行政體制論文范文10篇

一、鄉鎮政府改革之基石：找準政府職能定位和認清現況

（一）“新生代農民工”的特點

“政府增加或減少任務，這種事變的發生與政府抱有的特定哲學無關，從長遠來看，政府承擔的職責是由變化的環境來支配的”。的確，正如里格斯所說的：政府的角色和行為方式是不能脫離本國的國情來確定的，即取決于一定的社會與經濟文化發展狀況。因而，鄉鎮政府的職能定位也應根據當前的新變化來轉型。由于，城鄉二元化模式差距趨微，農村教育水平的提高，以及受到第一代農民工的影響，新生代的農民工有著與傳統農民工顯而易見的區別。首先，新生代農民工在思想意識方面存在著顯著的特點，有學者認為：新生代農民工求職期望值較高，在工作中有較強的主體意識和進取精神。其次，在維權意識方面，從被動接受向追求權利平等轉變。新生代農民工，大多受過初、高中教育，對農村的辛苦勞作并沒有太多的切身體會，他們的參照系多是城市的同齡人，權利意識明顯增強，因此他們敢于主動追求勞動平等、收入平等、生存平等的權利。此外在發展取向上，從關注工資待遇向更多關注自身發展和前途轉變。新生代農民工有著更強烈的自我發展的愿望，不僅僅只是從事父輩的農業勞作生產，更分化出了多種勞動角色。如：個體經營戶、集體企業管理者、農村公共事務管理者等等。新生代農民工有著較為進步的科學文化知識和道德水平逐步提高的趨勢。民主、法治、公平、競爭、權利的觀念正日趨在他們心中生根發芽。在鄉鎮政府行政體制改革的過程中，如何積極回應新情況、新變化，有效應對新生代農民工出現的典型特點，是鄉鎮政府改革的導向。

（二）鄉鎮政府職能“：統治、管理”抑或“服務”

我國正處于體制轉軌和社會轉型時期。現階段，傳統農業社會的矛盾如：自然災害、傳染病等依然對人民生活和社會安全穩定構成威脅。然而在工業社會和信息化時代的今天，還不斷涌現出和加劇了一些需要面對的失業、貧富分化、生產事故、勞資沖突和刑事犯罪等社會問題。這些社會問題和矛盾使得政府社會管理的矛盾加大。面對這些新問題新挑戰，政府開始重視社會管理方面的改革。黨的十六屆三中全會把政府職能定位為“社會管理、公共服務、市場監管、經濟調節”。從中可以看出，防范和治理社會問題已經上升為具有重要意義的戰略選擇。這要求我們的政府職能從原來的“統治”轉變為“管理”。隨著新公共管理運動的興起和我國社會主義市場經濟體制的確立，政府的作用將更多的地是“掌舵而非劃槳”，即政府應對提供公共服務進行控制，但不是常規性地通過官僚手段提供服務。”未來的“公共服務建立在公民對話和公共利益的基礎上，并且可以將其與公民對話和公共利益充分結合在一起”，這無疑對處于雙轉型時期的中國具有深遠的借鑒意義。作為中央、省、市、縣政府與基層群眾溝通橋梁的鄉一級政府必須順應社會改革的潮流，及時改變陳舊觀念，著眼于建立一個“學習型、服務型、創新型”新政府。要摒棄改革開放以前，“全能”政府模式，政府無所不能、無所不會、無所不用。因為這會導致政府職能的缺位、錯位和失位。因此鄉一級政府要實現從行政全能型政府向有限型政府轉變，由人治專斷向民主法治的轉軌，由統治集權向服務分權的轉軌，由僵化呆滯向迅捷回應的轉軌，由效能低下向廉潔高效的轉軌，克服“政府失靈”，達到國家與公民社會的最佳狀態。

