行政體制改革論文

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近年來，調整行政區劃一直是我國公共行政領域的一個熱點。目前，世界上很多國家都實行三級行政管理體制，而我國現行省—市—縣—鄉四級(或稱為五級：中央—省—市—縣—鄉)行政管理體制，基本上是與傳統計劃經濟體制相適應的。雖然這種體制也曾發揮過一些積極作用，但是，隨著社會和經濟的發展，原有地方行政體制的弊端逐漸顯露出來。本文以美國地方政府結構、職能和特點為例，探索值得借鑒的國外區劃體制改革的成功經驗。

一、中國地方行政體制現狀

我國地方政府從橫向結構而言，目前存在四種類型：一是為了一般地域管理的需要而設置的地域型地方政府，如省、縣、鄉；二是為了各民族的團結和對少數民族地區實行特殊管理而設置的民族區域型地方政府，如自治區、自治州、自治縣；三是為了人口密集的城鎮地區實行專門管理而設置的城鎮型地方政府，如直轄市、地級市、縣級市、鎮；四是為滿足某一特殊管理需要而設置的特殊類型的地方政府，如林區、礦區、特別行政區等。[1]在縱向上，按照憲法規定，我國的行政層級分省、縣(自治縣、市)、鄉(民族鄉、鎮)三級，但現行行政層級卻由省、市、縣(市)、鄉(鎮)四級組成。而這種四級體制的實際存在則要追溯到“市管縣”體制的確立。

所謂“市管縣”體制，“是指在行政區劃上，根據行使國家政權和執行國家職能的需要，并兼顧地理條件、歷史傳統、風俗習慣、經濟聯系、民族分布等實際情況，把同一經濟區內的一些縣(市)劃歸為中心城市進行管理，成為由省直接領導的一級地方政權”。[2]地級建制原來并非一級政府，而是作為省級政府的派出機關存在。改革開放以后，為打破行政壁壘和城鄉二元化體系對資源自由流通的限制，中央發文要求積極試行地、市合并。從此，市管縣體制在全國范圍內推行，使我國的地方政府層級由原來的虛四級制(省、地區、縣、鄉)為主，變成了現在的實四級制(省、市、縣、鄉)為主。

“市管縣”體制在當時的社會條件下確實對城鄉優勢互補，壯大經濟規模，加快城市化進程等起到了積極的作用。改革中國現行區劃體制，取消市管縣的設置，建立省—縣—鄉三級區劃體制的呼聲日益高漲。2005年6月，國務院總理在全國農村稅費改革工作座談會上明確提出，“具備條件的地方，可以推進‘省直管縣’的試點。”2006年3月十屆人大四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，提出在“十一五”期間行政管理體制上要“減少行政層級”，財政管理體制上“有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制”等內容。[3]雖然未直接提出，但與實行省管縣體制的思路是一致的。

二、美國地方政府結構及特點

美國為聯邦制國家，不實行中央集權的政治體制，而采用地方分權的法治體系。美國的政府體系可以簡單地分為聯邦、州、地方政府等三級。美國的州政府不屬于地方政府，而是構成聯邦的成員政府，州以下的縣、市、鄉、鎮和特別區才是地方政府。在美國的50個州政府之下，有82000多個地方政府，其組織形式和管轄權限極為復雜，大致可以分為縣、市、鎮、特別區和學區這五大類，其組織形式、職能和特點如下：

1.美國地方政府職能及組織形式

(1)美國縣政府

美國縣政府的職能主要是完成州政府委托的事務，沒有實行“三權分立”，多數縣的議會就是行政機關，實行議行合一。縣政府的組織形式主要有3種：①縣委員會制，選舉產生的委員會兼行議決權和行政權；②縣委員會—經理制，委員會行使議決權，并聘請一位專家擔任縣經理；③縣委員會—縣長制，縣委員會和縣長都由選民選舉產生，分別行使議決權和行政權，帶有分權制衡的色彩。縣行政長官下設預算、人事、計劃、采購、勞資關系、就業和社區服務等部門，分別負責有關方面的管理。

