深化農村財政制度改革

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我國20多年的改革給農村帶來了翻天覆地的變化，農民生活水平有了很大改善。但是，新形勢下也出現了不少新情況、新問題。為從根本上解決農村發展中出現的新問題、新矛盾，江蘇省從2001年開始在全省按照“旨在減負、重在兼顧、成在配套”的思路全面推行農村稅費改革，改革后全省農民的減負率平均達到42％。但是，改革中碰到的問題很多，鞏固改革成果、防止農民負擔反彈的任務相當艱巨。兩年多的農村稅費改革和實踐證明，農村稅費制度的改革，實質上是農村財政制度改革的重要組成部分，我們一定要從總體上研究農村財政制度改革問題，把它作為一個系統工程通盤考慮，分步實施。具體說，江蘇農村財政制度改革可以分三步走：

第一步：稅費改革

我國農村財政制度包括支出制度和收入制度。我國對農村的財政支出制度就目前來講主要是糧食收購保護價補貼。從1998年到2001年，國家按保護價收購糧食，對國有糧食購銷企業給予了大量利息和費用補貼，每年花去幾百億元資金。這種支出制度效率低下，而且不符合世貿組織的農業補貼原則。世貿組織《農業協議》允許對農業補貼分為三類：即“綠箱”政策，“藍箱”政策和“黃箱”政策?！熬G箱”政策是成員國必須承擔削減任務的，共有12項，我國只用了6項。對鼓勵使用的“藍箱”政策（直接補貼農民屬于這類政策）因我國財力有限，完全沒有使用。而“黃箱”政策是成員國必須承諾要削減的補貼政策，我們的糧食保護價補貼就屬于要削減的“黃箱”政策。因此，改革這種財政支出制度已刻不容緩。

我國農村財政收入制度長期以農業稅為主，但從上世紀80年代后期開始，各種行政性收費、集資、“三提五統”等五花八門的收費項目開始出臺，大大超過了農業稅規模，形成了“費大于稅”的收入格局。各種收費項目的惡性膨脹，給農民造成了難以承受的沉重負擔。目前正在進行的稅費改革，是黨中央國務院在我國農業發展的關鍵時刻作出的重大戰略決策。這項改革對于減輕農民負擔，促進農業和農村經濟發展，增加農民收入，維護農村社會穩定，具有十分重要的意義。但是這次農村稅費改革有一定的局限性。第一，這次稅費改革只是農村財政收入制度的改革，收入制度的改革必然要受支出制度的制約，要與支出制度的改革配套。第二，從目前農村稅費改革的方案來看，是將過去的部分行政性收費和攤派集資并入農業稅和農業特產稅?！百M改稅”只能說是減輕了農民負擔，但減輕后的有些負擔還不是合理的負擔。第三，中央要求農村稅費改革后農民負擔不反彈，目前還沒有形成一個有效控制農民負擔反彈的管理和監督機制。第四，把正常稅費之外的亂收費、亂集資、亂攤派等負擔減下來，只是治標。只有縮小農業和城市工業的稅賦差距，才能成為真正意義上的改革，真正體現社會公平。

因此，財政分配政策應逐步向基層、向農村傾斜，適當增加對基層運轉經費的轉移支付，加大對農村公益設施和公共事業的投入力度。一是加大對基層的轉移支付，為其正常運轉提供基本的財力保障，確保農民負擔不反彈。二是加大對農業的投入，包括對農村公益設施建設和公共事業的投入。三是對現行政策規定的農村收費進行適當調整?？梢钥紤]在適當的時候取消公平負擔收費、“兩工”和以資代勞，公共服務建設和農田水利建設應由政策承擔。四是防止地區差距擴大。要研究各地區之間農村稅費負擔不公平的問題，特別是農民收入水平與稅費負擔水平逆向運行的問題，應采取必要的措施，實現地區間稅費的公平，為實現城鄉稅負公平目標創造條件。

第二步：免征農業稅

全國農村稅費改革完成之后，國家和農民之間的分配關系主要是以征收農業稅（部分產品征收特產稅）的形式體現。通過法律形式規范了農村財政制度，取消了一切收費，大大減輕了農民負擔，這是稅費改革的重大成果。但是，稅費改革后的稅收制度并不是理想的制度，必須深化改革。

發達國家為了提高本國農產品在國際市場上的競爭能力，對農產品的生產不僅不征稅，還按世貿組織的規則，對農民補貼。我國由于受水源和土地資源的制約，農產品在國際市場上處于劣勢，如果再征農業稅，就等于自己抬高農產品價格，必然削弱農產品在國際市場上的競爭力。這正好為國際市場上低價農產品進入我國市場提供了方便。征收農業稅還有征收成本高，農民負擔易反彈等弊端，因此，免征農業稅勢在必行。