（三）鄉鎮政府財政情況的現實困境

論文關鍵詞：農業型鄉鎮；行政體制改革；基層民主

論文摘要：本文認為，農業型鄉鎮層面上的矛盾根源于現行的財政體制和行政體制。本文主張農業型鄉鎮行政體制的改革應符合國家治理和鄉村社會發展的需要，方向應是通過漸進的體制內改革完善基本制度建設．強化鄉鎮政府的有效性。

農業型鄉鎮是指以農業為主要產業財政收入主要來自于農業的鄉鎮。按照徐勇教授鄉鎮分治的觀點，鄉鎮行政體制改革不宜搞“一刀切”，應將農業型鄉鎮與工商型鄉鎮區別對待。這種區分主要基于兩方面原因：第一，兩者的發展前景不同，路徑選擇也應存在差別。農業型鄉鎮的發展前景是小城鎮。隨著越來越多的農業人口逐漸加入工業社會，農村日漸萎縮，人地矛盾緩解，農村的共同富裕有望實現。工商型鄉鎮的發展前景是小城市，行政體制改革的方向應該是市政體制。第二，兩者改革的背景有差別。隨著農村稅費改革的逐步深入，特別是取消農業稅后，農業型鄉鎮財政收入嚴重不足，其存在必要性受到質疑，遑論其有效性；而工商業型鄉鎮存在的主要問題在于鄉鎮政府的無效及職能扭曲。

一、農業型鄉鎮行政體制改革的背景及原因

1．現行財政體制下農業型鄉鎮財政收入嚴重不足

1994年建立的財政管理體制重新界定了中央、地方政府間的財權和事權范圍，加強了中央政府的宏觀調控能力，明確了各級政府的責、權、錢。原本中央政府寄希望于通過逐步深化省以下體制改革配套確定省以下政府間財力分配框架，但由于省以下體制改革的深化近年并未取得明顯進展，財權與事權劃分模式出現了兩相背離格局。省級政府和市級政府效仿中央層級集中財政收入，致使縣、鄉財政赤字增加。同時鄉鎮政府基本事權并未減少，反而有所增加。鄉鎮政府除了要提供區域性公共物品、落實中央的政策執行上級政府分派的任務，還要在一定程度上支持地方經濟發展(政績驅動和追求可資支配的經濟利益)。鄉鎮政府財權與事權的不對稱嚴重制約了其作為能力。稅費改革后，尤其是取消農業稅以來，這種矛盾更為突出，以至于多數嚴重依賴地方稅類的農業型鄉鎮財政淪為“吃飯財政”．僅能維持鄉鎮政府生存。

【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。

【關鍵詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。

【關鍵詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治——中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

近年來，調整行政區劃一直是我國公共行政領域的一個熱點。目前，世界上很多國家都實行三級行政管理體制，而我國現行省—市—縣—鄉四級(或稱為五級：中央—省—市—縣—鄉)行政管理體制，基本上是與傳統計劃經濟體制相適應的。雖然這種體制也曾發揮過一些積極作用，但是，隨著社會和經濟的發展，原有地方行政體制的弊端逐漸顯露出來。本文以美國地方政府結構、職能和特點為例，探索值得借鑒的國外區劃體制改革的成功經驗。

一、中國地方行政體制現狀

我國地方政府從橫向結構而言，目前存在四種類型：一是為了一般地域管理的需要而設置的地域型地方政府，如省、縣、鄉；二是為了各民族的團結和對少數民族地區實行特殊管理而設置的民族區域型地方政府，如自治區、自治州、自治縣；三是為了人口密集的城鎮地區實行專門管理而設置的城鎮型地方政府，如直轄市、地級市、縣級市、鎮；四是為滿足某一特殊管理需要而設置的特殊類型的地方政府，如林區、礦區、特別行政區等。[1]在縱向上，按照憲法規定，我國的行政層級分省、縣(自治縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級，但現行行政層級卻由省、市、縣(市)、鄉(鎮)四級組成。而這種四級體制的實際存在則要追溯到“市管縣”體制的確立。

