機關撤銷行政行為初探論文

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在我國，有權(quán)撤銷行政行為的機關有行政機關、人民法院和權(quán)力機關，這些機關和它們各自的撤銷權(quán)限構(gòu)成了行政行為撤銷的體系。由于《行政訴訟法》第五十四條第二款以及《行政復議條例》第四十二條第四款分別就人民法院和行政機關（復議機關）撤銷行政行為（此處為具體行政行為）作了具體規(guī)定，因此在行政行為撤銷體系中，人民法院和行政機關撤銷行政行為的問題相對比較明確。雖然憲法和相關的法律也有權(quán)力機關撤銷行政行為的規(guī)定，但線條相對較粗，內(nèi)容分散，人們對其也關注甚少。

行政行為的撤銷不僅是一個理論問題，還具有較強的操作性，因此有必要對權(quán)力機關撤銷行政行為的問題深入探討。

一、權(quán)力機關的直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)

(一)直接撤銷權(quán)

根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，各級人民代表大會及其常委會撤銷本級人民政府作出的不適當決定、命令采取直接撤銷的方式，它有如下幾個特點：第一，撤銷的行政行為是抽象行政行為，這與行政機關通過行政復議和人民法院通過行政訴訟撤銷行政機關的具體行政行為不一樣。第二，通過撤銷行政機關抽象行政行為的結(jié)果──行政法規(guī)、決定和命令而達到撤銷該行為的目的。行政法規(guī)、決定和命令本身并不是行為，但撤銷這些規(guī)范性文件，制定、該文件的行為自然被否定，被撤銷。

(二)間接撤銷權(quán)

權(quán)力機關不僅有直接撤銷抽象行政行為的權(quán)力，而且有間接撤銷的權(quán)力。依據(jù)《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》第三十七條第三款規(guī)定：“全國人大專門委員會審議全國人民代表大會常務委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務院行政法規(guī)、決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章……及省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告。”對于國務院行政法規(guī)、決定和命令，全國人大常委會有權(quán)直接撤銷，不存在間接權(quán)力的問題。但對國務院各部、各委員會的命令、指示和規(guī)章，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府的決定、命令和規(guī)章，憲法和其他法律并未明確規(guī)定全國人大常委會有權(quán)撤銷。依據(jù)憲法第八十九條第十三款、第十四款的規(guī)定：“國務院行使下列職權(quán)：……改變或者撤銷各部、各委員會的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章。改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當?shù)臎Q定和命令……”其撤銷權(quán)直接由國務院行使。換言之，人大常委會通過對國務院各部委及省級人民政府抽象行政行為的審查，若發(fā)現(xiàn)其同憲法、法律相抵觸，即轉(zhuǎn)交國務院，由國務院撤銷這些規(guī)范性文件，從而撤銷國務院各部委及省一級人民政府的抽象行政行為。似乎全國人大常委會對國務院各部委及省一級人民政府的抽象行政行為只有審議權(quán)而無撤銷權(quán)。如果真如此，則會削弱人大對政府的監(jiān)督力度。筆者認為，全國人大常委會對國務院各部委及省一級人民政府所作的抽象行政行為有撤銷的權(quán)力，這種撤銷權(quán)所表現(xiàn)出來的是一種間接撤銷的方式。理由有二：首先，依據(jù)憲法第六十七條第六款的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國務院的工作。這種監(jiān)督當然是一種全面監(jiān)督，即對國務院行使職權(quán)的監(jiān)督。而國務院撤銷各部委的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章以及地方各級行政機關不適當?shù)臎Q定和命令是其行使職權(quán)的表現(xiàn)，是其份內(nèi)的工作。因此，全國人大通過直接監(jiān)督國務院的工作而達到間接監(jiān)督國務院各部委及地方各級人民政府的目的。其次，如果只承認全國人大常委會只有審議權(quán)，而無撤銷權(quán)，撤銷權(quán)僅掌握在國務院手中，那么，經(jīng)全國人大常委會審議認為應予撤銷的國務院各部委的不適當?shù)拿睢⒅甘竞鸵?guī)章及省級人民政府的決定、命令和規(guī)章，國務院對此可有三種選擇，即撤銷、改變和不撤銷。若國務院作后兩種選擇，全國人大常委會此時可責令國務院撤銷，否則，權(quán)力機關的監(jiān)督作用就沒能充分發(fā)揮。但全國人大常委會不宜直接撤銷。因此，全國人大常委會是在行使一種間接撤銷抽象行政行為的權(quán)力。

