行政體制改革理論研究論文

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【內容提要】本文對近幾年來我國學術界關于行政體制改革的研究進行了總結和梳理。文章論述了行政體制改革在中國改革總體戰略中處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，認為行政體制改革的目標仍在于提高效率。行政民主是調整政府與社會關系的目標取向，不能與行政體制改革本身的目標相混同；改革要兼顧機構改革與政治職能兩個方面，使二者協同發展；目前改革的難點在于經濟體制改革、行政體制改革、政治體制改革并未形成良性互動，行政體制本身的改革并不配套和適度，改革在操作層面上有很多阻力。對此，文章提出了進行綜合配套改革的對策，并認為行政體制改革應與政治體制改革協同進行。

【關鍵詞】政府/權力/行政體制/行政改革/中國

行政體制改革理論是我國政治學和行政學自本世紀80年代初恢復重建以來的一個研究熱點，也伴隨著我國行政體制改革的實際進程。當然，有關行政體制改革的研究，應當說在政治學和行政學恢復重建以前就已經存在了，因為對這一問題的研究歷來并不局限在政治學或行政學界，雖然那時研究的數量和質量尚比較有限，而且由于處在改革開放之前，有關研究也不可能明確上升到“體制改革”的高度。改革開放以后，在廣大政治學、行政學以及其他社會科學工作者的努力下，在我國現代化建設和體制改革實踐的呼喚下，學術界對于行政體制改革的理論研究獲得了前所未有的大發展，在數量和質量上都有了明顯的提高，內容也相當豐富，為構建我國面向現代化的政府權力作出了積極的貢獻。同時應當看到，由于我國政治學和行政學研究的底子薄，基礎理論較為膚淺，有關研究又深受現實政治發展的制約和影響，我國的行政體制改革理論在學術界還沒有形成權威性的系統觀點，學術規范尚未完全建立起來，在同一水平上的重復研究比較多，富有理論創新的成果還不多見。

處于世紀之交的中國行政體制改革正在向縱深推進，迫切要求學術界在體制改革理論上進行創新和超越。在此情況下，總結和分析建國50年，尤其是改革開放20年來我國行政體制改革理論的進展，對于切實推進21世紀我國行政體制改革，進一步繁榮中國政治學和行政學等學科建設，都具有重要的理論價值和實踐意義。

行政體制改革在中國改革總體戰略中的地位

關于行政體制改革在中國改革戰略中的地位問題，國內學術界有多種說法，主流觀點認為行政體制改革介于經濟體制改革和政治體制改革之間，是經濟體制改革和政治體制改革的“結合部”。一般認為，中國改革戰略系統主要包含政治體制改革和經濟體制改革上下兩個結構。但中國政治體制改革循于經濟主導模式，成為經濟體制改革的副產品，政治體制改革嚴重滯后于經濟發展。（注：參見胡偉等：《論政治——中國發展的政治學思考》，第329-358頁，江西人民出版社，1996年版。）由于既有的改革基本上是遵循經濟體制改革驅動政治體制改革，形成經濟體制改革先導，政治體制改革滯后的發展序列，這就導致了經濟體制改革與政治體制改革之間的時間落差和進度落差，這兩大落差隨著經濟體制改革的深化而不斷拉大，政治體制的不適應性矛盾日漸積累，引發經濟和政治兩個層面上的雙重困境，并且相互激化。對此，鄧小平指出，“現在經濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性”（注：《鄧小平文選》，第3卷，第176頁，人民出版社，1993年版。）。但是，由于政治體制改革涉及國家基本的政治結構和權力關系，因此政治體制改革很難有實質性突破，政治體制與經濟體制不相適應的矛盾也未能徹底解決。

