現代化行政體制論文

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一、推進國家治理現代化必須以政府治理現代化為前提

（一）政府治理現代化是全面改革的重中之重

推進國家治理體系和治理能力的現代化需要有效的政府治理來支撐，也就是說，只有深化行政體制改革，實現了政府治理現代化，才能在新的起點上更好地發揮政府的作用，才能處理好政府與市場的關系這個核心問題。我國經過三十多年的改革開放，既面臨國內經濟轉軌、社會轉型的雙重壓力，也面臨國際競爭的巨大挑戰。經濟轉型已到了向消費主導轉變的關節點，收獲內需紅利越來越依賴于政府的改革轉型，為市場主體充分發揮作用騰出空間，以增強全社會的創新活力。因此，從治理角度來看，行政體制改革不僅關系到行政體制內部的組織結構優化、運行機制完善、管理方式創新、組織職能轉變，而且關系到政府、市場、社會三個領域之間的關系，關系到如何激發這些領域中各種治理主體的活力。[6]深化行政體制改革，推進政府治理現代化，具有統籌改革全局、實現改革總體目標的重大意義，是未來推動深化改革的重中之重。一方面，通過深化行政體制改革，可以帶動經濟體制改革進入關鍵領域，如金融體制改革、財稅體制改革、收入分配制度改革、投資體制改革、國有企業改革以及土地制度改革、戶籍制度改革等，所有這些領域的改革，都離不開行政體制改革的推進，甚至取決于政府自身改革的程度和力度。另一方面，通過行政體制改革，可以促進政治要素改革，如反腐敗的深入、司法公平、從嚴治黨、轉變作風等。

（二）政府治理現代化是經濟轉型升級的迫切要求

要實現國家治理的現代化，必須通過深化行政體制改革，妥善處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。改革開放以來，我國的現代化建設事業取得了巨大成就，與此同時，我國的發展和建設也面臨著新問題和新矛盾。當前，“制約科學發展的體制機制障礙不少集中在經濟領域，經濟體制改革任務遠遠沒有完成，經濟體制改革的潛力還沒有充分釋放出來。”[2]新時期絕大多數問題和矛盾都需要通過經濟體制改革為重點的全面深化改革予以解決。我國社會經濟發展的現狀也表明，社會主義市場經濟體制完善發展仍然存在不少問題，比如市場秩序不規范；生產要素市場發展滯后；市場規則不統一；市場競爭不充分等等。這些已經成為進一步完善和發展社會主義市場經濟體制的障礙，并且影響其他方面體制機制的完善、改革和創新。所有這些，迫切要求我國經濟加快轉型升級，進一步增強發展活力和創新動力。而當前經濟發展中不可持續的突出矛盾，都與政府對資源配置干預過多和干預不當、市場功能發揮不夠有密切關系。“我國經濟結構不合理，粗放型經濟發展方式轉變遲緩，當前不少行業產能過剩、效益下降，資源配置違背價值規律要求導致資源低效配置乃至嚴重浪費的現象還十分普遍。”[7]例如，近期披露的鋼鐵企業年中業績顯示，雖深陷產能過剩困局、噸鋼利潤大幅縮水，大多數鋼鐵企業依舊能夠盈利，除鋼鐵行業，煤炭、有色金屬等行業的部分上市公司也存在“經營困難而繼續贏利”的怪現象，究其根源，一些地方政府加大對相關企業的財政補貼，是造成這一怪現象的重要原因。這種扶持只是延緩了落后產能的淘汰速度，無法使企業形成造血能力，難以培養企業在技術創新等方面的核心競爭力。財政補貼起到了不好的導向作用，極易使企業形成“有困難、找市長”的政策依賴，影響企業在結構調整中的主動性。與此同時，財稅體制不夠合理，黨政干部政績考核過于看重GDP增長率，助長地方追求速度型經濟增長和投資沖動，加劇重復建設和產能過剩；政府以不當方式直接干預資源配置，也扭曲要素價格、干擾市場機制作用。《決定》明確指出，要“著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”；“必須積極穩妥從廣度和深度上推進市場化改革，大幅度減少政府對資源的直接配置，推動資源配置依據市場規則、市場價格、市場競爭實現效益最大化和效率最優化”[5]。因此，深化行政體制改革，轉變政府職能，實現政府治理現代化，對于建立完善的社會主義市場經濟體制，加快轉變經濟發展方式，促進經濟持續健康發展，具有重大現實意義。

