行政公益訴訟的論證

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本文作者：許小蓮工作單位：中共江西省委黨校

隨著我國政治、經濟、社會等各方面的興盛發展，行政爭議呈現多樣化、復雜化趨勢，我國現行行政訴訟制度對于原告資格的條件設定得比較嚴格、狹窄，致使不少起訴因為原告主體資格不適合，法院不予受理，尤其是涉及到行政行為侵害公共利益的訴訟。行政公益訴訟涉及人數多，范圍廣，損害大，急需解決行政公益訴訟順利進入司法審查裁判問題。其中應當盡快確定行政公益訴訟原告資格條件，修改現行行政訴訟原告資格條件。我國現行《行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，其有權依照本法向人民法院提起訴訟”。如果符合其他起訴條件的，法院應當受理，起訴人可以成為原告。這條規定被看作是對行政訴訟原告主體資格的界定，目前普遍的理解為，作為行政訴訟原告主體資格條件是:行政訴訟的起訴人必須與所訴具體行政行為有直接的利害關系。因此現行制度下的原告主體資格若需包容行政公益訴訟的原告主體資格必須消除兩大障礙，即:具體行政行為和直接利害關系。由于涉及到公共利益的行政行為不限于具體行政行為，而且公共利益就是國家利益或大多數人的共同利益，有的可能已經侵犯到某人的利益，但大多還沒有直接侵犯到某私人已得的利益。所以，行政公益爭議進入司法審判，首先需要進行制度改變的就是:行政公益訴訟的原告不能再局限于現行的法定條件，建議行政公益訴訟原告資格擴大到認為糾正行為間接侵害到或即將危害到自己合法權益的行政行為的主體。因此，行政公益訴訟司法化的原告主體資格界定應該注意以下條件:行政公益訴訟起訴的對象是外部行政行為。我國現行行政訴訟制度將內部行政行為作為不可訴的對象，不作修改，仍然可行。內部行政行為反映了行政機關上下級或同級之間關系，或人事關系，不會對政府外部的整個社會造成影響。行政訴訟的起訴對象應限于外部行政行為，是有深刻的道理。只有外部行政行為體現了政府與社會的關系，是行政干預社會的媒介，是對社會產生影響的途徑。如其違法或者行為不當會對社會主體或者社會環境，產生實際的影響和危害，需要加強監督與制約。是否應將所有外部行政行為列為可訴呢?并非如此，但應該擴大現行可訴行政行為范圍。我國現行行政訴訟制度只限于具體行政行為可訴，抽象行政行為不可訴，體現了司法權對行政權的審查極其有限。但行政公益訴訟要實施，必須突破這種有限性，擴大行政起訴對象范圍至具體行政行為和抽象行政行為。涉及行政公益起訴的主要是抽象行政行為，因為抽象行政行為的特點就是帶有普遍性，如果這種普遍性的規定是有違法治原則的，那么它侵害的利益將是廣泛的多數人。對于抽象行政行為進入可訴范圍可以作更具體的區分，作為行政立法可以排除出訴訟范圍，其他抽象行政行為都可作行政公益訴訟。因為現行立法法已對行政立法的違法糾正另作了全面的規定:“全國人民代表大會常務委員會有權撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規，”“國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章;地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章”。行政立法不必要走訴訟的途徑，就可得到監督了，行政訴訟法不必要對其作重復規定了。行政公益訴訟原告與行政行為有利害關系，但不一定是直接的利害關系。任何訴訟的原告都是與案件有著某種利害關系的，行政行為侵害了原告的合法權益應該仍然成為行政公益訴訟原告的條件之一，不能沒有任何關聯的人都可以作為這種原告，否則太泛了，原告資格沒有邊際，不符合法律規范特性，也可能會給司法帶來無謂的混擾。