直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)的不同之處在于前者是權(quán)力機關針對同級人民政府的抽象行為作出，是權(quán)力機關針對下級行政機關的抽象行政行為作出的。二者均是權(quán)力機關撤銷行政機關的抽象行政行為的有機組成部分，間接撤銷權(quán)是權(quán)力機關監(jiān)督審議權(quán)的自然延伸。直接撤銷權(quán)和間接撤銷權(quán)的劃分，使我們更清楚地看到人大監(jiān)督政府的廣度和深度。

二、權(quán)力機關撤銷抽象行政行為的標準

根據(jù)憲法和法律的有關規(guī)定，當行政機關的行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令與憲法、法律相抵觸或者不適當時，人大或人大常委會即可撤銷它們。因此，權(quán)力機關撤銷抽象行政行為的標準有兩個：一是抽象行政行為的結(jié)果與憲法、法律相抵觸；二是抽象行政行為的結(jié)果不適當。正確把握這兩個標準，是權(quán)力機關撤銷抽象行政行為的關鍵。

(一)不“與憲法、法律相抵觸”的標準

與憲法、法律相抵觸而被權(quán)力機關撤銷的抽象行政行為的結(jié)果有兩類：一類是國務院制定的行政法規(guī)、決定和命令；一類是國務院各部委的命令、指示和規(guī)章以及省一級人民政府的決定、命令和規(guī)章。其中前一類是權(quán)力機關直接撤銷權(quán)的范圍，后一類是權(quán)力機關間接撤銷權(quán)的范圍。鑒于這些行政法規(guī)、決定和命令的機關是較高層次的行政機關，即國務院、國務院各部委和省一級人民政府，他們均有相當程度的獨立制定行政規(guī)范性文件的權(quán)力，立法者在此采取了寬松但明確最低限度的原則，即只要這些行政規(guī)范性文件不與憲法、法律相抵觸，就不會被權(quán)力機關撤銷。“與憲法、法律相抵觸”是一個相對單一的標準，且似乎較好掌握，上述行政機關在作出抽象行政行為時限制較少，應該可以很好地行使自己的職權(quán)。但事實上行政法規(guī)、規(guī)章、決定、命令與憲法、法律相抵觸的情況并不鮮見。由此看來，必須對“與憲法、法律相抵觸”的標準有一個清楚正確的認識。一般說來，與憲法、法律相抵觸有以下兩種表現(xiàn)形式。

1.與憲法、法律的精神原則相違背。任何行政規(guī)范性文件必須符合憲法、法律的精神和原則，這是最起碼的要求。違背憲法、法律的精神和原則的情況有兩種：一是整體違背，二是部分違背，但無論哪種，均應視為與憲法、法律相抵觸。

2.與憲法、法律的具體內(nèi)容相抵觸。這種表現(xiàn)形式較常見，具體有三種：一是超越憲法或法律的內(nèi)容，另立條款；二是對同一事項的規(guī)定與憲法、法律的規(guī)定相反；三是憲法或法律對某一事項的處罰種類和限度作了規(guī)定，而該行政規(guī)范性文件就同一事項規(guī)定了過重或過輕的處罰等等。