在政治體制改革進退維谷而政治體制與經濟體制不相適應的矛盾日益突出的情況下，行政體制的改革提上了議事日程。行政體制改革提出的目的就在于及時適應經濟體制改革的需求并進而帶動政治體制改革。由于中國政府傳統行政思維和行為的慣性影響，以及政府及其成員本身的權力利益關系，政府缺乏自我改革的內在動力。在現階段，行政體制改革的主要任務應是克服各種改革阻力，通過結構性的職能轉換，有效地適應經濟發展的新情況。1992年黨的十四大提出了行政體制改革的歷史任務，明確了經濟體制、政治體制和行政體制三大體制改革的思路。其中行政體制改革既是經濟體制改革的必然結果，又是政治體制改革的必要先導，既是經濟體制改革深入進行的客觀要求，又是政治體制改革逐步推進的直接動力。有的學者指出：“當行政體制改革的訴求被提出后，它就同時承擔起變革生產關系和上層建筑的雙重任務：一方面通過調整生產關系，克服舊體制下形成的某些束縛生產力發展的障礙，促進新的生產關系的建立；另一方面通過改革上層建筑領域中的某些弊端，鞏固新的經濟基礎。”（注：汪玉凱：《中國行政體制改革20年》，第17頁，中州古籍出版社，1998年版。）行政體制改革成為經濟體制改革深入發展和政治體制改革實際啟動的共同要求，處于中國體制改革邏輯發展全程的結合部。

實際上，行政體制改革本來是政治體制改革的一個有機組成部分。有的學者指出：政治體制包括三個層面：一是各種政治組織（政黨、政治團體）與政權組織之間的關系及其運行制度；二是政權的組織形式或政體；三是政府（行政機關）的機構設置和運行機制，即行政體制。（注：參見王惠巖：《當代政治學基本理論》，第194-201頁，天津人民出版社，1998年版。）但在政治體制改革在總體上難以推進的情況下，行政體制改革便從政治體制改革當中脫穎而出并進而取得了相對獨立的地位。對此，學術界予以相當的關注，從不同角度對我國行政體制改革的必要性予以論證。例如一種觀點認為，雖然從法理上講，中國“議行合一”的國家政權體制決定了行政機關只是立法機關的執行機構，但在實際政治生活中，政府發揮著非常活躍的國家統治和管理力量的功能，在所有國家機器（人大與“一府兩院”）中居于主導和中心地位，實際承擔著大量行政立法、決策和執行事務。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干思考》，《光明日報》，1993年2月21日。）因此，將行政體制改革從政治體制改革中單列出來，一方面有利于推進行政領域自身的發展，另一方面可以適應經濟體制的變遷，帶動政治體制的變革。還有一種觀點認為，部分發展中國家和地區五六十年代后的政治發展經驗，特別是亞洲“四小龍”行政體制改革先導的成功經驗，為中國體制改革的模式選擇提供了取同的對象。國外學者普遍認為，行政體制改革優先模式比較適合發展中國家的體制改革，而政治體制改革優先模式并不符合大多數發展中國家的實際國情。由于行政體制改革主要涉及政府功能的定位、政府組織結構的設置、行政權力的運行、行政法制的建設以及行政人員的管理等，可以廣泛借鑒外國政府管理的經驗，故具有較高的實際可操作性。（注：參見汪玉凱：《從政策調整到體制創新》，《工人日報》，1998年10月14日。）

從根本上說，行政體制改革之所以能夠從政治體制改革當中剝離出來并取得重要地位，是由中國后發現代化國家的具體歷史條件所決定的。根據政治—行政“兩分法”的基本理論假設看，政治體制改革導向權力利益再分配和公平與民主訴求，行政體制改革導向責任和效率，行政體制改革能以改善政府成本—效益關系（緊縮編制、轉換職能、澄清吏治、提高效率等）推動社會經濟發展，同時避免積極政治體制改革所可能造成的超前政治參與等“轉型問題”。（注：亨廷頓在《變動社會的政治秩序》（上海譯文出版社1989年版，第45頁）中指出，“現代性產生穩定性，而現代化卻產生不穩定性”，后發外生型現代化國家在從傳統走向現代的進程中出現的大量問題，并不是落后的產物，而是轉型的特有問題，包括大規模的政治參與與政治制度化之間的矛盾等等。）從現實情況看，由于我們生活在一個“以行政為中心的時代”，在這一時代中，無論是政策的制定還是政策的執行，政府的效能從根本上來說取決于行政領導，政治與行政之間形成了不可分割的交織關系。（注：參見安德森；《公共決策》，第47-49頁，華夏出版社，1990年版。）這決定了行政活動對于政治的重要影響，行政體制改革可以有效促動政治體制改革的發展。

