法治化下行政體制論文

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一、法治化對行政改革的意義

(一)行政體制改革法治化是科學改革的必然要求

行政體制改革主要包括行政權(quán)的重新界定，行政組織結(jié)構(gòu)、規(guī)模變化，行政機關(guān)的調(diào)整和公務(wù)員制度的完善等。行政體制改革作為一項龐大而系統(tǒng)的工程，其改革的每一個環(huán)節(jié)都至關(guān)重要，中間一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題很可能影響其他環(huán)節(jié)的改革順利進行，最終影響改革效率及效果。法治化要求行政體制改革納入法治軌道:首先，改革之前要經(jīng)過一系列科學的論證，確定改革方案;其次，改革推行的過程要通過法律規(guī)范確定有關(guān)原則指導，明確相關(guān)程序，規(guī)則;再次，改革過程中要進行階段性的評估，及時發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓。法治化過程中的主要環(huán)節(jié)和要求，有助于在改革過程中做出預測，保持秩序，有效地處理改革過程中遇到的問題。通過對程序的認知，可以最大限度地降低改革過程中的主觀偏向，使改革盡量客觀科學。另外，程序的另一重要功能是可以將復雜龐大的工作工程分成不同的階段，明確責任。通過法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的專斷和任性。

(二)行政體制改革法治化是及時確認鞏固改革成果的必然要求

我國自建國以來已經(jīng)進行了多次機構(gòu)改革，每一次改革都是由政府設(shè)計并且由政府推行，雖然政府的一部分改革方案須權(quán)力機關(guān)批準，但是，權(quán)力機關(guān)在改革過程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策劃政府推行自我監(jiān)督。這種方式有利于改革迅速推進，在短時間內(nèi)取得顯著效果，但是也存在著許多內(nèi)在的缺陷。由于改革過程中集權(quán)嚴重，改革者主觀隨意性大，改革方案也往往缺乏細致的論證，改革成功與否全依賴政府自身的智慧和魄力。改革的集權(quán)也導致了改革成果難以鞏固。法治化的過程就是將改革的權(quán)力、方案，推進模式，成果鞏固都通過法律規(guī)范予以規(guī)定，形成良好的改革秩序。權(quán)力的法治化，就是首先要對改革權(quán)進行合法授予，通過權(quán)力的授予相應(yīng)的責任也就更加明晰，從而一定程度上減少了改革的專斷和任性。方案推進模式的法治化，就是講改革方案，推進模式的大體步驟通過法律規(guī)范予以固定，上升到法律的高度，有助于減少改革過程中的主觀偏見，提高改革過程的科學性。成果鞏固的法治化，主要是將改革成果及時予以固定，這樣有助于防止改革的成效出現(xiàn)反彈。

