行政壟斷規制

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一、行政壟斷的界定

盡管早在1993年制定的《反不正當競爭法》中就已經對行政壟斷做出了禁止性規定并規定了相應的法律責任，但我國現有的法律法規尚沒有對行政壟斷做出明確和權威的界定。目前學界對于行政壟斷的概念爭議也頗多，概括起來大體有如下幾點：

一是“行為說”，即行政壟斷是政府及其所屬部門為使某些企業得以處于壟斷地位和限制競爭，而濫用行政權力干涉、限制或者排除其他企業合法競爭的行為。1二是“狀態說”，該說認為行政壟斷是具有行政屬性的壟斷行為，它是指由政府行政機關的行政權力的作用而形成的壟斷。2三是“狀態行為說”，即行政壟斷是指憑借著行政機關或其授權的單位所擁有的行政權力，濫施行政行為，而使某些企業得以實現壟斷和限制競爭的一種狀態和行為。3

雖然在定義上學界還存在著爭論，但多數學者認為，行政壟斷是與經濟壟斷相對應的一個概念。它是由法律或政府行政權力直接產生，或者因行政權力的濫用而產生的，并受到行政權力支持和保護。它具有如下特征：

1、行政壟斷是一種政府行為。經濟壟斷是憑借企業自身的經濟實力形成的，而行政壟斷則是憑借著政府的行政權力產生的。如果沒有政府行政權力的介入，就不可能出現行政壟斷的后果。

2、行政壟斷是一種地方政府或國家經濟管理部門的行為，而不是中央政府的行為。行政壟斷和國家壟斷雖然都是由政府的行政行為引起的，但二者還是有著本質的區別。

3、行政壟斷具有強制性。行政壟斷，是一種濫用行政權力，來限制、排斥或妨礙市場競爭的行為，是由來自市場之外，與市場運行機制和構成要素沒有直接聯系的、行政性強制力量引起的市場壟斷。

綜上，筆者認為行政壟斷是指國家各級行政機關(國務院除外)和國家經濟主管部門憑借其經濟管理權力，對經濟性合作進行排它性的控制、排斥和限制競爭的非國家意志的非法行為。

二、行政壟斷的危害

1、行政壟斷人為地割裂了國內統一大市場局面的形成，破壞了我國市場競爭機制的健康發展。行政壟斷嚴重侵犯了經營者的競爭權，也從根本上否定了競爭是推動市場經濟繁榮的原動力。事實上，只有切實保障了經營者的競爭權才能推動市場經濟的有效運行。而行政壟斷恰恰侵犯了競爭者的這一權利。這與建設社會主義市場經濟的方向背道而馳，對發展國家經濟，增強國家綜合國力極為不利

2、行政壟斷侵害了消費者的切身利益。剝奪了消費者以更小的代價獲得更好的產品或服務的權利。在行政壟斷的庇護下，相關市場主體往往濫用其優勢地位實施壟斷價格，低水準服務，但卻往往能夠攫取高額的壟斷利潤。這不僅嚴重所害了消費者的權利，也不利于我國企業的發展和壯大，更難以應對入世后諸多財力雄厚的跨國公司將會帶來的激烈競爭。

3、行政壟斷不利于政府公信力的增強，同時也滋生了腐敗現象。所謂行政壟斷是一種行政權力與經濟權利相結合的壟斷，是濫用公共權力的行為，只要權力的監督存在漏洞，腐敗就會與行政壟斷攀上關系，尋租現象是權力腐敗的一種常見形式。4

在我國，相當長的時期內，實行的是政府主導型經濟，政府對經濟干預頻繁，雖然說政府干預并不必然導致尋租，但政府干預卻是尋租活動產生的一個必要條件，因為只有當政府對社會經濟活動具有較強的合法干預管制權力時，市場自發調節能力才會相對較弱。政府權力，便自然成為“稀缺性資源”，出于對這種“稀缺性資源”所能夠帶來的特定行業或部門的效益渴望，“租金給付”便成為必然趨勢。這種現象的存在，不利于政府公信力

的增強，破壞了政府在百姓心中的形象，打擊了人們參與市場競爭的積極性，從而不利于我國經濟的長久發展。

三、行政壟斷的規制

1、轉變政府職能，實現政企分開

對于行政壟斷我國目前并沒有一個統一的界定，但行政權力介入市場無疑是其本質的特征。行政壟斷的根源就在于政企不分，一些企業既作為市場主體參與市場逐利，同時又具有行政管理職能，在經營上實行行業壟斷和市場限制，這是十分不合理的。

因此，破除行政壟斷，必須對國有壟斷行業的經營主體實行真正意義上的政企分離。按照國際慣例，對企業實行規范的公司制產權制度改革，創新制度，組建形成數家競爭性公司。實現出資主體多元化，構建起公司化、集團化的現代股份企業，并按照分步、漸進的原則，逐步實行國有股減持和國退民進，使這此企業真正與政府徹底分離，成為獨立的市場主體，不再享受行政的庇護與影響。

2、加快相關立法建設

隨著我國經濟體制改革的深入，各級政府逐漸認識到價值規律和市場調節的作用，也認識到防止壟斷、鼓勵競爭的重要性。但是從我國目前禁止行政壟斷立法的狀況看，仍存在如下不足：