近年來國內學術界對于行政體制改革的“結合部”地位基本達成了一致性認識，包括國家有關部門的負責同志也完全認同這一定位，認為“行政體制改革處于政治體制改革與經濟體制改革結合部的位置，這就是我們在研究企業改革時，必然要研究下放權力、政企分開、轉變職能等問題，在研究行政機構改革時，也必然要研究轉變職能、政企分開、下放權力等問題的原因”。（注：鮑靜：《中國行政體制改革的回顧與展望——訪中央機構編制委員會辦公室副主任顧家麟同志》，《中國行政管理》，1996年第4期。）在政府制定和貫徹的國家改革政策中，也基本體制了這種厘定行政體制改革自有范疇與三大體制改革相互聯系的關系，把行政體制改革視為經濟體制改革的結果和政治體制改革的突破口，通過經濟體制改革——行政體制改革——政治體制改革適度分離的發展模式，保證經濟發展和政治穩定兩個方面兼顧。總之，行政體制改革“上下結合部”的戰略定位，使其在國家發展和社會發展的宏觀改革進程中扮演了承上啟下的重要角色。行政體制改革既是適應和驅動相關改革領域的手段，又能達到理順行政系統內外關系、重構政府權力合法性、合理性和有效性的目的。

不過，學術界在基本肯定行政體制改革的這一“結合部”地位的同時，對于上述“三大體制改革”的先后序列、以及行政體制改革與經濟體制改革和政治體制改革之間驅動與制約關系的理論與現實，存在著不同的意見。一種觀點認為，行政體制改革的“上下結合部”地位，確立了中國體制改革“經濟——行政——政治”式的基本序列，即先經濟體制改革后行政體制改革再政治體制改革的總體進程。（注：張國慶：《我國行政管理體制改革的若干再思考》，《光明日報》，1993年6月23日。）于是，在行政體制改革和經濟體制改革關系上，由于經濟體制改革的不斷深入對政府管理經濟的職能及其載體——行政機構提出了改革要求，中國的行政體制改革就只能是一種適應性改革，基本方向就是適應經濟體制改革和經濟社會發展的需要，改革政府內外部有礙經濟體制改革進一步深化、尤其是有礙國有企業轉換經營機制的弊端。

有的學者進一步從學理上對此進行了闡發。其中比較有代表性的是行政生態論，即認為中國的行政體制及其活動總是處于一定的行政生態環境之中，“行政生態環境是與行政系統有關的各種條件之總和”。（注：王滬寧：《行政生態分析》，第31頁，復旦大學出版社，1989年版。）有學者指出，由于行政體制和外部社會環境之間進行著不斷的“輸入——轉換——輸出”的交互作用，行政體制的發展始終處于與外部社會環境“適應——不適應——變革——又適應”的螺旋式前進的狀態之中，行政體制與整個社會體制也因此顯現出“平衡——不平衡——平衡”的動態關系格局。（注：池如龍：《改革：行政管理的永恒主題》，《社會科學動態》，1998年第11期。）還有學者明確指出，“行政體制改革就是行政主體自覺適應社會環境的過程。由于社會環境總是不斷變化的，因而行政系統必須周期性地進行變革，以適應社會環境的變化。”（注：張安慶、：《當代中國社會環境與行政管理體制改革》，《武漢大學學報》，1993年第2期。）因此，行政體制改革是政府體系階段性地適應變化中的外部社會環境，主要是經濟體制改革和政治體制改革的實際進展和需求，以避免更大的社會不滿和推動進一步的社會發展。在實踐中，上述觀點也是伴隨行政體制改革進程的主流理論。黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制的目標，為行政體制改革確立了一個較高的起點，即改革是對社會主義市場經濟體制的適應。1998年國務院機構改革實質性的核心內容，就是順應市場經濟發展的需要，解決各類國有企業改革這一“瓶頸”問題，把國有企業的行業管理權、資產管理權和人事管理權分別劃歸不同部門，理順政企關系，調整政府內部結構，轉變政府功能。