二、行政體制改革法治化的路徑選擇

(一)實現(xiàn)行政體制改革法治化需要通過立法推進改革

1．對改革權(quán)的授予采取法律保留原則。黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對全面深化改革做出了全面部署，將我國的行政體制改革由外延式逐漸向內(nèi)涵式推進。所謂內(nèi)涵式行政體制改革，是指政府職能調(diào)整整合、政府機構(gòu)再構(gòu)和政府運行機制再造的統(tǒng)一。內(nèi)涵式的改革的主要目標就是對政府職能、結(jié)構(gòu)做出調(diào)整，對政府本身做出改革已經(jīng)超越了行政權(quán)的范疇，屬于國家權(quán)力的范疇。國家權(quán)力的行使主體屬于全國人大，因此，改革權(quán)的設(shè)定主體當然地屬于全國人大，設(shè)定形式采取法律保留原則，通過憲法或者法律來設(shè)定。采取法律保留原則設(shè)定改革權(quán)有利于保證改革進程的穩(wěn)定性，避免隨著領(lǐng)導人或者主要負責人的更換影響改革進度。為了適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型遇到的緊急情況和改革中的偶然性，賦予行政機關(guān)一定的改革設(shè)定、變更權(quán)是必要的，但是要由法律進行特別授權(quán)，對設(shè)定、變更的情形做出嚴格的規(guī)定，并且不得與憲法和法律相沖突。2．制定統(tǒng)一的《行政體制改革程序法》。程序是可以反復適用的工作機制，通過程序性的規(guī)定，可以有效防止改革的任意性、隨意性。行政體制改革是法治在行政領(lǐng)域的深化，也是行政對法治的有力回應(yīng)。為適應(yīng)法治經(jīng)濟帶來的社會轉(zhuǎn)型的行政體制改革，本身也應(yīng)該走法治化道路。法治一方面要求行政體制改革要依據(jù)相應(yīng)的實體法，另一方面也需要依據(jù)法定程序理性推進。作為行使改革權(quán)的機關(guān)，全國人大應(yīng)當制定統(tǒng)一的《行政體制改革程序法》，對行政體制改革基本方案的提出、方案論證與評估以及方案的實施與監(jiān)督做出基本的框架性規(guī)定。我國的歷次改革都是政府內(nèi)部提出，由人大進行審議通過，可以看出我國的行政改革動力基本靠政府自身的內(nèi)在覺悟，人大的審議雖然能對改革的權(quán)力進行一定程度的監(jiān)督，但是目前政府絕大部分的改革都是由國務(wù)院內(nèi)部文件決定。在《行政體制改革程序法》的制定中，要完善行政體制的決策制度，須加強人大的審議權(quán)。行政體制改革涉及每一個公民的切身利益，尤其是行政相對人的利益，行政體制改革方案制定后，應(yīng)當賦予行政相對人聽證的權(quán)利，廣泛聽取社會民眾對改革的建議、意見，增強改革的合理性、可行性。3．完善《行政組織法》和制定《行政編制法》。目前，我國現(xiàn)行的兩部組織法，《國務(wù)院組織法》和《地方組織法》都是施行于上世紀80年代，雖然《地方組織法》經(jīng)過了多次修改，但從總體上來看，這兩部《組織法》規(guī)定都相對原則，在機構(gòu)的權(quán)限規(guī)定上缺乏細致、可操作的規(guī)定，尤其是傳統(tǒng)行政組織法的理念，很少關(guān)注行政機構(gòu)自身承擔的功能和行政任務(wù)。在行政體制改革中，政府機構(gòu)的改革成為體制改革的重頭戲，政府機構(gòu)改革的推進必然需要完善我國相關(guān)《行政組織法》，在逐步細化現(xiàn)有組織法的基礎(chǔ)上，立法理念的更新尤為重要。在今后的組織建構(gòu)中，要充分考慮到行政功能所引發(fā)的對機構(gòu)設(shè)置要求，對行政機構(gòu)的設(shè)置采取一種多元的、開放的態(tài)度，對于符合實質(zhì)法治的機構(gòu)設(shè)置也應(yīng)予以認可，在滿足法治的基礎(chǔ)上以最大限度地實現(xiàn)行政任務(wù)為機構(gòu)設(shè)置要求。我國機構(gòu)管理中存在的最大問題就是機構(gòu)繁雜，人員龐大，我國編制管理的困境主要表現(xiàn)為管理基本制度的缺乏，我國編制管理的法律依據(jù)多是行政法規(guī)、行政規(guī)章層面上的，缺乏統(tǒng)一的立法層面上的規(guī)范。要解決編制管理的困境，在立法模式的選擇上，應(yīng)當采取由人大立法的模式，制定統(tǒng)一的《行政編制法》，仿效臺灣采取的總員定額制度，通過法律對行政編制人員進行嚴格的控制，使我國的行政編制逐步走上法治化道路。

(二)實現(xiàn)行政體制改革法治化需要轉(zhuǎn)變觀念

法治的完整意義在于市民社會公民按照既成的規(guī)則有序而自由地交往，公權(quán)力通過維護政治秩序，服務(wù)于市民社會的自由交往。無論是私法之治的形成還是公法之治的建立，權(quán)利意識、法治觀念的形成至關(guān)重要。中國市民社會的缺位造成了權(quán)利意識的淡薄，因此，在行政體制改革中，不僅要注重體制本身的優(yōu)化，也要注重法治意識的啟蒙。