(2)美國的城市政府(通常說的市政府)

美國市政府的組織形式與縣政府類似，呈現出多樣性。這是因為美國實行聯邦制，各州可以自行決定不同類型的市政體制。美國城市政府的組織形式主要有三種：①市長—議會制。這種體制以分權為原則，市長行使執行權，市議會行使立法權。這種體制內部有強市長型和弱市長型兩種不同情況；②市議會—經理制。小城市較多地實行這種市政體制。市議會行使議決權，并公開招聘一位專家任市經理，授予市經理統一指揮市政府工作的全權，包括獨立任免政府部門首長的權力；市議會議長兼市長，但只有禮儀性的職權；③市委員會制。市委員組成市委員會，市委員會既是議會又是政府，每位委員既是議員又兼任若干個政府部門的首長，委員們推選其中一位主持會議，他就是市長，若輪流主持，市長就輪流擔任。市長沒有否決權，只有一些禮儀性的職權。[4]

(3)其他

美國的鄉鎮由于人口不多，一般不設代議機構，鄉鎮民大會議決公共事務。鄉鎮民大會成員有3～5人，由選民選舉產生，美國的特別區和學校區都是因特定的管理目的而沒的，因其職能不同，組織形式呈現出多樣性。一般情況下，設立一個民選或委派的委員會。

2.美國地方政府的管轄權限

美國的縣、市、鎮、特別區和學區這五大類地方政府各有其職權。美國的縣具有較悠久的歷史，與鄉、學區和特別區一起被美國法律列為準自治法人，其原因是，它們的設置主要是出于執行州政務命令的需要，以區別于作為真正自治法人的市、鎮、村(其設置主要是出于辦理本地居民自治事務的需要)。

美國的五大類地方政府根據其管轄范圍大致可分為兩大類型：一類是綜合職能的地方政府，即縣、市、鎮，它們在本行政區域內行使一般的、普遍的管理職能；另一類是單一職能的地方政府，即學區和特別區，它們只管理本轄區內某一特定方面的事務，如教育、消防、供水等。美國共有3043個縣、19296個市、16666個鎮、14721個學校區、29532個特別區。這些地方政府是相互獨立、自治的機構。縣、市、鎮都是州的分治區，其中縣的地域一般大一些，市成立后一般不從縣的疆域內劃出。鎮雖然處于某個縣或市的地域內，但并不意味著它們在行政上從屬于某個縣或市。學區和特別區的一大特點是其行政區域與普通行政區域不一，也不屬于所在的縣、市、鎮，甚至切割普通行政區域的疆界。因此，地方政府之間只有執行事務范圍的不同。在行政區劃上，縣與縣之間、市與市之間、鎮與鎮之間、學校區與學校區之間、特別區與特別區之間以及縣、市、鎮、學區、特別區之間大小懸殊，大的有幾百萬人，小的只有幾十人。

從美國地方政府的組織形式及其管轄權限看，美國地方政府擁有的自主權較大，且地方政府的活動與美國民眾的日常生活息息相關。從地方長官和地方議會的產生到地方政府任何一項權限的實施都涉及廣大民眾的普遍參與。另外，美國地方政府之間相互獨立，各自在其管轄范圍內行使其職權。

三、美國地方政府結構、職能和運行方式的啟示

在美國的各級地方政府中，市政府是各國關注最多的一級，也是最重要的一級。盡管美國地方政府千差萬別，政府間由于不存在隸屬關系而容易給人以雜亂無章、松散低效的感覺，但在整個美國地方政府體系中還是能夠找出一些基本的相似性。