（三）政府治理現代化是關注民生、構建和諧社會的現實需要

當前我國社會正處在轉型時期，深層次社會矛盾逐漸顯現。一方面，“人民群眾對普遍關心的教育、醫療、就業、社保、住房、公平分配等方面的需求日益強烈。而政府對公共服務的投入水平低，覆蓋面太窄，基本的公共服務不到位，政府公共政策在制定中有失公平等問題還存在”；另一方面，“在社會管理層面政府面臨著化解社會沖突的巨大壓力，社會利益群體的分化，不同社會組織之間的結構性矛盾和沖突，日漸顯現。”[8]（P12）政府在社會管理領域的“缺位”、“錯位”與“不到位”，導致政府成為這些矛盾的焦點，給政府公共治理形成巨大的壓力，甚至影響到政府公共治理權力的合法性基礎，也使政府維護穩定付出了巨大的成本。因此，必須下大力氣實現政府治理現代化，創新社會治理體制，堅持系統治理，發揮政府、市場、社會等主體在社會多元治理中的協調作用，使政府真正轉變職能，把重點轉到為社會公眾和市場主體創造環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義上來。

二、實現政府治理現代化面臨的難題

（一）政府轉型緩慢

我國的政府轉型其實是從計劃經濟條件下的政府轉為市場經濟條件下的政府，在轉型過程中，存在許多不適應新形勢新任務要求的地方，在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題。一是職能轉變滯后。從上世紀80年代以來，政府職能歷經多次調整改革，在政企分開、政資分開等方面取得了重大進展，但政府治理與市場職能邊界不夠清晰，一方面“政企不分、政資不分的現象依然不同程度地存在，有些地方、有些部門對微觀經濟運行管得過多、過細。與此同時，行政審批事項還較多，一些行業壟斷經營問題比較突出。”表現為“政府‘越位’與‘缺位’還沒有完全解決”[9]。二是行政審批結構不合理。由于目前審批面過寬，審批事項過多，自由裁量權過大，導致大量的暗箱操作。“該審批的審批不嚴格、執行不到位，費力辦了事而又事與愿違，還不如放給市場。”[10]行政審批制度改革之所以比較艱難，最根本的原因是涉及到利益的重新調整，可以說審批制度改革是政府與市場和社會的一個博弈過程，如何使審批更加合理科學是我們改革的重點難點。三是社會管理公共服務職能薄弱。在社會管理與公共服務方面的缺失，凸顯了政府職能轉變的滯后。在現實工作中，一些地方和部門抱著“甩包袱”的心態，試圖通過全面市場化來解決公共服務問題，結果反而進一步惡化了公共服務的公平性和可及性，加劇了上學難、看病難、住房難、養老難等一系列社會問題。

（二）政府公信力下降，公眾的信任度較低

公眾對掌握權力的政府及其提供的公共政策、公共服務預先存在著一定的期望，當公眾對于政府的角色符合預期，則會產生基本的政府信任。“政府信任是公眾對于政府及其行為的是否符合群眾規范預期所做出的基本評價。”[11]（P12）政府公信力是政府獲取公眾信任的能力。“它包括意識形態的感召力、政治合法性的說服力、政府制度及公共政策過程的被認同力、政府的領導力和實際執行力、政府及公務人員在公眾心目中的影響力等。”[12]近年來，社會對政府不信任情緒不斷積累，主要原因是政府搞所謂政績工程、形象工程、盲目追求GDP，弄虛作假、奢侈浪費等問題比較突出；甚至存在與民爭利的現象，在發展經濟過程中參與了市場競爭，追求經濟利益，將企業與公眾擺在不平等的競爭位置上。這些問題導致了政府在人民群眾心目中公信力的下降。

（三）部門利益化成為政府治理現代化的最大障礙

市場經濟帶來的一個必然結果就是利益的分化。在這樣的背景下，如何保持政府的超越性和公正性，就成為一個至關重要的問題。“而在現實中我們可以看到，政府部門利益的形成，正在成為瓦解政府超越性和公正性的一個重要力量。在許多地方，部門利益甚至成為滋生腐敗的溫床。”[13]當前我國的一些政府部門滋生了部門利益，即一些政府部門產生了超出政府部門本身合理利益之外的特殊利益。“政府部門利益化的實質，是政府的公共權力被具有私利的主體所分解，而這個主體恰恰是政府的一部分。”[14]政府部門利益化的具體表現：一是權力部門化。“部門之間以鄰為壑，爭權奪利；一個部門的權力，似乎成為這個部門的‘身家性命’，絕對不讓別的部門染指。盡管我們花了很多的力氣通過機構改革來整合部門權力關系，但實事求是地說，效果不佳，而且成本很高。”[15]二是部門利益法律化。“在依法行政的治理目標和制度環境下，為了使部門利益合法化，部門便廣泛借法律法規來謀取和鞏固部門利益。”[16]當前，我國正處于政府轉型的關鍵時期，由于公共利益部門化現象的產生，使得民眾對政府不信任感增強。政府公信力的削弱和政府行為的公正性下降，使得政府的職能發生了扭曲，導致公共利益遭受重大損失，加大了政府機構運行的經濟成本，扭曲了整個社會的利益格局。正如所說，“我們要堅持改革開放正確方向，敢于啃硬骨頭，敢于涉險灘，既勇于沖破思想觀念的障礙，又勇于突破利益固化的藩籬。”[17]“利益固化的藩籬”已成為政府轉型的最大障礙，當前的改革進入了“攻堅區”和“深水區”，改革只有起點，沒有終點。