但也有學者比較偏重于行政體制改革本身的內在規律和內生變量。由于上述“適應論”主要把行政改革作為一種因變量而不是自變量看待，正像有學者評論說：“正是為了適應經濟改革的要求，才把行政改革作為一個相對獨立的改革領域提上了日程。也就是說，中國的行政改革，不是主動根據政府行政管理的基本規律，從行政管理的特點出發加以設計和推進的，而是以經濟改革的理論和經濟改革的要求來推動行政改革的。”（注：郭寶平：《行政改革理論和實踐的特點與誤區》，《中國行政管理》，1999年第1期。）這樣就帶來了一個問題，即行政體制改革雖然需要政府自身去完成，但不是政府的自我革命，“行政體制改革并非由政府自身發動”（注：張國慶：《當代中國行政管理體制改革論》，第32頁吉林大學出版社，1994年版。），因此改革的最大缺陷就是政府缺乏自動力機制，行政體制改革需要一個長期積累的逐步發展過程，改革的模式必然是漸進主義。與此相應，還有觀點認為，中國行政體制改革應擺脫對于經濟體制改革的“刺激——回應”的邏輯局限性，推行行政體系的自我革新和主導型的行政體制改革。例如有學者指出，改革開放以來，行政系統一直在進行著適應性的變革，集中表現在1982年、1988年和1992年三次大規模的行政機構改革，行政系統的角色無形中被定位為社會經濟的“消防員”和“穩定器”，行政體制改革成為亦步亦趨的應景式的調整，從而在事實上忽視了行政體制改革對于社會經濟發展的反作用。（注：汪永成：《新一輪行政改革應選擇新的戰略方向》，《理論學習月刊》，1998年第2期。）所以，行政體制改革應從外源式轉向內源式，從適應性調整轉向形成自我積極改造機制。正像西方學者所說的：“我們不能被動地經歷改革。我們要創造變革”。（注：奧斯本·蓋布勒：《改革政府：企業精神如何改革著公營部門》，第313頁，上海譯文出版社，1996年版。）

現代化理論的研究表明，后發國家的現代化有兩個普遍特點：一是政治行政變革往往成為經濟社會變革的先導，政治行政上的顯著變化帶來經濟和社會方面的顯著變化；二是由于現代化起步落后于外部的發達國家，因此遵循一種“追趕型”的現代化模式，政府主導特點非常鮮明，這在學術界基本上是一個共識。（注：參見任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4期。）作為中國“追趕型”現代化任務一部分的行政體制改革，它本質上要求成為經濟社會變革的先導。而且，正像有的學者看到的，現代社會調控規模日益擴大，內容日趨復雜，在后發現代化國家轉型階段，行政系統作為社會調控體系的主導力量，對于驅動社會經濟的發展具有決定性的作用。（注：王滬寧：《論九十年代中國行政改革的戰略方向》，《文匯報》，1992年6月26日。）因此，應該通過積極的行政體制改革建構能夠驅動經濟體制改革的行政體系，再構和優化社會調控系統。有的學者以“發展行政”的概念定義這一取向，要求行政體制改革從行政發展轉變為發展行政。發展行政區別于行政發展的關鍵，在于發展行政是以積極主動的行政行為來引導和推動社會經濟的發展，其特點是政府保持有強大的權威和行政目標取向上的超前意識。（注：參書云等：《行政管理與改革》，第2-6頁中國城市經濟社會出版社，1990年版：李澤中：《論發展行政及其限度》，《中國行政管理》，1995年第4期。）上述思路尚未構成行政體制改革的現實指導思想，但對未來中國的行政體制改革具有一定的建設性意義。

行政體制改革的目標設定：效率與民主之辨

確定了行政體制改革的戰略地位以后，就應該進一步明確行政體制改革的目標。不少學者認為，正確界定行政體制改革的目標，對于行政改革是十分重要的。有的學者在回顧建國以來的行政改革時，認為大致經歷了六個不同目標內涵的歷史階段，各個階段行政改革的具體內容受改革目標的制約，而改革目標實質上又取決于當時具體的內外部條件。（注：張國慶：《當代中國行政管理體制改革論》，第51-110頁吉林大學出版社，1994年版。）黨的十四大提出行政體制改革的基本目標是適應經濟體制改革的需要，切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。1998年開始的政府機構改革，從總體上提出了建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政體制改革總目標。中國的行政體制改革至今已經歷了從政策調整到體制創新的不同階段，改革已越來越觸及到深層次的關鍵性問題，改革的目標也日趨明確合理。與改革的實際進程相適應，對行政體制改革目標的確定也是學術界積極探討的一個問題。但關于行政體制改革的目標選擇及其相應的改革內容，在理論界至今尚無完全共通性的界說。其原因在于行政體制改革本身的高度復雜性，在不同的時間、背景和層次上談論行政體制改革的話題和結論也是不盡相同的。學術界一般認為，中國行政體制改革的目標以構建面向現代化的政府權力為導向，包容著一個多元內涵的價值體系，它可以涵蓋“精簡”、“高效”、“統一”、“民主”、“廉潔”、“法治”等一系列目標單元。例如，有學者提出行政發展的目標是建立高效、公平、廉潔、開放的行政系統；另有學者認為行政體制改革的目標在于實現行政管理的現代化，即實現法治化、民主化、科學化、高效化；等等。（注：王滬寧：《論90年代中國的行政發展：動力與方向》，《天津社會科學》，1992年第5期；胡象明：《試論行政管理現代化及其與政治現代化的關系》，《政治學研究》，1998年第8期。）這些目標的提出，從不同角度設計了中國行政體制發展的未來走向，但這些目標之間的內在邏輯關系卻是一個懸而未決的問題，其中民主和效率之間的張力尤為明顯。