所謂“市管縣”體制，“是指在行政區劃上，根據行使國家政權和執行國家職能的需要，并兼顧地理條件、歷史傳統、風俗習慣、經濟聯系、民族分布等實際情況，把同一經濟區內的一些縣(市)劃歸為中心城市進行管理，成為由省直接領導的一級地方政權”。[2]地級建制原來并非一級政府，而是作為省級政府的派出機關存在。改革開放以后，為打破行政壁壘和城鄉二元化體系對資源自由流通的限制，中央發文要求積極試行地、市合并。從此，市管縣體制在全國范圍內推行，使我國的地方政府層級由原來的虛四級制(省、地區、縣、鄉)為主，變成了現在的實四級制(省、市、縣、鄉)為主。

“市管縣”體制在當時的社會條件下確實對城鄉優勢互補，壯大經濟規模，加快城市化進程等起到了積極的作用。改革中國現行區劃體制，取消市管縣的設置，建立省—縣—鄉三級區劃體制的呼聲日益高漲。2005年6月，國務院總理在全國農村稅費改革工作座談會上明確提出，“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”2006年3月十屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，提出在“十一五”期間行政管理體制上要“減少行政層級”，財政管理體制上“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”等內容。[3]雖然未直接提出，但與實行省管縣體制的思路是一致的。

二、美國地方政府結構及特點

一、法治化對行政改革的意義

(一)行政體制改革法治化是科學改革的必然要求

行政體制改革主要包括行政權的重新界定，行政組織結構、規模變化，行政機關的調整和公務員制度的完善等。行政體制改革作為一項龐大而系統的工程，其改革的每一個環節都至關重要，中間一個環節出現問題很可能影響其他環節的改革順利進行，最終影響改革效率及效果。法治化要求行政體制改革納入法治軌道:首先，改革之前要經過一系列科學的論證，確定改革方案;其次，改革推行的過程要通過法律規范確定有關原則指導，明確相關程序，規則;再次，改革過程中要進行階段性的評估，及時發現問題，總結經驗教訓。法治化過程中的主要環節和要求，有助于在改革過程中做出預測，保持秩序，有效地處理改革過程中遇到的問題。通過對程序的認知，可以最大限度地降低改革過程中的主觀偏向，使改革盡量客觀科學。另外，程序的另一重要功能是可以將復雜龐大的工作工程分成不同的階段，明確責任。通過法治化可以使改革更具合理性、可行性，有效防止改革中的專斷和任性。

(二)行政體制改革法治化是及時確認鞏固改革成果的必然要求

我國自建國以來已經進行了多次機構改革，每一次改革都是由政府設計并且由政府推行，雖然政府的一部分改革方案須權力機關批準，但是，權力機關在改革過程中介入的非常有限，基本上改革都是政府策劃政府推行自我監督。這種方式有利于改革迅速推進，在短時間內取得顯著效果，但是也存在著許多內在的缺陷。由于改革過程中集權嚴重，改革者主觀隨意性大，改革方案也往往缺乏細致的論證，改革成功與否全依賴政府自身的智慧和魄力。改革的集權也導致了改革成果難以鞏固。法治化的過程就是將改革的權力、方案，推進模式，成果鞏固都通過法律規范予以規定，形成良好的改革秩序。權力的法治化，就是首先要對改革權進行合法授予，通過權力的授予相應的責任也就更加明晰，從而一定程度上減少了改革的專斷和任性。方案推進模式的法治化，就是講改革方案，推進模式的大體步驟通過法律規范予以固定，上升到法律的高度，有助于減少改革過程中的主觀偏見，提高改革過程的科學性。成果鞏固的法治化，主要是將改革成果及時予以固定，這樣有助于防止改革的成效出現反彈。