(二)“不適當”的標準

相對于“與憲法、法律相抵觸”而言，“不適當”更富有彈性，范圍更寬泛。根據(jù)地方組織法的規(guī)定，縣級以上各級人民代表大會可以撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。鑒于作出這一類行政規(guī)范性文件的政府是相對較低一級的行政機關，立法者將“不適當”作為撤銷這些行政規(guī)范性文件的標準。由于“不適當”內(nèi)容的寬泛性，行政機關作出的決定、命令就要受到更多的約束和限制，作出抽象行政行為必須更為謹慎。顯然，將“不適當”作為地方各級政府的抽象行政行為的撤銷標準是符合客觀實際的。這是因為地方各級人民政府數(shù)量眾多，事務繁雜，面對不斷變化發(fā)展的社會情況，地方各級政府要經(jīng)常性地作出某些行政決定和命令。這一類行政決定和命令調(diào)整著大量的社會關系，且地方政府人員的素質(zhì)和業(yè)務水平參差不齊，如若不對其行為進行一定程度的限制，勢必造成行政規(guī)范性文件泛濫。抽象行政行為不同于某一具體行政行為，一旦有負面作用，其影響不是小范圍的，而是區(qū)域性的。但若對“不適當”標準沒有一個正確的認識，“不適當”標準運用不當，就會阻礙地方政府行政職權(quán)，影響地方政府的積極性和主觀能動性。“不適當”有以下幾種表現(xiàn)形式：

1.與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。在一般場合，“不適當”是指在合法的前提下出現(xiàn)不適當、不公平、不合理的情況，因此，與憲法、法律、法規(guī)相抵觸并不是“不適當”的表現(xiàn)形式。但在此，對不適當不能這樣理解，因為地方組織法第八條第十一款和第九條第九款中并沒有“與憲法、法律、法規(guī)相抵觸”的規(guī)定，只規(guī)定了不適當才撤銷，如此一來，豈不是地方政府的行政決定和命令與憲法、法律、法規(guī)相抵觸卻不能被撤銷了？與憲法、法律、法規(guī)相抵觸更應撤銷，因此，該條款中的不適當自然應包括與憲法、法律、法規(guī)相抵觸。換言之，與憲法、法律、法規(guī)相抵觸屬于不適當?shù)姆秶?/p>

2.顯失公平。即行政決定和命令為了某種利益或達到某種目的而給某一方造成明顯不利影響或一定程度的損害，即行政決定和命令的內(nèi)容明顯不平衡。如為了實現(xiàn)公共利益而給私人利益造成明顯不利影響；為了實現(xiàn)某種公共利益而致使另一公共利益明顯受損；要求公民、法人或其他組織履行的義務與其所享有的權(quán)利明顯不平衡；規(guī)定的處罰與該行為所應承擔的責任明顯不相當?shù)鹊取?/p>

3.沒有積極意義。即行政決定和命令不違法且不給公民、法人或其他組織造成損害或不利影響，但該決定和命令也沒有積極作用或作用較小，既無公益意義也無私益意義。這種行政決定或命令一般是為了完成某種指標、任務而附庸風雅，也有可能是受權(quán)力欲的驅(qū)使而作出。該行政決定和命令一經(jīng)實施，必會造成行政資源的浪費，行政機關工作效率低下。因此，應將其歸入“不適當”之列，權(quán)力機關應予撤銷。

4.脫離實際。即行政決定和命令的內(nèi)容脫離實際情況。具體說來，有兩種情形：第一，行政決定和命令的內(nèi)容無法實現(xiàn)。由于沒有考慮到人力、物力、資源、技術等因素，超出了自然環(huán)境、社會環(huán)境的承受能力，其目標實現(xiàn)的條件不成熟，致使行政決定和命令達不到預期的目的。造成這種狀況的原因一般是對行政決定和命令缺乏可行性論證。應當承認，行政決定和命令脫離實際在當前一定程度上還存在，這也是行政機關工作上的一種失誤。第二，行政決定和命令的內(nèi)容得不償失。即行政決定和命令要實現(xiàn)的目標價值比起為了實現(xiàn)該目標價值所付出的代價要小。如為了實現(xiàn)一定經(jīng)濟利益而耗費更多的人力、物力、財力；為了實現(xiàn)一定的公共利益而犧牲更大的公共利益等。無論行政決定和命令出現(xiàn)上述哪一種情形，都是行政決策者沒有考慮到相關因素，沒有認真做好科學論證，其結(jié)果必然是給國家和社會帶來負面影響。因此，“脫離實際”是行政決定和命令“不適當”的又一個表現(xiàn)。