從近年來理論界諸家觀點來看，可以說以效率作為行政體制改革的核心目標基本是一個共識，雖然一些學者在效率這個目標之外還會設定其他一些目標。對此主要可以從兩個方面加以分析。第一，學術界一般認為，提高效率或實現政府高效化是行政體制普遍追求的目標，中國自然也不例外。政府及其行政活動能夠解決個人無法解決的問題，實現一般社會組織無法實現的目標。但正像“帕金森定律”所表明的，政府具有權力和規模上的自我擴張傾向，龐大的政府體系不僅會越出自身的行政職權邊界，侵犯社會私人領域，而且會導致官僚主義和官員腐敗等行政危害，這些都造成了行政低效。因此，如何克服上述不良現象，提高政府效率就成為行政改革的首要問題，效率導向也就必然成為行政體制改革的基本目標模式。有的學者通過對西方的考察對此提供有力的支持，指出“無論是泰勒的科學管理時代，或梅奧的行為科學時代，還是當今系統理論時代，一切研究以及實踐活動（包括組織模型設計、決策導向、公務員行為規范）都始終圍繞著一個中心即高效率”（注：孫柏瑛：《公共行政的新思維》，《國外社會科學》，1995年第3期。）。政府行政效率體現為行政體系在一定資源條件下能夠提供更多的行政服務或一定服務水平條件下能夠減少更多的行政成本。這就要求政府不斷進行行政體制改革，控制機構膨脹，緊縮過度職權，降低社會成本，提高工作效率。實踐證明，卓有成效的政府行政管理是現代國家政府努力追求的目標。正像西方學者庫夫曼指出的，傳統行政體制的目標價值可以概括為效率、代議制度、政治中立能力和（科層組織的）行政領導四個方面，其中效率是行政體制的核心目標或終極價值，其它目標只是維持和保證行政效率的充分實現。（注：HerbertKaufman:"AdministrativeDecentralizationandPoliticalPower",PublicAdministrationReview,V.29January-February,1969.）中國行政體制改革的直接原因是政府機構臃腫、職權龐雜、效率低下，并且嚴重阻礙了社會經濟的發展。因此，行政體制改革的直接目標就是在管理職能、管理領域、管理過程和管理方法等多方面對傳統低效的“大政府”進行改造，建設一個適度規模的高效政府，從而有效地制定政策、執行政策、調節矛盾、整合利益差異，順應并推動中國社會經濟的現代化發展。第二，有的學者也從中國作為一個發展中國家的具體歷史社會條件出發，認為提高效率應當是中國行政體制改革的一個優先目標。在社會經濟發展進程中，政府在不同國家和不同歷史時期所起的作用是不同的。在自由資本主義階段，根據亞當·斯密的政府職能理論，西方發達國家政府力量在經濟增長中的作用是較為次要的，僅僅扮演了“守夜人國家”和“警察國家”的角色，即僅僅局限于維持法律和秩序、對付外敵侵犯的功能領域。隨著時間的推移和社會公共事務性質的變化與數量的增加，政府對社會經濟發展的影響逐步強化，凱恩斯主義和新自由主義在不同程度上都強調政府對社會經濟的干預。因此，從世界范圍內經濟增長和社會發展的進程看，為了有效解決現代化所提出的各種問題，早發現代化國家基本上都經歷了一個政府功能成長并主導的轉變過程。與此相應，后發現代化國家要在短時間內解決“追趕型”現代化所需化解的各種矛盾，包括消除貧困、擴大參與、轉換體制、維護基本的社會公平等問題，這決定了發展中國家政府必須在現代化進程中發揮積極有效的主導作用。因此有學者指出，中國目前正處于從傳統社會向現代社會過渡的關鍵性轉型階段，社會主義市場經濟的發展使中國正進入一個經濟高速增長的時期，“政府在高速增長時期成功地發揮主導作用，是需要具備一定條件的，關鍵在于要有一個有效能的行政系統。這主要表現在兩個方面：其一是政府必須有足夠的能力制定和推行政策，其二在于政府決策的科學化和優化”（注：任曉：《中國行政改革：目標與趨勢》，《社會科學》，1994年第4期。）。可見，從中國作為轉型期發展中國家的特點而言，提高政府行政效率是強化政府能力的首要選擇，是行政體制改革的一個先行目標。