二、行政體制改革法治化的路徑選擇

一、地方政府公共行政的主要職能與權限界定

正確界定地方政府公共行政的主要職能，是構建地方政府公共行政體制的關鍵。地方政府公共行政的主要職能有：

（一）公共行政管理職能。

長期以來，人們常常把“政府行政”等同于“公共行政”，其實公共行政在價值取向、涵蓋范圍、具體手段及追求目標等諸方面都與政府行政有很大的不同。在公共行政的框架里，行政行為的根本目標在于公共利益；行政決策的效能在于公開透明；行政執法的宗旨在于公正公平；行政成本的消費在于公共財力；行政運行的效率在于公民和社會組織的共同參與；行政體制的架構、行政機構的設置和行政職能的配置在于公共服務。因此，公共行政理論與實踐對地方政府提出以下要求：一是從注重程序和過程的傳統公共行政，向更注重產出和責任的公共行政轉變。主張更清楚地設置公共組織的目標，更加關心政府部門直接提供服務的效率，更系統地使用績效指標衡量行政組織的成果。二是使公共行政組織與人力資源管理更加靈活，用分權的管理取代高度集權的等級組織結構。三是主張借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術來“重塑政府”。四是地方政府的職能是“掌舵”而不是“劃漿”。

（二）經濟調節職能。

地方政府加強經濟調節職能，主要是克服市場缺陷的政府干預，主動運用法律、經濟、行政等多種手段，積極調控經濟活動。具體講，要發揮好三種職能：一是戰略引導職能。經濟全球化和我國加入WTO以后，隨著與世界各國經濟交往的增多，社會生產、生活將日益外向化，要將各地、各市場主體追求的個體目標統一到社會主義現代化建設的總體目標上來，就離不開政府的戰略引導。政府要圍繞國民經濟總量平衡和社會經濟整體素質的提高，制定和實施以中長期發展戰略為主的指導性計劃體系，引導社會經濟的發展方向；地方政府要依靠產業政策，引導和調控產業發展方向，形成合理的產業結構，推動經濟社會協調、健康發展。二是平衡協調職能。一方面，要以人為本，全面、協調、可持續發展，堅持科學的發展觀，通過適時調整，防止經濟大起大落。另一方面，針對我國地域遼闊、人口眾多、地區間發展不平衡的實際，采取財政轉移支付等政策，支持、幫助落后地區經濟發展，逐步縮小區域差距。依靠收入分配和稅收政策調節國民收入分配，在保證效率的前提下兼顧公平，防止個人收入差距過分懸殊，保持社會穩定。三是保護職能。地方政府要在與WTO規則相適應的前提下，積極爭取公平合理的國際競爭環境，制定保護幼稚產業的有效政策。通過政策引導，幫助企業規避市場風險，努力使本國利益在激烈的市場競爭中實現最大化。還要加大對生產者、消費者的保護，按照國際慣例對農業給予扶持，保護知識產權，查處假冒偽劣，維護市場秩序，保護公平競爭等等。

一、改革開放以來中國行政體制改革取得的成就

（一）政府機構改革取得顯著成效

政府機構改革是行政體制改革的一項重要內容，且易于陷入“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。但改革開放以來，中國緊緊圍繞職能轉變和理順職責關系，根據精簡統一效能的原則，已經順利完成了五次政府機構改革。在這些改革中，1998年開始的第四次機構改革成效尤為突出：通過大幅精簡政府機構及其人員編制數量，國務院部委從原有的40個減至29個，部門內設機構精簡了1/4，移交給企業地方社會中介機構和行業自律組織的職能達到200多項，公務員數量從3.2萬人減至1.6萬人，同時，調整和撤銷計劃經濟體制下建立的直接管理經濟的專業部門，初步建立起與社會主義市場經濟體制要求基本適應的政府組織體系。

（二）政府職能轉變穩步推進

轉變政府職能是行政體制改革的重點和核心任務。1988年開始的第二次機構改革，首次提出應該按照“政企分開”的原則轉變政府職能；1993年開始的第三次改革，提出應該按照“建立適應社會主義市場經濟發展的行政管理體制”目標要求，將政府職能轉向統籌規劃、掌握政策、信息引導、組織協調、提供服務和檢查監督；1998年開始的第四次改革，進一步明確了政府職能轉變的方向，要求政府職能轉變應該集中在宏觀調控、社會管理和公共服務三個方面；2003年開始的第五次改革和當前正在進行的第六次國務院“大部制”改革，按照完善社會主義市場經濟體制的要求，明確提出政府職能轉變應該集中于經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，建設“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。

