行政忠誠與行政檢舉

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一、行政忠誠的內涵及必要性

行政忠誠指的是行政主體對上級權力主體和更高價值主體的服從、盡責和尊崇。忠誠行為的出發點是服從，服從上級和組織的意志和政令，按上級及組織的要求和方針辦事，不違抗、不推諉。同時，這種服從不是消極的，而是真心實意地去執行上級和組織的指令，盡責盡力實現上級和組織的目標，全心全意地去維護上級和組織的權威。

作為一種行政的行為規范，忠誠是行政組織體系和治理方式的內在要求。行政組織系統是一個有序的等級結構，它是通過逐級授權而形成的上下權力統屬關系系統。下級的權力來自上級授權，下級的職責是完成上級確定的目標。在這種科層官僚組織結構中，上級與下級的地位是單向的，不可逆的，上級處于主導地位，下級處于從屬地位。行政組織和治理方式這種特定的性質，必然要求下級必須服從上級，員工應該尊崇領導。從組織學的角度看，在行政組織關系內，行政人員是作為組織的一個角色而存在的，而不是一個自然人或公民。它是組織機器中的一個部件，或者說是組織實現其目標的工具，個人沒有獨立的地位和價值。當然，這并不否認行政人員作為個人具有的獨立人格和作為公民擁有的權利，只是當他作為行政組織中的一個角色去處理與行政組織和上層的關系時，他（她）只能去服從和忠誠于組織，而不能強調個人的自由和獨立。否則，行政組織系統就無法維持，行政人員也就喪失了作為行政角色的存在價值。

約翰·肯尼斯·加爾布雷斯曾經以權力效應的“雙峰對稱”理論解釋個人服從的理由，并說明服從對實現行政目標的重要性。“雙峰對稱”理論認為，“組織只有贏得內部對其目標的服從時才能贏得外部的服從。其外在權力的大小和可靠性取決于內部服從的程度”。［1］因此，組織系統中的個人服從是有效行使權力的基本保證，個人的從屬地位是權力效應的決定性因素。自上而下的等級次序是組織高效運行權力所必需的，也是政府實現組織目標的必要保障。根據加爾布雷斯的理論，“內部權力和外部權力所形成的‘雙峰對稱’是一個組織有能力讓人們服從其目標的首要條件”。［2］行政人員作為個體，或者作為下級，其基本職責與任務是執行上級的命令，他們的角色只是組織機構整體安排中的一個分子。“個人要服從組織的共同目標，這種對內實行的權力就使組織有能力在外部強調自己的意志。內部對外部起關鍵作用。這是行使任何組織權力的一個永恒的特征?！保?］在組織的協作體系中，個人的基本角色只能是服從與效忠。

二、行政忠誠困境的產生及其原因

可以說，行政忠誠不論對于行政組織系統的有效運行，還是對于行政人員自我價值的實現，都是很重要的。然而，人們在具體履行忠誠義務時，卻常常陷入忠誠與道德自主性相沖突的倫理困境。

在公共行政實踐的歷史上，官僚組織中的服從與效忠既代表著高效率，也意味著個人有限的道德理性能力。這是工業化時代的產物，在資本主義自由經濟的發展中起了至關重要的作用。政府組織正是通過這種高度服從的權力運行模式，為推進資本主義經濟的發展提供了有效的制度保障。政府管理在統一指揮與嚴格的服從中創造了高效行政的經典模式。但是，官僚體制下的個人在服從權威的同時，其自身的理性判斷與選擇能力很低。由于層層服從的組織結構，他們不可能塑造個人完善的自主意識，也不能作為獨立的個體選擇行為。行政組織有國家的強制性力量作為后盾，組織中的個人通常無力擺脫組織的控制，在一個官僚制機制十分完善的組織環境中，個人的道德理性能力是極其有限的。在這樣的情況下，個體的行為便出現了米爾格萊姆所說的“轉換理論”，在官僚組織當中，官僚個體的態度發生了巨大的變化，即在嚴密的科層體制之下，以及以國家力量作為威懾力量的情況下，官僚個體“從為自己的目的而行動轉換到作為純粹的人為實現他人利益的愿望而行動”。［4］這往往會導致官僚個體只對擁有權力的上級指示負責，卻不為上級所命令完成的行為負責。官僚組織成員在這種等級森嚴的體制當中，當個體作為行政人員進入官僚組織之后，他們所謂非社會化的、自然的人的特征就消失了，成為了執行上級命令的工具，其主要職責就變成了組織權力實現目標的工具和手段，從而導致了官僚個體的倫理自主性的嚴重弱化和工具化。