其一，立法形式散亂。我國至今沒有一部完整的反行政壟斷國家立法，甚至綜合性的反壟斷法也尚未出臺。現有的一些反行政壟斷規定大多散見于眾多的法律、法規和規章中。由于缺乏統一的立法依據作指導，往往表現出中央與地方或地方與地方之間的規定不一致，甚至會出現相互間沖突的現象，沒有一個有機聯系的反行政壟斷法律體系。其二，立法內容不完備。我國現有的反行政壟斷立法大多采取列舉規定的形式，由于無法窮盡行政壟斷的全部，給行政壟斷行為的認定帶來了不確定性，這也使得一些行政壟斷行為游離于現有法律規范之外。這樣的列舉式的規定顯然不能囊括形式多樣的行政壟斷行為，往往在實踐中還需作適用性的解釋。其三，沒有規定有效的法律制裁措施。我國現有的反行政壟斷立法絕大多數只是禁止性規定，例如《中華人民共和國反不正當競爭法》往往規定“不得……”、“不得……”。這樣的禁止性規定沒有規定物質上或精神上的處罰，甚至對直接責任人員也只是規定由行政機關內部決定做出的行政處分，嚴重削弱了法律的威懾力。

對此，我們呼吁《反壟斷法》的早日出臺，對相關行政壟斷行為進行明確的規定，明確禁止政府及其附屬部門濫用行政權力和限制經營者的市場準入的行為，鼓勵市場競爭，建立健康完善的競爭機制，從而切實保障我國經濟的穩定、快速發展。特別是要加強對行政壟斷行為相關責任單位和個人法律責任的追究，一旦發現，嚴懲不貸。

3、加強行政壟斷的司法審查

這是對行政壟斷的司法救濟途徑。行政行為的司法審查是指國家通過司法機關對行政機關行使行政權力的活動進行審查，對違法活動予以糾正，并對由此給公民、法人或其他組織權益造成的損害給予相應補救的法律制度。

如立法審查一樣，世界各國也都普遍確立了這一制度，只是在具體行使司法審查權的機關、審查范圍、審查依據等方而各具特色。我國宜在行政訴訟法有關規定的基礎上，由反行政壟斷法規定可起訴的造成壟斷的行政行為類型，并為行政管理相對人設置反行政壟斷救濟的具體程序，真正通過司法途徑實現法律救濟，并通過此手段達到控權的目的。

4、針對行政壟斷，建立完善的監督機制

首先是權力機關的監督，對于行政機關的不利于競爭機制發展的行為，相應權力機關必須給與堅決地撤銷。在這一點上，我國憲法已經明確規定：縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議；依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免。憲法的這些規定明確了權力機關的監督主體地位和監督方式，對于行政機關濫用權力妨礙社會主義市場競爭的行為尤其是抽象行政行為，各級人大應積極行使憲法所賦予的權力和職責，充分發揮權力機關監督制約的獨特優勢。這無疑在極大程度上限制了行政壟斷的泛濫，也反映出了我國權力機構打擊行政壟斷的決心。

其次是行政機關的內部監督，包括一級政府對所屬部門的監督、上級對下級的監督以及行政監察部門的監督。行政機關內部的監督是最直接的監督形式，具有連續性和經常性的優勢。但由于行政系統內部相互之間利害關系密切，因而其局限性也是較為明顯的。要盡量克服這種局限，一方面要依靠法律法規體系的進一步完善，關鍵要明確相關法律責任，另一方面要依靠其他監督形式的制約，以多方面程序來啟動和推動行政系統內部的監督機制，尤其要充分發揮群眾的民主監督，提高行政的透明度。

再次，還要重視發揮各單位和人民群眾的監督。任何單位和個人都應該有權對行政壟斷行為進行抵制，并可以向省級人民政府或其它有關職能部門直至國務院相關部門檢舉。有關部門在接到檢舉后，應該在最短的時間內對其進行調查和處理。對相關責任單位和人員進行嚴厲的處罰，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。為保護檢舉人的合法權利，我國法律還必須為檢舉的單位和個人制定相關的鼓勵和保障措施。

我國商務部送審的《反壟斷法草案》最大的亮點就是對行政壟斷進行了明確的界定和規范。如果草案在今后得以通過，對我國行政壟斷的規制無疑將注入了一支強心針，會極大的促進對行政壟斷的治理。但我們也因該注意到，在我國徹底根治行政壟斷絕非一部《反壟斷法》能夠做到的，我們還應該從政府體制改革、司法救濟和加強體制內外監督多方面入手，使這一極具中國特色的行政壟斷得到徹底的根治，從而維護我國市場良好的競爭機制，保障我國社會主義市場經濟的健康、持續、快速發展。

[參考文獻]

[1]王慶湘《試論我國反壟斷立法所應規制的壟斷》《法學》1999年11期

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[3]漆多俊《中國反壟斷立法問題研究》《法學評論》1997年4期

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[5]張武揚《行政壟斷的成因分析及法律對策》《安徽廣播電視大學學報》2002年4期