農業是關系國計民生的產業，且為弱質產業，在實行免征農業稅時，首先要建立規范透明公正的財政轉移支付制度，劃分各級政府的事權，保障對不同地區的鄉村最低限度的基礎義務教育、衛生、社會治安、水利交通、社會保障等基礎性公共產品的供給，要盡快研究制定農村社會養老保險，農村醫療保險制度，并逐步實現城鄉公共服務的相對均等化，以改變城鄉二元經濟結構帶來的差別，實現城鄉統籌，滿足社會公平。其次，村級組織不能再變相行使政府職能，與此相適應，村級組織不再是公共產品的提供者，也不能再收取以提供公共產品為目的的規費。要進一步完善村民自治制度，對承包土地的農民收取相當于農業稅附加和“一事一議”籌資大約同等數額的土地承包金，以保障村級運轉和公益事業的資金來源。這是縮小城鄉差距，公平城鄉公共服務的前提。第三，財政體制調整時要充分考慮基層政府提供公共服務產品的財力需求，要重新確定農業的基礎地位在初次分配與再分配時向農民傾斜，真正將農村納入公共財政框架之內，實現社會公平。

我省農業稅改革的思路是將農產品生產經營作為企業生產經營的一種模式，按照現行有關稅制征稅，實行統一的城鄉稅制。改革的原則有如下幾點：一是建立以流轉稅為主體或以行為稅為主體的復合稅制。二是稅負從輕，農產品稅率應低于其他產品，主征時要考慮到農業生產的特點。同時，對除主體稅種外的其他稅收予以免征。三是普遍征收。按照國外對農產品征稅的通行做法，設定一個起征點，除法定減免以外的都必須照章納稅。四是方便征管。必須建立面向農村千家萬戶的有效征管制度。

我們把建立以增值稅為主體的復合稅制或土地使用稅模式作為江蘇農業稅的改革方向。由于農產品生產經營活動的復雜，征稅環節設定在流通環節，很難操作，建議在生產環節征稅，農產品生產者即為納稅義務人。按照稅收政策的一般規則，課稅對象應為商品性農產品即生產者已銷售的、用于加工成其他制成品的部分（自食部分不征稅）。在改革的初期按農民生產的產品扣除規定的自食部分（由省政府統一規定）的差額征稅，待條件成熟后，按銷售額據實征稅。根據目前法定增值稅，考慮對農產品實行低增值稅稅率，農產品稅率以10％左右為宜，當然稅率的確定要結合多方面因素（包括稅收各要素的確定辦法等）綜合權衡、測算。

考慮到改革的協調推進和城鄉一體化的財政分配格局尚未完全形成，在這個階段可以保留一些以提供準公共產品為目的的收費，但以提供公共產品為目的單獨向農民征收的收費應予取消。即使保留的部分也要嚴格按照村民自治的原則，實行民主議事、民主管理，村級組織不可越俎代皰，鄉鎮政權更不得收取除法定稅收以外的規費。員之家版權所有

第三步：對農民直接補貼

直接補貼主要是發達國家的做法，緣于價格補貼的失敗，目的是為了提高農民收入和保護環境等。對農民直接補貼雖然是我們設想的第三步改革內容，但目前已經很現實地擺在了我們面前。

第一，我們已經加入世貿組織，我們的農產品將進入國際市場。目前，發達國家的農產品的成本比我們低，具有明顯的競爭優勢，主要原因之一是他們在不違背世貿組織規則的前提下，對農民實行直接補貼。世貿組織《農業協議》中，把直接補貼列為不受限制的“綠箱”政策或“藍箱”政策，我們完全可以充分地予以運用。

第二，我國的糧食保護價收購政策仍存在弊端。一是價格補貼扭曲了市場價格信號，造成市場競爭的不公平。二是效率低，國家巨額的補貼款只有一小部分真正落到了農民手中。直接補貼是把錢直接發給農民，不經過流通過程，沒有中間環節的流失。

第三，對農民實行直接補貼的資金來源于過去的糧食價格補貼、政府財政預算安排、財政支農資金。這樣“合三為一”用于對農民的直接補貼，切實可行、效果理想，符合中國國情。

直接補貼的方法可以采用稅費改革中穩定農業稅的辦法，以土地面積和常年產量之稅作為基礎，同時要考慮到保護農民種糧積極性的因素。所不同的是稅費改革是以此為依據向農民征收農業稅，直接補貼是以此為依據向農民補貼。基期（一般為前五年）面積和產量核定后就固定下來了，可簽10?15年的長期合同。美國的“脫鉤補貼”大體就是這樣操作的。補貼的比例額度考慮到農業生產的復雜性，應由相關部門綜合測定，按地區確定統一標準，特種經營生產可不包括在內。在實施這一改革步驟時，可以首先取消價格支持補貼，把價格補貼的錢用于直接補貼，使之轉為“綠箱”政策范圍的支出，然后根據財力的可能逐步擴大直接補貼范圍。

農村財政制度三步改革的核心內容可概括為“一步減，二步免，三步補”，這是一個漸進的系統工程。第一步改革為第二步改革打下基礎。第二、三步的改革可以同步進行，甚至第三步可以在第二步改革之前在部分地區試行。農村財政制度的變革將有力推動農業產業結構的調整和生產力的進一步提高，農民的積極性、創造性將得到充分發揮，中國農業的發展將步入快車道，一直困擾我們的“三農”問題將成為歷史。