由此我們不難看出，行政忠誠可能會在一定程度上限制、壓抑人們的道德自主性，降低人們的道德理性水平，使人們喪失某種道德判斷力，甚至可能陷入盲目與迷信的誤區。有學者指出，希特勒的第三帝國給世界帶來的災難，就是發生在一個嚴格的服從型官僚體制基礎上的。正是行政官員的服從與忠誠，使希特勒病態的狂妄野心得以推行，罪惡的指令變成了血醒的現實。納粹統治期間在奧斯威辛大量的罪惡行徑，都不是當時社會上的病態狂或罪犯所為，而是那些正常的行政官員所為。這些納粹德國的官員們在執行希特勒的命令時，都把它看作是服從上級的指令，全力以赴地支持和貫徹上級的決策是他們的職責，執行大屠殺的命令也只是履行職責而已。他們是堅定地忠誠于納粹政府，或者說忠誠于希特勒的。

但是，沒有人能否認，他們的服從與忠誠是盲目與愚蠢的，實際上喪失了理性自主能力。這與他們所處的官僚機器的性質密切相關。在官僚制度中，作為執行者的一般行政人員，甚至各級行政官員的道德選擇能力都極其低下，或者說，官僚體制除了要求個人服從與忠誠以外，并不需要個人自主的判斷與選擇。組織中的職責對個人提出的要求，成為他們必須接受的美德，在這樣的組織環境中，個人也就喪失了對善惡的辨析力，至少對上級的指令和決策的是非對錯，沒有了分辨力，也不愿意進行辨析。這樣，當上級的決策失誤甚至出現一些惡意的決定時，他們就會成為錯誤的推行者甚至罪惡的幫兇。之所以會出現這一倫理困境，究其原因還在于行政人員的責任和義務之間的沖突?！柏熑巍保╮esponsibility）一詞是行政倫理學領域的核心詞匯之一。美國公共行政學家特里·庫伯認為，責任應被界定為官僚組織中的個體對保障組織的高效率運行和維護公眾利益所應負的職責和義務。相對于職責而言，義務更具有根本性。職責是確保義務在等級制度結構中得以實現的手段，更多地體現于對所在組織的忠誠和服從，以保障組織的高效運行；而義務則更多地體現于對公民利益的維護，根植于我們對自己忠誠、良知和認同的信仰。正是對個體自身和公眾利益的認知和價值認同造成了我們信仰的產生，進而指導我們以某種特定方式的行為。

因此，責任與義務的沖突就體現于官僚個體在面臨組織利益與公共利益對立時的兩難選擇。選擇忠誠于組織的話，保障了組織的正常運行，實現了組織的利益并使自己免于遭受報復，但是，卻使公共利益受損，自身在接受公眾委托時對公眾所承擔的義務、這種深植于內心的倫理自主選擇受到了嚴重的挑戰和扭曲；而反之，選擇忠誠于公共利益的話，自身的倫理信仰得到了堅持，盡到了自身對公眾承擔的義務，但是卻破壞了組織的權威體系，破壞了組織的權力運行，更使得自己被排斥在了組織之外。問題就在于，來自于組織和公眾的兩種權力和壓力有時從本質上是不相容的，是根本上對立和矛盾的。按照中國的俗語就是：做了你要下地獄，不做你也要下地獄，從而使個體的倫理自主性的發揮和選擇面臨嚴重的兩難選擇。

三、行政忠誠困境的解決途徑

確實，服從與忠誠倫理會導致對行政人員個體道德的壓抑和消解，甚至可能成為錯誤與罪惡的幫兇，但是沒有忠誠倫理行政體系又無法有效運行。那么，如何來化解忠誠倫理的這些內在矛盾，走出忠誠道德的困境呢？筆者認為，要解決這一忠誠困境，尤其是面臨組織中出現的嚴重的貪污腐敗行為，而官僚組織和公眾存在著嚴重信息不對稱，并對組織的監督缺乏效果的情況下，最為有效的倫理選擇應該說就是行政檢舉。

在行政倫理中，“檢舉”有其特定的含義。美國聯邦法律把檢舉揭發界定為“一旦雇員或候選人合理地確信發現了違背法律、規則或規定的證據；或者發現明顯的管理失誤、資金浪費、濫用權力；或者發現某些對公眾健康和安全具有實質性的、特殊的危險，某些個人就會向公眾揭露這些內部消息”。［5］“檢舉”是指組織內部的行政“個體人”通過越出組織程序的方式，向公眾揭露組織內部的行政官員或部門違背公共利益、侵吞公共財富的行為。