一是地方政府的形成基礎方面，都是以滿足不同的利益團體的特定需要為邏輯前提而形成的。和中國不同的是，美國各州不僅僅設置市、縣、鄉鎮一類的一般目的的政府，而且都設有特別目的區。縣和鎮這一類地方政府，形成的歷史較長，是一定區域內居民自我治理的基本單位，也是選區劃分、司法機構設置和聯邦及州政府行政管理活動延伸的基本單位。而市作為和縣、鎮同屬“一般目的”政府的地方政府形式，“通常是為服務于其居民的特殊需求而設計的自主治理機構，并且，通常是由那些有意合并成為自治市的部分當地人發起創立的”。[5]而特別區政府，更是一部分團體和居民因某種共同利益而發起組建而成。

二是地方政府的基本職能方面，普遍以提供公共產品和服務為基本職能，并不介入微觀經濟活動。與中國地方政府以領導經濟建設為主要職能不同，美國一般的地方政府如縣、自治市、鎮等，基本職能是向轄區納稅人提供公共產品和服務，包括教育、衛生、社會保障、公共安全、公共交通、公用設施和公共工程、土地規劃和控制、社區環境保護等。美國地方政府也負有推動當地經濟發展的責任，但并不直接經營公有企業，也不介入微觀經濟活動，而是通過提供優質的公共產品和公共服務，為轄區經濟繁榮提供良好的外部環境。

三是地方政府的組織運行方面，普遍采用準公司式的治理結構。美國地方政府的組織結構幾乎是復制了公司的法人治理結構。在美國地方政府中，選民們投票選舉出市政理事會、市長或鎮會議的代表，并由他們去聘用市經理或鎮經理，由市經理或鎮經理對市政的日常事務行使管理權。選民、市長或市政經理(行政長官)、市政理事會(立法機構)也是相互協調又相互制約的關系，由此形成合理的政府治理結構。

四、我國現行地方行政體制的不足之處

“市管縣”體制作為具有中國特色的行政區劃體制，它的實施也曾適應了社會主義城鄉經濟發展的需要，但是，目前，這一體制已引起人們的普遍爭議。

1.“市管縣”體制導致地方行政層級復雜

市管縣的體制在省和縣中間增加了一級行政管理層次即市，原本省和縣之間可以直接溝通的事務，現在則必須經過市“上傳下達”，這與強調信息化和行政效率的現代行政理念要求相比，明顯科學性不足。同時，增加區劃設置就增加了信息傳遞程序，導致行政審批層次繁雜，這不僅降低了信息傳遞的速度，而且使得信息在傳遞過程中受到主觀干擾的幾率增加，極易導致信息失真，也影響了現代行政的生命線——效率。更有甚者，會導致中央政令不暢，政策措施無法貫徹落實。

2.“市管縣”的城鄉合治體制，不符合城市化進程要求的城鄉分治

從國際市政體制發展的共同經驗和一般規律來看，市是一種城市型建制。在我國，市的設立也是“為了人口密集的城鎮地區實行專門管理”，但是在實行城鄉合治體制過程中，有些城市政府只注重城市發展，把大部分的資金、人員和精力投入到城市發展上，卻忽略了農村的發展，甚至把用于農村發展的資金挪用到城市建設中，出現所謂“市刮縣”的現象。實踐中甚至存在地級市依靠行政權力，截留省級政府下放的權力，忽視農村和農民的利益需求，出現重城市輕農村、重工業輕農業、促工壓農的現象，不利于城市化的進程。

3.“市管縣”體制還導致政府機構膨脹臃腫，市縣“爭權”嚴重

由于市既要管理城市，又要管理農村，這在客觀上既增加了行政管理工作的復雜性，又使得為了做好這兩方面的工作而設置大而全的機構，導致機構臃腫不堪。另一方面，“大市”政府幾乎壟斷了轄區內所有的骨干工業企業和主要財政收入來源，縣一級政府基本上變成了一個“空架子”。但是不論縣域面積大小或經濟實力強弱，縣級機構設置和人員編制都是千篇一律的。造成目前縣級財政收入只占全國的21%，財政供養人員卻占到了全國的71%，使縣級擁有的“行政權”與“財政權”不相匹配。