雖然學術界對于行政體制改革的效率目標一般比較認同，但值得注意的是，在我國行政體制改革目標的設定上，如何平衡民主與效率的關系是一個爭論較大的問題。有學者提出應確立“效率優先、兼顧民主”的行政體制改革的目標平衡模式。（注：參見王穎：《平衡模式的選擇與我國的行政體制改革》，《湖北大學學報》，1998年第2期。）也有學者提出民主（或公平）應該成為行政體制改革的核心目標，主張行政民主。（注：參見張成福：《行政民主論》，《中國行政管理》，1993年第6期。）主張行政民主的理由主要在于以下兩方面：(1)本世紀60年代末以來，美國傳統官僚制行政管理危機引發了旨在重塑行政思維與運行模式的新公共行政學，并由此形成了全球性的“行政改革時代”（注：參見國家行政學院國際合作交流部編譯：《西方國家行政改革述評》，國家行政學院出版社，1998年版。）。新公共行政學突破了威爾遜、古德諾創立的傳統政治——行政兩分法的思維框架，認為在現代民主社會中，由于行政對決策的積極參與和對社會危機的積極治理以及社會最少受惠者對公平的切實需求，行政改革應建立起“民主行政”的目標范式（注：奧斯特羅姆：《美國行政管理危機》，北京工業大學出版社，1994年版。），民主應成為行政改革的最核心價值追求。(2)中國行政體制的一個特點是行政體系事實上處于國家機關的中心，行政管理的對象廣泛，管理內容豐富，即所謂“大行政”。因此，行政體制改革必然涉及政府（行政）與社會（包括社會中介組織）、市場、企業和公民的復雜關系，這些關系的理順必須以民主化為根本目標。

實際上，上述對西方行政體制演變的概括并不準確，因為它把“新公共行政學”的理論探討當作了西方行政改革的實際進程。從歷史上看，在英、法、德等歐洲國家，現代化在政治上表現為行政權力的集權化。（注：亨廷頓：《變動社會的政治秩序》，第103-104頁，上海譯文出版社，1989年版。）我國一些政治學和行政學的權威學者也指出，西方國家現代化的進程是一個議會權威逐步衰微、行政能力不斷增強并最終形成“行政集權民主制”的制度變遷過程。（注：參見曹沛霖、徐宗士：《比較政府體制》，第9頁，復旦大學出版社，1993年版。）西方上述現代化成果在當今并沒有實質的改革，行政集權的狀況仍在延續，在行政官僚系統內部根本沒有“民主”可言，至少“民主”不是其行政官僚系統實際追求的目標。雖然我們可以在一定范圍內汲取西方“新公共行政學”的一些理念，譬如把“企業型政府”、“顧客導向型管理”等思想用于研究中國的機構改革和政府職能轉變，但不能把即使在西方國家還只是紙上談兵的東西當作中國現階段行政體制改革的目標。何況就中國而言，現階段我國的行政體制的發展還遠遠沒有建構起類似于西方那樣的現代行政體制或者說是韋伯的理性官僚制，中國的公務員制度也只是初顯雛形，不存在西方發達國家官僚制老化的危機。所以有的學者指出，從這一意義上講，中國行政體制改革的基本對策應當按照發展社會主義市場經濟的要求，建立商效的行政管理體系，完善國家公務員制度，建立高素質的專業化行政管理干部隊伍。（注：寧騷：《行政改革與行政范式》，《新視野》，1998年第3期。）