行政公益訴訟中的“侵害”可以是已經存在的侵害，也可能是若不停止行政行為將會發生的侵害，后者侵害的危險更容易在公益訴訟中發生。公益問題往往影響范圍廣、時間長，這種侵害應盡可能地予以提前干預，不讓它現實發生，更能體現權利救濟的效益。因此對可能發生的侵害賦予原告起訴權利是現代行政公益訴訟的主要情形。涉及公共利益的行政行為對原告的侵害可能是直接的，但也可能是間接的。不論是哪種情形都可以起訴。造成直接或間接利益侵害，體現在不同行政行為方式上會有所不同。就具體行政行為而言，作為具體行政行為發生公共利益侵害的可能性較小。具體行政行為是針對特定對象實施的，如果已經作為完成，只限于對實施的對象產生了有限的實際的影響。具體行政行為涉及公益，更多數情況下應該是間接的不作為可能造成大范圍的危害，現實司法案件中涉及環境污染的不作為公益案件較多。抽象行政行為若違法或不當，對社會主體造成的是間接侵害，它常常需通過具體行政行為來實現。行政行為與行政公益訴訟原告利益具有相關性。根據人的行為規律，人的行為是由動機推動的。確定行政原告資格必須考慮原告起訴的動力性。況且，訴訟法律行為畢竟是以原告的主動起訴來啟動的，如果原告不具有起訴的動力，而訴訟權利是否行使，主體又可以選擇，其放棄的概率很大，法律確定的權利就難有實現性，很可能導致制度形同虛設，一紙空文，起不了其應有的作用，進而影響整個法律制度的權威性。因此行政公益訴訟在確定原告資格時，應該研究所確定的原告能否主動地起訴這一因素。根據主體利己性特點，行政公益訴訟的原告必須與被訴行政行為具有相關性，才可能會有起訴的積極性。對與自己毫不相干的事情去起訴的可能性幾乎為零，除非存在其他的外部壓力，而不是出于內心的利益需求，這樣的情況只能偶然出現，而不是法律的普遍性作用的結果。當然相關性只是原告訴權行使動力之一，而非唯一，應該對行政公益訴訟各個環節作周密規范，作全面的制度研究設定。

檢察機關。有不少人認為應當賦予檢察機關行政公益訴訟原告資格，其主要理由大多是檢察機關本身負有維護公共利益的職責，或國外已有這類規定等。筆者以為檢察機關不能作為公益訴訟的原告。根據我國憲法和組織法的規定，檢察機關是國家的法律監督機關，依法獨立行使檢察權，它的基本職能是保證公安機關偵查活動的合法性、法院審判活動的合法性、刑罰執行活動的合法性;通過對國家工作人員職務犯罪的察究，保證公務活動的合法性，實現對行政權的制約;代表國家對犯罪人提起公訴等。可見，從廣義上說其每一項工作無不涉及公共利益，行政公益訴訟不能完全脫離檢察機關。但決不能把檢察機關置于法律權利訴求者的行政公益訴訟原告地位，它有更神圣的職責，可以通過其他途徑，在更高層次上來維護公共利益，比如可以設立檢察機關支持行政公益訴訟制度。雖然英美法系有些國家已有的行政公益訴訟制度將檢察機關作為權利訴求者來設定，但也不是把檢察機關作為與其他主體一樣的原告來設定，不是像其他原告一樣是行政公益訴訟的原始啟動者，只是在其他原告啟動或者想啟動行政公益訴訟有困難時，作為行政公益訴訟的支持者出現的。況且，檢察機關的法律地位不是單純的法律問題，而是兼及政治基礎。英美法系制度適應三權分立的政治基礎，我國實行的是中國特色社會主義法律體系，政治基礎不同，不具備三權分立的政權基礎，英美法系行政公益訴訟制度不能完全適應中國的土壤，對行政公益訴訟原告資格理論不能照抄照搬，只能根據我國的實際情況創新性地借鑒。應該具體分析我國的政治制度來正確認識檢察機關在行政公益訴訟制度中的地位。任何制度建設都不能脫離一國的文化土壤，中國傳統文化決定了檢察機關作為原告可能導向虛無。我國是一個人情社會，在各國家機關中工作的人員都是凡夫俗子，雖不乏崇高品格的先進榜樣，但一項制度落實不是少數人的事。