三、推進政府治理現代化的對策思考

國家治理現代化，這是時代賦予我們的嶄新命題，也是中國共產黨人帶領全國各族人民需要完成的歷史使命。政府作為國家上層建筑的重要組成部分，其治理現代化是國家治理現代化的題中應有之義。政府治理現代化需要政府在治理的價值理念、職能體系、治理方式等方面進行全方位的改革和創新。

（一）政府治理現代化首先需要更新價值理念

政府治理現代化首先需要具備現代化的價值思維與價值理念。《決定》不僅對政府治理現代化的主要任務作了具體部署，也暗含了在推進國家治理現代化進程中實現政府治理現代化的核心價值目標。一是依法行政。依法行政實質上就是所有的行政活動都要有法律依據。“法律不禁止的，市場主體皆可為；法律未授權的，政府部門不能為；市場主體間依法進行的自愿行為且對第三方無害的，政府不干預。”[4]二是公共服務。公共服務的本質就是要建立服務型政府，服務型政府是現代經濟社會發展的必然要求，也是政府存在的本質所在。要建立服務型政府，就是建立以公眾為中心的政府，不是以政府為中心的政府。服務型政府要求各級政府和官員必須樹立“民本位、社會本位、權利本位”的思想。三是公平正義。社會公正是社會發展的重要目標，是要為每個人創造機會公平；社會公正還可以激發社會活力和創造、解放生產力。政府治理過程也是“社會資源的調整和配置過程”[18]。公平正義作為反映利益關系特別是分配關系合理性的一種價值理念和價值標準，是人類追求美好生活的永恒主題，是推動人類社會發展進步的不竭動力。堅持公平正義是中國特色社會主義的內在要求。我們在社會主義市場經濟建設中追求公平正義，就是要堅持社會主義基本經濟制度和分配制度，讓市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用，正確處理公平與效率的辯證統一關系，調整國民收入分配格局，使改革發展帶來的物質財富更多、更公平地惠及全體人民。政府要“通過稅收、社會保障、轉移支付等手段對收入再分配進行合理調節，防止差距過大，促進共同富裕，維護公平正義和社會穩定”[7]，讓發展的成果更多更公平地惠及全體人民，保障普通公民參與現代化過程，構建起點公平、機會公平、結果公平的社會。