當然，由于中國政府是一個大政府，我們也確實需要對政府的具體功能作出區分，從而對行政體制改革的目標進行更為準確的界說。（注：中國行政體系的一個顯著特點是存在著行政的雙軌制結構—功能系統，即中國共產黨各級組織與各級人民政府都具有行政功能（參見胡偉：《政府過程》，第292頁，浙江人民出版社，1998年版。）因此，從廣義上說，中國的行政體制涉及到共產黨組織和各級人民政府等黨政機關。但我國“行政體制改革”實際針對的行政體制，一般只涉及人民政府自身。而涉及共產黨領導體制改革的方面，通常被納入“政治體制改革”的范疇。）現代行政學把行政活動視為一個系統加以研究，行政體制改革既要處理好系統內部的關系，又要涉及系統外部的關系。行政系統內部的關系主要是政府內和政府間權力、結構、功能及其過程的關系，行政系統外部的關系包括政府與社會、政府與市場、政府與企業等幾組關系。按照這一思路，有學者認為建國以來，中國行政改革已從機構改革、行政體制改革發展到公共行政改革，其中機構改革和行政體制改革的差別在于機構改革只是結構層面上的行政體制改革，是行政體制改革的一部分；公共行政改革和行政體制改革的差別在于公共行政改革越出了行政體制改革本身，把政府與外部的關系視為行政體制改革的一個重要方面。一般意義上的行政體制改革主要指行政體系內的改革，體系外的變動只是行政體制改革的必要延伸。（注：參見左然：《精簡、統一、效能——完成從機構改革、行政體制改革到公共行政改革的轉變》，《人民論壇》，1998年第1期。）

與此相應，行政體制改革的目標也可以劃分為效率導向的內在目標和民主導向的外在目標兩類，關鍵在于科學把握兩者的主次秩序。這一關系，可以概括為政府的“體制內功能”和“體制外功能”的區分。而就政府體制內功能而論，政府本身是一個具有高度自組織能力的科層制系統，具有自我管理、自我節制的功能，這是政府履行體制外功能的前提和基礎。但是政府履行體制內功能與履行體制外功能的方式是不同的，即政府管理社會和管理自身的方式是有區別的。政府系統作為一個科層制的組織體系，其內部管理必須是上下主從的行政命令式的，在這方面沒有民主和平衡可言，也不需要討價還價，權力必須是集中統一的。無論何種類型的社會體系，只要它是健全的，政府的體制內功能就必然是如此。（注：胡偉；《政治功能的二元范疇：建構一種體制改革的規范》，《公共行政與人力資源》，1996年第4期。）

但是，政府的“體制外功能”或“行政系統外部關系”所產生的“民主導向的外在目標”，實際上遠遠超出了行政體制改革的范疇，而恰恰是經濟體制改革特別是政治體制改革的內容。民主和效率當然都應當是中國政治發展的目標，但這兩大目標必須有其一定的適用范圍。有一些學者主張把民主列為中國行政體制改革新的核心目標，把行政系統與外部社會、市場和企業的關系視為行政體制改革的本原內容，這主要是沒有從理論上厘定行政體制改革的主體范疇。實際上，政治發展要兼顧民主和效率，意味著行政體制改革與政治體制改革必須配套進行，而不是把行政體制改革自身擴大化為政治體制改革。效率是行政體制改革的核心目標，民主化則是行政體制改革的保障，其實質上是政治體制改革的核心價值。美國社會學家列維認為，政治現代化實際上是集權化和民主化的綜合，其實質是為了達成效率和民主的統一。既然當前中國的改革戰略是按照“三大改革”的設計展開，就必須把行政體制改革與政治體制改革及經濟體制改革的具體目標加以區分，而不能讓行政改革去承擔它不應承擔也承擔不了的任務。如果混淆行政體制改革和政治體制改革的核心目標，混淆行政體制改革與政治體制改革的區別，這不利于從總體上推進中國的改革事業。因此，中國的改革在總體上應達成政治民主化、行政集權化和政治經濟二元化的“三位一體”目標。（注：胡偉：《中國體制改革的政府整合取向》，《政治與法律》，1995年第2期。）其中行政體制改革應以提高政府效率為核心目標，同時行政體制改革在處理內部關系時，也要積極理順外部關系，努力取得經濟體制改革、政治體制改革的配套。

行政體制改革的方案設計：結構——功能協同發展取向

行政效能

的提高有賴于政府權力在結構——功能上的合理化，構造出現代化的政府權力。增強行政效率、建設效能政府是行政體制改革的根本目標，在此目標下，不少學者進而對行政權力結構的合理化和功能的合理化，即“機構改革”和“職能轉變”進行了探討，這構成了學術界對行政體制改革具體方案進行理論設計的主題。同時，沿著這一主題，學術界也形成了關于行政體制內外部改革的深層思考。