檢察機關作為原告問題表面上是組織的事，而最終是組織中的人員的事，不論是行政機關中的人，還是檢察機關中的人都是行使國家權力的的人，不免惺惺相惜。當公益和它沒有任何利害關系，沒有內在驅動力，又都是行使國家權力的一份子，僅以規則要求就起訴行政機關，恐怕很難落實。又不能將訴權變成一種權力與職責，強制其履行。那么，只有不把檢察機關作為行政公益訴訟原告對待。社會團體。社會團體應該成為行政公益訴訟原告的主力。社會團體的成立本身就是體現了一定數量的會員的共同意志，代表了會員的共同利益。隨著社會的發展，行政權力急劇擴張，除了行政權力性質多元化外，行政干預的范圍也涉及社會生活的各個領域。隨之變化的是人們的人權意識、維權意識、法律意識也不斷增加，但是由于個人力量的單薄，面對強大的政府權力，各種利益集團慢慢出現，并成立團體，以保障團體社員的合法權益。當行政行為侵害到某一類人的共同利益時，這類人的團體利益就是每一個人的利益的總和，在個人利益的趨動下，社會團體具備了提起行政公益訴訟的強大動力。在我國一些社會團體具有政治特性，成為中國政治的重要組成部分，其成立與發展得到政府的支助，其宗旨就是為了維護社會上某些弱勢群體的切身利益。因此，社會團體關注全體會員自身的利益是存在的價值和意義所在，當行政行為侵害到某個社會團體的利益的時候，必須侵害到了公共利益，社會團體義不容辭地應當為維護這些利益而拿起法律的武器，國家權力行使者既然成立了監督自身的組織，就應該用法律保障其權利，以使權利真實，避免虛偽。隨著我國改革開放，各種社會團體迅猛發展，數量劇增，全國性的社會團體近2000個，社會團體作為行政公益訴訟原告具有人個所不具有的優勢，甚至能夠有利于解決行政公益訴訟中的一些程序上的困難。社會團體的組成人員都是從事同一性質的活動，不但要參與社會活動，而且需要對社會中存在的問題進行專業性調查與研究，加深了對公共利益的理解。社會團體更加利于與法律工作者聯系，獲得更多法律專業知識參與維權。公共利益是多數人的利益，如果每一利益人都參加訴訟會因為人數眾多帶來訴訟程序上的困難，而社會團體作為原告，代表社會成員進行訴訟，可以解決這一難題。既可以解決程序困難，又可以節省訴訟資源。公民、法人或者其他組織。公民、法人或者其他組織應該成為行政公益訴訟最基本的原告。其一，可與現行行政訴訟原告制度銜接。我國現行行政訴訟的原告就包括公民、法人或者其他組織。一項制度的設定具有其合理的基礎和存在的價值，且其所依據的社會、政治基礎并沒有改變，應該讓其保持發揮應有作用，并且給予創新發展。當然其成為原告的條件不能再局限于與具體行政行為存在直接的利害關系，存在間接的利害關系，行政權力實際存在，可能危害到其法律權利，都可以成為原告起訴。這樣公民、法人或者其他組織是公共利益中的利益人之一，其維護的是包括自己利益在內的大多數人的利益。其二，體現了私權利對公權力的制約，這是權利制約理論的內容之一。公民、法人或者其他組織具有行政公益訴訟的原告資格，對行政權力的監督力量將擴展到全社會，對于法治政府的建設是很有必要的。其三，是憲法精神的實現。中華人民共和國憲法在公民的基本權利與義務一章中規定:公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。其中當然包括對國家機關有損公益的違法行為糾正的訴求。為了實現這一憲法精神程序法完善了申訴、控告或者檢舉的程序，為這一權利的實現有了保證。行政訴訟法作為基本法之一，應該進行修改的時候，將公民、法人或者其他組織的行政公益訴訟的原告資格確認下來，將一般的規章、法規的規定上升到基本法的層面，更有利于全社會更大利益的維護與發展。在司法實踐中，公民因為行政行為侵害公共利益而向法院提起訴訟的案例越來越多。因而，就更有必要賦予公民、法人或者其他組織行政公益訴訟的原告資格。