隨著行政體制改革的不斷深入，政府職能轉變與經濟社會發展的要求逐步趨于一致。主要體現在:一是政府職能的重心發生改變，從過去注重政治和奉行“以階級斗爭為綱”轉向經濟建設和發展上來。二是積極推進經濟建設型政府向服務型政府的轉變，也就是政府在繼續完善經濟調節職能和加強市場監管的同時，加強社會管理和公共服務職能，更加注重全面履行政府職能。三是政府履行職能的方式從微觀管理、直接管理為主轉向宏觀管理、間接管理為主，手段從單一的行政手段轉向綜合運用經濟、法律和行政手段。四是為適應社會主義市場經濟發展和提高政府工作效能的需要，對政府結構進行了相應調整，進一步理順了職責關系，行政部門職責交叉重疊、權責不清、協調不力、多頭管理等問題得到明顯改善。在此方面，盧志釗、崔曉惠等人進行了比較深刻的論述。

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治――中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權力利益關系，政府缺乏自我改革的內在動力。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎。”（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發展全程的結合部。

實際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個有機組成部分。有的學者指出：政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行制度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當代政治學基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當中脫穎而出并進而取得了相對獨立的地位。對此，學術界予以相當的關注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點認為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權體制決定了行政機關只是立法機關的執行機構，但在實際政治生活中，政府發揮著非常活躍的國家統治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量行政立法、決策和執行事務。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發展，另一方面可以適應經濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點認為，部分發展中國家和地區五六十年代后的政治發展經驗，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導的成功經驗，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學者普遍認為，行政體制改革優先模式比較適合發展中國家的體制改革，而政治體制改革優先模式并不符合大多數發展中國家的實際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結構的設置、行政權力的運行、行政法制的建設以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經驗，故具有較高的實際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調整到體制創新》，《工人日報》，1998年10月14日。）

一、教授治校制度在我國的發展歷程及現狀

教授治校制度起源于法國，在德等歐洲其他國家得到發展。隨后美、中等國家相繼借鑒。在從起源到現今的發展過程中，教授治校的概念以及實施形式在不斷的發展。迄今為止，教授治校的概念以及發展狀況與起源之時有了很大的不同。

二、目前中國高校行政化管理模式存在的問題

(一)阻礙人才發展

行政化管理模式與人才發展的矛盾日益凸出，在人才的產生和發展過程中，這種模式已經過時。一方面，這種模式不能夠提供人才產生的客觀條件，另一方面，即使他們能夠生存和適應這種系統，最終也會因為長時間處在所謂的“潛規則”中而被同化。中國人事科學研究院院長吳江說:“行政化傾向對于科研人員的研究、人才的成長確實形成了體制障礙，已經到了讓人無奈的程度。”總的說來這是一個政府的行政，具體說來也是一個單位的管理方式。例如，資金的投入問題是科研項目首先需要解決的問題。在中國，大部分項目都是國家立項，而在西方很多項目都則是通過基金會的支持而立項。由于項目立項與否的決定權在于國家，那么政府自然就要確保資金的安全性和有效性，這樣政府就有權力決定誰來做這個項目。生殺大權就被相關政府部門所掌握。通過設立行政等級標準，國家確定了各個領域在內的行政等級，其中自然也包括科學領域。這種等級的設立將社會中各個領域都包含于國家官僚體系之中，形成了由上而下的權威。大學被分成部級或廳級，科學研究等學術機構被分為廳級或初級，科研人員職位的高低很大程度上影響了申請的科學研究項目以及科研成果的評價等。

(二)高校辦學特色喪失