由于行政體制說到底是政府系統內進行職能劃分、機構設置的權力機制，行政權力機制的重構是行政體制改革的內在目標，也是行政體制改革的實質性內容，包括行政體系內部縱橫向的權力機制調整和行政體系與外部環境之間權力機制的理順。而中國行政體制的創建，是適應產品經濟和高度集權需要的產物，其結構、功能和運行關系都與計劃經濟體制相適應，并深受馬克思主義政府體制理論、蘇聯行政體制模式和中國傳統政治文化的影響。（注：周志忍：《我國行政體制改革的回顧與前瞻》，《新視野》，1996年第4期。）對這樣的行政體制進行改革，如果單純在機構規模和責權的大小上做文章，而不去改變政府對于經濟社會的功能范圍；或者反過來，只單純要求轉變政府職能，但不對政府機構進行合理調整和精簡，都是不可能取得長期效果的。因此，有的學者指出從目前行政體制改革的實際問題和主要任務看，有效地改善行政權力機制的關鍵性工作在于行政體系結構的合理化和功能的合理化。行政結構的合理化即政府機構改革的實質是行政權力主體的合理分化、增減和重組，主要是行政體制形式上的變革；行政功能的合理化即政府職能轉變的實質是行政權力作用的空間、領域和形式的合理變化，是行政體制的內在變革。（注：參見何穎、李萍：《我國政府機構改革中的行政權力重構》，《中國行政管理》，1998年第8期；沈榮華、米：《社會主義市場經濟條件下的行政改革》，《中國行政管理》，1998年第11期。）

上述體制改革思路的形成經歷了一個漫長而曲折的過程，這從我國行政體制改革的實踐當中可略見一斑。我國在相當長的時間里行政體制改革一般以機構改革為外現形式展開，建國初期至80年代中期，中國行政改革主要是調整中央與地方關系及在政府規模上做文章，改革的主要內容是下放權力及政府機構和人員的精簡。這就是說以前我國的行政改革基本上是圍繞政府的權力結構展開的，無論是下放權力還是精簡機構，都沒有跳出這一范疇，因為精簡機構明顯是政府內部結構的一種規模變化；而下放權力意味著政府權力自上而下地流動，也只是政府內部上下權力結構的調整。以往歷次政府機構精簡和人員裁減，都沒有取得持續性的理想效果，原因就在于計劃經濟體制沒有變動，行政改革難以觸及管理體制本身，外延式的機構改革跳不出“精簡——膨脹”循環往復的“怪圈”。同樣，對于下放權力，學術界的批評之聲也未間斷過，所謂“一收就死，一放就亂”就反映了人們的一種普遍看法。特別是改革開放以來的權力下放，在學術界產生了較大爭論。持贊成觀點的人認為它調動了地方的積極性，促進了積極發展。但更多的學者認為其中帶來的問題是十分嚴重的，特別是中央和地方財政收入和支出的“倒掛”現象。

正是在經歷了體制改革的理論與實踐的種種磨難之后，學術界開始對以往單純精簡機構的改革方案進行了否定。與此相呼應，有的學者也逐漸認識到，單純的下放權力也不是行政體制改革的良方，甚至也非經濟體制改革的方向。這種認識在80年代后期就已經形成。有經濟學家曾總結了兩種改革的基本思路，不僅涉及到經濟改革，而且也關聯到了行政改革。第一種思路認為：(1)傳統社會主義體制的根本弊端是決策權力過分集中，抑制了地方政府、生產單位和勞動者個人的積極性和主動性；(2)改革的要旨，在于改變這種狀況，充分調動地方和生產者的積極性；(3)調動積極性主要靠下放權力來實現。第二種思路則認為：(1)舊體制各種弊端的根源，是用行政命令來配置資源；(2)對于高度社會化的現代經濟而言，唯一可能有效代替行政命配置資源方式的，是通過有宏觀管理的市場制度來配置資源；(3)因此改革要以建立生產性市場制度為目標同步配套地進行。就政府功能而言，前一種思路即旨在調節中央和地方權力關系的“下放權力”，后一種則是旨在從計劃經濟轉向市場經濟的“轉變職能”。無論從理論上還是從實踐上來看，第二種思路顯然優于第一種思路。