)在編教師年工資額為7272元,補(bǔ)助費(fèi)辦公費(fèi)應(yīng)在標(biāo)準(zhǔn)工資額基礎(chǔ)上按一定比例加成,或者確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)絕對(duì)額,TEACHERi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)在編教師總數(shù),它是由在校學(xué)生總數(shù)(STUDENTi)確定的,IEACHERi=STUDENTi×1/23(1/23是加權(quán)平均師生比例),εE是修正系數(shù),它可根據(jù)不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民受教育年限水平確定超編比例。

此公式計(jì)算出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育支出有兩個(gè)特點(diǎn):(a)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出需求與在校學(xué)生總數(shù)呈正相關(guān)。(b)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的教育支出與居民平均受教育年限呈負(fù)相關(guān)。

(2)對(duì)行政管理支出的計(jì)算

NiG=αG×OFFICALi×εG

式中:NiG是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理的支出需求,αG是每個(gè)在編行政人員的標(biāo)準(zhǔn)工資補(bǔ)助費(fèi)、辦公費(fèi),OFFICALi是行政人員總數(shù),它是由該鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)(P)和官民比例(I)確定的,即OFFICALi=Pi×Ii,εG是修正系數(shù),它是指按規(guī)定確定的超編和定補(bǔ)人員的比例。用這個(gè)公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理支出的特點(diǎn)是它與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān),與官民比例亦呈正相關(guān)。 (3)對(duì)衛(wèi)生管理支出需求的計(jì)算

NiH=αH×H×εH

式中:NiH是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)衛(wèi)生的支出需求,εH是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的標(biāo)準(zhǔn)差補(bǔ)額,H是該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村衛(wèi)生院數(shù),它是由鄉(xiāng)村人口總數(shù)決定的,εH是修正系數(shù),它是由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均預(yù)期壽命制定的。

此公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求的特點(diǎn)是:A.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口總數(shù)呈正相關(guān)。B.鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生支出需求與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口平均壽命呈負(fù)相關(guān)。

(4)對(duì)社會(huì)福利支出的計(jì)算

Nis=αs1×OLDi+αs2×UMPi+εs

式中:Nis是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)社會(huì)福利的支出需求,αs1是離退休人員的平均工資補(bǔ)助費(fèi),OLDi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)離退休人員數(shù),均是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)助額,UMPi是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員數(shù),εs是修正系數(shù),是鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)撫對(duì)象五保供養(yǎng)人員所占的比例。此公式計(jì)算所得的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)福利支出需求與人口總數(shù)、老年人總數(shù)、下崗失業(yè)人員總數(shù)都成正相關(guān)。

(5)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)支出計(jì)算

NiI=αI1×LRi+αI2×MHi+εI

式中:NiI是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求,αI1是每公里鄉(xiāng)村公路的維護(hù)修理費(fèi)用,LRi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的鄉(xiāng)村公路總長(zhǎng)度,αI2是規(guī)定的每間房屋的修繕費(fèi)用,MHi是i鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有的房屋總數(shù),εI是修正系數(shù),即鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度的調(diào)整數(shù)額。

用這個(gè)公式計(jì)算的對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求的特點(diǎn)有:A.某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)的支出需求與擁有的鄉(xiāng)村公路總長(zhǎng)度和擁有的房屋數(shù)量呈正相關(guān);B.與鄉(xiāng)村公路和房屋新舊程度呈負(fù)相關(guān)。

其他服務(wù)的支出需求(Nio)與人口總數(shù)呈正相關(guān)。

3.將i鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各類需求加總得該鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總需求

Ni=NiE+NiG+NiH+Nis+NiI+NiO

需要說(shuō)明的是:用這個(gè)公式計(jì)算的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政總需求撇開了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在提供相同服務(wù)時(shí)的成本差異,嚴(yán)格說(shuō)來(lái)應(yīng)該用成本支出的差異進(jìn)行調(diào)整,但是農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)有著很強(qiáng)的區(qū)域性,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供服務(wù)時(shí)的成本可能會(huì)有差異,如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債不同,下崗失業(yè)人員不同,供養(yǎng)離退休老人五保老人不同,這些在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革后都作了硬性規(guī)定,并且在每項(xiàng)支出的計(jì)算中都已調(diào)整過(guò)了,因此,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供相同服務(wù)時(shí)的成本差異不需要單獨(dú)調(diào)整了。

(三)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定

根據(jù)以上計(jì)算,對(duì)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的計(jì)算公式為