（二）政府治理現代化必須以轉變職能為引領

政府職能轉變是深化行政體制改革、推進政府治理現代化的核心。按照十八屆三中全會的要求，以轉變政府職能為核心的行政體制改革正在中國啟動，未來的改革目標，一是到2020年建立起有中國特色的行政管理體制；二是建設法治政府和服務型政府。黨的十八大第一次對服務型政府的內涵做了清晰的界定，這就是“職能科學，結構優化，廉潔高效，人民滿意的服務型政府”。為此，實現國家治理現代化必須以轉變政府職能為核心。轉變政府職能要以行政審批制度改革為突破口。行政審批是現代國家管理社會、政治、經濟、文化等各方面事務的一種重要的事前控制手段，也是行政權力最為集中的領域。“轉變政府職能，必須處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，以充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發揮社會力量在管理社會事務中的作用、充分發揮中央和地方兩個積極性。”[19]一是政府向市場放權。關鍵是要減少投資審批。2014年2月11日，在國務院召開的第二次廉政工作會議上，國務院總理強調“進一步取消下放行政審批事項，最大限度減少投資項目審批，同步減少和規范前置審批。全面清理取消非行政許可審批事項。公布審批事項目錄清單，清單之外一律不得實施行政審批或新設審批事項。堅持‘放’‘管’結合，重規則、重機制，使監管更有效率、更加公平。”“減少生產經營活動審批事項。按照行政審批制度改革原則，最大限度地減少對生產經營活動和產品物品的許可，最大限度地減少對各類機構及其活動的認定等非許可審批。”“減少資質資格許可和認定。除依照行政許可法要求具備特殊信譽、特殊條件或特殊技能的職業、行業需要設立的資質資格許可外，其他資質資格許可一律予以取消。”[20]其次要減少行政事業性收費。不要把企業五花大綁，要減輕企業的負擔。最好要徹底改變過去的工商企業注冊登記制度。過去的企業登記手續非常繁雜，要蓋很多章，還有資本金要求，這些環節一律取消，注冊資本金也沒有任何要求，一塊錢也可以注冊一個企業，進來后，嚴格按照企業法來管理，實行寬進嚴管。只有這樣才能鼓勵人們創業，鼓勵個人在社會上發展。二是政府向社會放權。引導社會各方面積極有效地參與社會管理服務，圍繞更好保障和改善民生、促進社會公平正義，切實履行政府社會管理職能，更好發揮政府主導作用。著力解放和增強社會活力，改變政府在社會管理領域包攬過多的制度安排，把宜由事業單位、群眾團體、市場中介組織承擔的職責轉移出去，積極培育和發展社會中介組織，進一步發揮社會組織、民間組織在社會事業管理中的作用。“重點培育、優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織”[20]，降低四大類社會組織的門檻，取消雙軌制管理。“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。堅持積極引導發展、嚴格依法管理的原則，促進社會組織健康有序發展。完善相關法律法規，建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制，健全社會組織管理制度，推動社會組織完善內部治理結構。”[20]同時，政府要把一些服務性職能交給社會組織，政府購買其服務，發揮社會組織在整個社會事業中的重要作用。積極拓展人民群眾參與社會治理渠道，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動。三是中央政府向地方政府放權。科學劃分中央和地方職責，充分發揮兩個積極性，這是完善政府治理體系、提高治理能力的重要基礎。“最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率；直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”[5]中央向地方政府下放事權的同時，應下放相應的財權，使各級政府的事權與財力相匹配。一要逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和體制性補助，改變地方政府“增長主義”傾向；二要減少專項轉移支付，加大一般性轉移支付力度，尤其要保障縣鄉基層政府履行公共服務基本職責的財力；三要加快培育地方主體稅種，“稅制改革調整應把房產稅、物業稅、個人所得稅等更多地劃歸地方政府，逐步形成穩定的地方稅體系。”[21]要通過法律來確定中央和地方的權力職能關系，比如制定一部中央和地方關系法，這將是政府治理現代化的重要法律保障。

（三）建立職能優化的政府組織結構，創新政府管理方式

合理的組織結構是實施政府有效治理，推進政府治理體系有效運轉和治理能力提高的重要保障。“優化政府組織結構，必須繼續推進機構改革，優化機構設置，重點是積極穩妥實施大部門制改革。實施大部門制改革，主要是對職能相近、管理分散、分工過細的機構，對職責交叉重復、相互扯皮、長期難以協調解決的機構，進行整合調整、綜合設置，形成科學合理、精干高效的管理體系。實施這項改革是一個循序漸進的過程，還需要從各方面的實際出發，堅持積極穩妥方針，把握好條件和時機，著力解決突出矛盾和問題。”[22]進一步推進大部制改革，需要重點關注如下內容：一要注重政府管理理念的創新；二要以履行政府職責為依據；三要以建設服務型政府為目標；四要以轉變政府職能為重點，建立政府的職責體系。“高效的行政管理方式是政府治理能力和水平的集中體現，也是體現國家治理能力和水平的重要方面。”[4]創新政府管理方式主要體現在：一是拓寬政務公開范圍。“陽光是最好的防腐劑”，“要完善政務公開和政府信息公開制度，要穩步推進行政權力公開，公開行政職權依據，公開權力運行，保證公開內容真實可信、過程有據可查、結果公平公正、監督及時有效，讓權力在陽光下運行。”[23]二是創新政務公開方式方法。堅持方便群眾知情、便于群眾監督的原則，拓寬工作領域，深化公開內容，豐富公開形式，促進政府自身建設和管理創新。要改進政府管理服務，整合政務服務資源，完善政務服務平臺，促進政務服務的均等化、規范化、高效化。三是完善重大行政決策程序規則，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為必經程序加以規范，增強公共政策制定透明度和公眾參與度，建立決策問責和糾錯制度，加快完善責任追究制度，加大行政問責力度，不斷提高政府執行力和公信力。四是在政府治理現代化的目標下，減少運用強制、命令等過于依賴公權力的管理方式，更多地運用柔性的管理方式，積極主動選擇協商、合作的方式，加強與其他治理主體的協同共治，形成治理合力，提升治理績效。

作者：焦述英單位：中共吉林省委黨校公共管理教研部