行政權下行政自制探究

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本文作者：丁偉峰王丹工作單位：通化師范學院

（一）行政權公共性的價值判斷行政主體不是道德的產物，行政主體的存在與享有和行使行政權有著非常復雜的原因。按照社會契約論的說法，在國家產生之前的人類處于自然狀態之下，每個人都享有上天賦予的權利，自由運用自己的權利必將導致不同權利主體之間的權利沖突。因此，人們通過協商、談判，建立國家。政府或者說國家正是調和社會矛盾、維護社會秩序的產物。正如恩格斯所說，“國家是表示：這個社會陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調和的對立面而又無力擺脫這些對立面。而為了使這些對立面、這些經濟利益互相沖突的階級，不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅，就需要有一種表面上駕于社會之上的力量，這種力量應當緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍內；這種從社會中產生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量，就是國家?！盵1]這就是說，國家是人類理性的結果，人類有感于自身內在的需要，“讓渡”自己部分權利而形成公共權力，通過該公共權力來保護公共利益，促進個人的自由與發展。由此可見，國家的權力來源于人民以契約方式為基礎的讓渡，所以，公共權力的運行應為全體人民的公共利益服務，以體現其公共性。公共權力的根本屬性就是公共性。行政權作為國家公共權力的組成部分，與立法權、司法權一樣，行政權的本質屬性亦應該是公共性,公共性是行政權產生和存在的基礎。因此，行政主體依法所具有的行政權只能為了維護公共利益而行使，才符合當初授予該行政權的目的，才能獲得行政相對人的認同。（二）行政權公共性的異化正如孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵2]行政權運行中極有可能會與人們的初始目的背道而馳，即行政權可能會侵犯公共利益和行政相對人的合法權益，即行政權具有“向善”的可能，也有“向惡”的可能。因為，行政主體必須把行政權分解到不同職位的國家公職人員身上，由具體的人來行使行政權。這樣一來，行政主體的行為不可避免地體現了人性的特點，正如聯邦黨人代表麥迪遜所持的看法，政府是人性的最大反映。如果人們都是天使，根本不需要政府；如果人們都由天使統治，也不需要對政府進行外在的和內在的控制。事實上，我們建構的政府是“人統治人”的政府。因此，人性必將會反映在政府的行政過程中。國家公職人員具有了雙重身份：一方面是代表國家履行公務，維護和實現公共利益；另一方面是作為有著獨立利益的個體公民存在。國家公職人員這種雙重身份使他們常常生活在公共利益與個人私利的夾縫之中，一旦國家法律規范的監督出現“漏洞”，國家公職人員就可能難以抵制“利益”的誘惑，而運用手中具有擴張性的權力來謀取一己之私利，進而導致行政權公共性的“異化”。毫無疑問，行政權的良好設計與運行使社會安定成為可能，使經濟壯大變為現實，使個人權益得以維護。然而，行政權運行不合法是始終困擾人類的一個難題。人類選擇了行政權，可歷史又開玩笑似地使選擇了行政權的人類苦苦掙扎于行政權的高壓狀態之下。目前，我們不知道除了行政權，是否會有一種更值得信賴、更值得信任的力量來滿足人類發展的需要。歷史不允許假設，在我們無法做出其他更佳選擇時，我們惟有一方面尊重信賴行政權，另一方面對其始終持戒備之心。所以說，如果為了保障行政主體在享有與運用行政權的同時，行政權公共性不被異化，我們有必要從不同的角度來對行政權進行規范。其中，從行政主體自身約束機制建構為邏輯起點的行政自制就是一種新的控權理論。