需要注意的是，行政檢舉的提出并非違背了組織和公眾對官僚個體提出的行政忠誠。這是因為，根據委托理論的主要觀點，組織的存在就是為了更好地實現和維護公共利益而服務的，官僚組織的利益應該從屬于公共利益。因此，“那些擁有這些角色的人一定要清醒的認識到，他們最首要的義務是公民義務。無論如何，當發現所供職的機構疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時，所有的公共行政人員，實際上是所有的官僚組織成員都有責任去維護他們的公民利益。做不到這一點，就是違背了公眾的受托責任，也是對公民責任的否定。”［6］

檢舉想成功就必須保證其有效性，這就要求檢舉必須具有直接性和明確性；必須是有證據的，可以被公開討論的。但是，想要保證檢舉的有效性并不是件容易的事情。因為，一旦檢舉，組織內部的被檢舉者總會千方百計保守秘密，他們會施以各種手段，讓檢舉者難以在組織生存。組織中的其他成員也會懷疑檢舉者的動機，懷疑他們揭發的事實是否真實，甚至會把他們當作喜歡刺探別人秘密的怪人，猜測他們的個人偏好與性格缺陷。由于檢舉總是伴隨著不同政見、違背忠誠和控告，組織內部的同事會覺得檢舉是反常規的行為。與此相應的是，檢舉者的命運往往歸于失敗。那么，怎樣才能使檢舉盡可能有效呢？

首先，必須贏得公眾的信任與支持。如果公眾對檢舉行為反應冷漠，或者漫不經心，檢舉者發出的信息就會因此而悄然消解。公眾對檢舉者不信任，或懷疑他們的動機，檢舉就得不到支持。由于組織內部其他人覺得檢舉是超越組織程序的反常規行為，自然不會支持，唯一的可能是得到公眾的信任與支持，通過披露內部消息，引起公眾的輿論譴責，進而對組織內部的腐敗進行治理。如果公眾對披露的消息沒有反應，無法形成社會輿論，檢舉的目的就難以實現。另一方面，如果公眾無法自由地獲得信息，或者由于官方的強迫性措施而無法作出回應，比如在一個高度集權專制的國家中，公眾因缺乏民主的渠道獲得政府內部的真實信息，即使公眾了解某些信息，并有意制止政府內部的腐敗行為，但極度的專制統治，使得他們無法采取任何有效的行為，那么，檢舉的結果也只能造成對檢舉者的傷害。

其次，檢舉行為要求正義的制度背景。在這種背景下，密謀、威脅、強制等不會有穩固的基礎。由于專制統治經常對人們的所說、所想以及所聽到的進行嚴格控制，檢舉就會變得特別困難，甚至具有悲壯的英雄主義色彩。正義的制度背景可以有效地保證檢舉者的控告行為及時得到公眾的支持，一旦腐敗行為曝光，馬上就會引起公眾的一致譴責，并受到法律的有力制裁。在現代民主制國家中，對政府組織內部的檢舉相對容易引起公眾關注，并能及時得到監督部門與司法部門的支持，通過嚴格的查證，對違法行為進行公正的處決，最終確保行政責任的落實。在腐敗日趨蔓延，成為全球性的普遍現象時，現代民主政治體制可以確保最高的檢舉有效性。

最后，必須保護檢舉者。政府內部的檢舉經常使行為當事人受到意想不到的打擊，使他們陷于困境。盡管各國都有各種保護性法規與措施，如美國的“聯邦保護法規”，但對檢舉者來說，檢舉的后果總是危險的。政府雇員的檢舉行為一旦在組織內部公開，經常就會受到同事和上司的疏離，并伴隨各種報復。即使他們的工作很出色，在業績評估時也可能得到很低的評價，遭到同事的排斥、降級甚至解雇也時有發生。所以，行政人員考慮是否檢舉時，一定要預計最壞的后果，準備成為悲壯的“道德英雄”。的確，檢舉至今還是一件危險的事情，檢舉者只有具備足夠的勇氣，才敢冒風險。因此，只有建立相對完善的制度，保護檢舉者不受報復時，檢舉才會最大限度地發揮其作用。

參考文獻：

［1］［2］［3］約翰·肯尼斯·加爾布雷斯．權力的分析［M］．石家莊：河北人民出版社，1998,44.51.45.

［6］萬俊人．現代公共管理倫理導論［M］．北京：人民出版社，2005：398．