1．轉(zhuǎn)變政府行政觀念

行政體制改革就是要處理好政府與社會、政府與個人、政府與市場、政府之間的關(guān)系，核心就是確定政府的職能，解決政府權(quán)力的外圍界限和內(nèi)部配置問題，變傳統(tǒng)的全能政府為有限、有為的政府。要實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，觀念的轉(zhuǎn)變至關(guān)重要。首先，政府要樹立服務(wù)觀念。傳統(tǒng)的行政體制是建立在計劃經(jīng)濟的基礎(chǔ)之上的，突出人的作用，強調(diào)對社會的管制。隨著市場經(jīng)濟的逐步建立與深化，傳統(tǒng)的行政管制觀念越來越不適應(yīng)經(jīng)濟的發(fā)展需求，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)服務(wù)政府成為政府改革的主要方向。轉(zhuǎn)變政府職能的主要方面就是要優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，使之服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展，充分尊重和保障公民權(quán)利，但是政府服務(wù)職能的發(fā)揮關(guān)鍵在于觀念的更新，只有從深層次轉(zhuǎn)變政府行政觀念，建立服務(wù)理念，政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化所帶來的積極作用才能夠最大限度地得到發(fā)揮。其次，樹立責任觀念。行政權(quán)力涉及公民社會生活的方方面面，行政體制改革的過程中，缺乏審慎思考的改革舉措有可能造成全社會改革成本的增加，最終背離改革目的。權(quán)力與責任是對應(yīng)發(fā)生的，責任的建立能夠有效遏制權(quán)力的任意，行政體制改革關(guān)涉國家的全局發(fā)展，政府樹立責任觀念，能夠從源頭上有效遏制改革的隨意性，使改革始終遵循行政體制改革目的。

2．轉(zhuǎn)變公民觀念

公民是政府行政的基礎(chǔ)，是政府行政的有力回應(yīng)。建設(shè)法治國家單純制定法律規(guī)范是遠遠不夠的，改革國家機器是不全面的，公民的權(quán)利意識也是法治國家的重要內(nèi)容。法治的完整意義在于私法之治和公法之治，二者缺一不可。私法之治形成的基礎(chǔ)就是公民權(quán)利意識主體意識的提高。首先，要樹立公民權(quán)利意識。我國的法治化進程并不是隨著經(jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展自然推進，而是由政府作為主導積極推進。政府主導推進的法治化模式在法治化早期發(fā)揮了巨大作用，加速了法治化進程，實現(xiàn)了短期內(nèi)取得較大的法治成果。改革的持續(xù)性動力除了依靠政府的自我覺醒之外，還需要發(fā)揮社會組織、公民監(jiān)督作用。對權(quán)力的最佳監(jiān)督模式不是權(quán)力制衡權(quán)力，而是權(quán)利監(jiān)督權(quán)力。行政體制改革關(guān)涉公民的切身利益，法治社會的公民要有權(quán)利主體意識，積極參與改革，不僅能為改革發(fā)展提供長足的動力，也能給予改革成果足夠的尊重。其次，要樹立公民參與意識。現(xiàn)代法治社會公民是社會的主體，是權(quán)利的主體。國家尊重和保障人權(quán)，推行民主執(zhí)政科學執(zhí)政，政府推行改革不再是關(guān)起門來辦事，而是積極聽取各方意見通過各種渠道搜集民意，參考民意。在行政體制改革的過程中，涉及到政府改革的重要內(nèi)容時，可以采取設(shè)立聽證制度、網(wǎng)上信箱等渠道聽取公民意見，一方面可以增強改革的科學性，另一方面也可以激發(fā)公民的參與意識，有助于改革的順利推進。公民作為對科學民主執(zhí)政的回應(yīng)，應(yīng)當有參與意識，積極參與國家各項方針政策的制定。

作者：楊妮單位：山東大學法學院