（一）行政自制是行政權公共性的必然選擇“行政主體是指行政法律關系中與行政相對人互有權利義務關系的另一方當事人，是以其行政法上的權利能力和行為能力而獨立行使行政權力并承擔相應法律責任的主體?！盵3]由此可見，行政主體在行政行為過程中具有獨立的意思表示，并且獨立承擔責任，即行政主體是職責與職權的統一體。從行政主體定義的角度來看，行政自制是行政主體自發地對其所實施的行政行為進行的自我控制，盡可能地使行政權規范地運行，并符合行政權公共性的要求。行政自制是行政主體權責一致原則的客觀要求。那么，我們可能會產生質疑，行政主體是在什么動力的驅動下去自發約束自己？行政主體真的能夠不被利益所“俘獲”嗎？帶著這些疑問，我們從行政權公共性視角來進行分析。眾所周知，行政權是行政主體存在的前提條件，沒有行政權就不會有行政主體的存在。為了確保其合法性地位，行政主體必然會努力實現和維護行政權的公共性，即通過自身約束機制的構建來規范行政權的運行。這就是說，行政主體具有內在動力去實施自我約束，努力避免被特殊利益所“俘獲”。因此，在行政主體與相對人之間存在一個紐帶，即行政權公共性。行政主體與相對人雙方都力圖確保行政權公共性：從行政主體方面來看，行政主體為了獲得行政相對人的認同，維持與提高其合法性，確保行政權在法律規范的范圍內運行，維護和實現公共利益；從行政相對人方面來看，行政相對人對行政主體的認同主要是根據行政主體是否運用行政權來維護和實現公共利益，是否在運用行政權過程中侵犯了行政相對人的合法權益。正如崔卓蘭教授所說，“在民主政治制度下，行政權并非一種自發產生的權力，其源自人民的授予和委托，若任其恣意和率性，其必凌駕于人民頭上，成為專橫的統治工具，最終導致政府失去其代表人民的資格?！盵4]由此可見，行政主體要想獲得合法性，就必須正確運用行政權，得到相對人的認同與支持。由此可以得出我們的結論，即行政自制是行政權公共性的必然選擇，行政權公共性是行政自制的原動力。（二）行政權公共性視角下的行政自制在現代民主社會，行政權無論是名義上還是實質上都來源于人民權利的讓渡。正是為了保證正常的社會生活秩序，人們才通過協商，讓渡出部分權利，從而形成為社會公眾服務的行政權。根據行政權的發展史可知，隨著社會政治經濟的變遷，公民對行政權的期望也經歷著變化。行政主體為了獲得行政相對人的認同，也在不斷調整行政任務的范圍。也正是在行政權的調適與不斷膨脹的過程中，行政權存在著異化的最大風險和可能，即行政權公共性的喪失。因此，行政自制可以說是在規范行政權方面一個新的嘗試。“本文把行政自制定義為行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制?！盵5]由此可見，行政自制理論是建立在對行政主體與行政相對人關系的新認識基礎之上的，改變傳統行政法片面強調行政權“惡”基礎上的控權思想，是對行政權“善”的可能性的肯定，是在服務行政、積極行政背景下，對如何規范行政權這一現實的法律問題所做出的回應。對于行政權善惡的不同認識，將會導致在規范行政權體系構建方面出現不同的路徑選擇。行政權具有向“善”可能性的假設，將會導致人們對行政權的控制方式由外部他律轉向內部自律的研究，即行政自制。尤其是在當前情況下，隨著憲政民主和市場經濟的發展完善，公民意識與平等觀念日益提高，人們對政府與公民關系有了更深刻地認識?！皺酁槊袼x，權為民所用，利為民所謀，情為民所系”就是對政府與公民關系的經典概括。所以，行政主體與行政相對人之間存在一致的方面，并且能夠成為二者關系的主旋律。

（一）積極推動行政相對人參與行政過程隨著現代社會民主政治和市場經濟的發展，行政權運用過程不僅僅是行政主體單方面行為過程，更需要行政相對人的合作，尤其是在公共服務領域。根據合法性理論，現代民主社會的行政過程應該是趨向于行政主體與行政相對人互動過程，行政過程就是人人參與的過程。行政相對人參與意味著行政相對人與行政主體的協商、合作，意味著行政權運用過程就是在充分溝通、對話的基礎上形成共識的過程。行政相對人參與要發揮其真正作用，必須落實到一定的具體制度中來，離開完善的具體制度，行政相對人參與將淪為空洞口號。完善與行政相對人參與密切相關的制度，主要有行政聽證制度、行政信息公開制度、征詢意見制度等。通過一系列的具體制度設計，確保行政相對人參與行政過程并且真正地表達了自己的利益訴求。只有這樣，才能強化行政相對人對行政行為的認同感，確保行政權的運用是為了維護和實現社會公共利益。（二）科學、合理地界定政府職能，建構內部分權機制毫無疑問，現代政府同時集中了決策權、執行權與監督權三種性質權力，并且成為世界各國行政權發展的共同趨勢和市場經濟共同要求。可是，這種行政權集中了三種性質權力于一身，嚴格來講是違反了三權分立精神，增大了行政專制局面出現的可能性。美國針對行政權“一權獨大”局面，允許整個機構集中權力，但要求機構的職能分配服從和分權類似的分離原則，即采取職能分離原則。根據孟德斯鳩關于分權制衡理論的經典邏輯，如果三種不同性質的權力發生重合，也就是說，由相同的公職人員行使兩種以上不同性質權力，那就給公職人員濫用權力創造了機會，公民的權利與自由就得不到可靠保障。所以，政府必須要實行職能分離，尤其是制定行政決策的公職人員不應該直接負責該政策的執行，對這一行政過程進行監督的公職人員應該相對于上述二者具有一定獨立性。既然行政權的擴張是一種社會需要，行政自制就不得不對這一趨勢做出回應。我們這里認為，政府應堅持職能分離原則，在政府內部根據行政權的具體性質可以分為立法性權力、執行性權力與裁判性權力，根據不同性質把相應的權力分解給不同的政府職能部門，實現政府內部行政權的相互制約與平衡。同時，政府要注重理順政府、社會和市場三者的關系，明確政府的“掌舵”功能，把公共服務的直接提供適度下放給社會和市場，如民營化、社會化等。公共服務的放權與委托說明行政并非是政府的專屬功能，也表明行政方式由直接行政轉向了直接行政與間接行政的并存的局面。（三）重塑公共行政精神根據弗雷德里克森的《公共行政的精神》一書的論述，“所謂公共行政精神，是指公共行政實踐中體現出來的公共行政組織或人員的公共行政意識、思維活動和心理狀態，它決定著公共行政價值的實現程度。由于它深深地嵌入公共行政組織或人員的內部，所以具有相對的穩固性。”[6]公共行政精神主要包括民主、法治、公正、公共服務等，尤其是行政主體應該充分注意對公民需求的回應，注重公共服務提供的社會公平性。因此，重塑公共行政精神，推動政府及其公職人員對行政權的價值給予充分的認識。正如麥金太爾所說，“只有那些具有正義德性的人才有可能知道怎樣運用法律?！?/p>