五、對策和建議

要解決以上的問題，最主要的是對市、縣的功能進行重新定位，把省級政府擁有的大量行政審批權下放到縣一級，并通過省、縣之間的“事權”與“財權”合理劃分，進一步擺正市、縣之間的關系，促使縣級真正成為一個“完整的政府”。因為在社會主義市場經濟條件下，地方政府的主要職能是對宏觀經濟的分層調節，提供地方性公共物品和區域性經濟協調發展規劃，保持地方政府與各界的良好關系和社會穩定。[6]

1.改革現行區劃體制，建立由省直管縣的省—縣—鄉三級區劃體制

合理劃分中央和地方經濟社會管理權責，精簡管理層級，擴大管理半徑。第一步根據不同類型縣(市)分期分批逐步推行“省管縣”體制試點；第二步是虛化地級市，縣和地級市都直接由省管轄(市級政府級別可不變)；第三步是撤銷地級市，使地級市成為本來意義上的城市，逐步從“城鄉合治”走向“城鄉分治”，建立和完善“省直管縣”、“省直轄市”的地方行政體制，實行憲法所確定的省、縣、鄉三級政府的地方行政管理體制。

同時借鑒美國地方政府分級管理體制，達到提高管理效率的目的。美國地方區劃實行的是嚴格的縣、市、鎮三級制，縣是廣域型行政建制，3043個縣覆蓋了美國的每一寸國土。縣是面，市鎮則是面上的點，在城市管理方面，實行的是城鄉分治，城市地區的管理由掌握職權的市長或議員來實現，尤其是強市長制的確立，極大地提高了城市政府的行政工作效率。

2.借鑒美國市政改革，完善我國地方行政體制

我國縣制是一種歷史悠久的地方制度，與美國縣制有許多相似之處。美國縣制的興起、發展、改革及其再次活躍的演化規律對我國縣制改革具有重要的啟示和借鑒作用。在美國城市化過程中，當縣內城鎮達到設市標準后，可以在縣內設市，賦予其相應自主權限，實行城鄉分治，縣還可以對縣內未設市的城市化城區和縣內一些小城市提供城市服務職能。而縣并不直接介入市的內部事務，縣政府只是在法律的規定下，就某些問題、某個方面間接地對市鎮實行監督、協調、指導和幫助。

3.轉變地方政府職能

改革我國“市管縣”體制，重新界定地方政府的合理職能是地方政府轉變的關鍵。借助美國的經驗，重新劃分行政區劃，實現一定的分權，每一級政府在自己的管轄領域里行使自己的權力，把自己的事務面向民眾，民眾就可以了解到每一級政府分別向他們提供什么。在既定的條件下，實行“市縣分置”，即“市”只管理城市自身一塊，縣改由省直接管理。[7]這樣，市政府就可以加大和集中力量進行城市建設，中央和省也可以針對實際情況有針對性地制定政策，更好地扶持農村地區經濟發展。

4.實施地方分權

中央政府、省政府、縣政府、鄉政府等每一級政府都有自己的權力范圍，都根據自己的事務范圍有各自的財政基礎。然后在地方分權的基礎上，逐步培育地方自治制度。在這種情況下，每一級政府都與民眾形成了特定的公共服務關系，每一級政府都有各自的治理結構。對于改革后的市政府，則更能夠直接面向老百姓，為公民提供公共服務；縣、鄉政府則能夠直接與農民接觸，集中精力建立和完善促進農村經濟發展的內生機制，不斷地增強縣域經濟發展的活力。

實行省管縣體制的目標是為了提高行政效率、降低行政成本，從而更好地維護最廣大人民的根本利益。因此，在推進此項改革中，既要考慮政府因管理幅度過大而不堪重負、社會出現不穩定等問題，也要在充分論證其可行性的基礎上先在幾個省份搞試點，待積累一定經驗后再逐步推廣到其他條件成熟的地方。而且對于中國這樣一個地域遼闊、地區差異又很大的國家而言，似乎也不必要追求地方行政體制在各省、自治區、直轄市整齊劃一，可以考慮在不同地區實行不同的地方行政體制，這樣才能更好地適應各地的客觀條件。