Ti=Ni-Ci員之家版權(quán)所有

此公式假設(shè)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付完全用于彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出需求與財(cái)政能力之間的差額,即對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的100%為均等化轉(zhuǎn)移支付,這與現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)移支付的分配模式差距甚遠(yuǎn),在當(dāng)前不可能做到,可考慮在今后財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金分配中,逐漸提高均等化比重,即目前轉(zhuǎn)移支付資金40%-60%按均等化方式分配,其余的仍按老辦法分配。

三、模型驗(yàn)證和分析

僅設(shè)計(jì)模型是不夠的,還必須根據(jù)經(jīng)濟(jì)能力與轉(zhuǎn)移支付的聯(lián)系進(jìn)一步驗(yàn)證對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)則,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越強(qiáng),轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越少,鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)能力越弱,轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量越多,然而在轉(zhuǎn)移支付均等化條件較差的情況下,對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付存在著長(zhǎng)官偏好,致使對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金分配的嚴(yán)重不足,本文用大小樣的數(shù)據(jù)予以說(shuō)明,選取的大樣本是我國(guó)最早實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的太和縣,該縣從1994年開始實(shí)施稅費(fèi)改革,有著很強(qiáng)的典型性。選取的兩個(gè)小樣本,一是城鄉(xiāng)結(jié)合部的A鎮(zhèn),該鎮(zhèn)土地較少;工商業(yè)較發(fā)達(dá),財(cái)政收入主要依靠工商業(yè),農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)該鎮(zhèn)財(cái)政收支影響較小;二是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的B鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入主要依靠農(nóng)業(yè)稅,農(nóng)村稅費(fèi)改革對(duì)該鎮(zhèn)財(cái)政收支影響較大。根據(jù)上述模型計(jì)算得出以下三級(jí)典型數(shù)據(jù):

從下表中,我們發(fā)現(xiàn):第一,財(cái)政收入是決定對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模(除體制補(bǔ)助、兩稅返還外)的決定因素,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入高,可以減少甚至不需轉(zhuǎn)移支付。第二,轉(zhuǎn)移支付資金分配的均等化程度水平不高,既然轉(zhuǎn)移支付的主要目的之一是彌補(bǔ)地區(qū)差距的,農(nóng)村稅費(fèi)改革造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入的銳減,迫切需要加大轉(zhuǎn)移支付的力度,而現(xiàn)實(shí)的轉(zhuǎn)移支付僅滿足需求的12.21%和13.56%,顯然太小了。

表農(nóng)村稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付情況

項(xiàng)目太和縣31個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)A鎮(zhèn)B鎮(zhèn)

實(shí)際財(cái)政收入117771336.5382.8

財(cái)政支出需求285411208547.1

財(cái)政實(shí)際支出117771256.3382.8

轉(zhuǎn)移支付資金需求167640162.3

已實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付2044022

尚需追加轉(zhuǎn)移支付147200160.3

四、結(jié)論及政策性建議

本文分析了農(nóng)村稅費(fèi)改革條件下加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的必要性,并設(shè)計(jì)了數(shù)學(xué)模型,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的復(fù)雜性,這些模型需要進(jìn)一步測(cè)算和驗(yàn)證。同時(shí)我們還應(yīng)關(guān)注的問題是:農(nóng)村稅費(fèi)改革后,如此巨大的轉(zhuǎn)移資金數(shù)量需求上級(jí)政府能否滿足?我們的思路是:在鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)增收節(jié)支的條件下,加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度。不可否認(rèn),由于種種因素制約,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政該收的部分沒有收上來(lái),造成財(cái)力下降,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在增收方面努力不夠,同時(shí),由于財(cái)政上實(shí)行分灶吃飯,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理能力不足,財(cái)政支出缺乏監(jiān)督,人為地造成財(cái)政缺口,為此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)從開源和節(jié)流方面充分挖掘潛力。

至于轉(zhuǎn)移支付資金的分配,應(yīng)該逐步實(shí)現(xiàn)均等化,為此提出如下措施:(1)增加轉(zhuǎn)移支付資金分配的透明度,避免資金分配過(guò)程中過(guò)分的討價(jià)還價(jià),使那些善于討價(jià)還價(jià)的本領(lǐng)得不到施展,減少或杜絕腐敗行為。(2)形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加收入和節(jié)省開支的制度激勵(lì),從而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。(3)解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供公共服務(wù)的均衡性。