我國基本國策分析論文

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一、我國基本國策在認(rèn)定上存在的問題

我國雖然在很多方面使用了“基本國策”這一概念，但對(duì)于我國目前究竟有多少項(xiàng)基本國策，在認(rèn)定和認(rèn)識(shí)上并不統(tǒng)一，有關(guān)部門也未就其內(nèi)容及內(nèi)涵進(jìn)行統(tǒng)一的、權(quán)威的規(guī)定、表述和詮釋，使用范圍也很隨便，因而眾說紛紜。

人民日?qǐng)?bào)社評(píng)論部副主任、高級(jí)編輯林治波認(rèn)為：“說法五花八門，具有共識(shí)的只有計(jì)劃生育一項(xiàng)。涉及的其他說法，還有保護(hù)耕地、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放、男女平等、科教興國、節(jié)約資源、水土保持、依法治國、推廣普通話、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)、堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則、民族團(tuán)結(jié)、多黨合作、一國兩制、共同富裕、加強(qiáng)精神文明建設(shè)、加強(qiáng)國防現(xiàn)代化、禁毒等等，但其中哪些屬于基本國策，至今沒有完整準(zhǔn)確的說法。”［1］

中共中央黨校劉應(yīng)杰在其《中國的發(fā)展戰(zhàn)略和基本國策讀本》一書中，將科教興國、人才強(qiáng)國、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展作為四大發(fā)展戰(zhàn)略，將計(jì)劃生育、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境、對(duì)外開放、男女平等作為五項(xiàng)基本國策，將依法治國作為基本方略［2］。該校蘇楊等人則認(rèn)為有“計(jì)劃生育、男女平等、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地、對(duì)外開放、環(huán)境保護(hù)、水土保持、節(jié)約資源”七大基本國策，科教興國、一國兩制、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等不是基本國策［3］。

寧夏大學(xué)李斌在其自編教材《當(dāng)代中國國策綜述》一書中，認(rèn)為：“當(dāng)代中國的基本國策有很多，譬如：一國兩制，對(duì)外開放，民族區(qū)域自治，科教興國，實(shí)行計(jì)劃生育、控制人口數(shù)量、提高人口素質(zhì)，合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地，依法治國，節(jié)約資源、建設(shè)節(jié)約型社會(huì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境，實(shí)行男女平等，信用建設(shè)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等。”［4］

國家義務(wù)教育九年級(jí)《政治》課本第四課《了解基本國策與發(fā)展戰(zhàn)略》中，所列基本國策是對(duì)外開放、計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境三個(gè)，科教興國和可持續(xù)發(fā)展作為發(fā)展戰(zhàn)略提出，未列入基本國策［5］。

除此之外，還有“計(jì)劃生育、合理用地和環(huán)境保護(hù)”三大基本國策說［6］；“人口、環(huán)境保護(hù)、國土資源、對(duì)外開放、男女平等”五大基本國策說［7］等等。原國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)局局長田力普認(rèn)為，保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)也是基本國策［8］；也有一些將某些問題作為基本國策的建議或提議，如2005年3月9日，中共云南省委等四大家聯(lián)名向十屆人大四次會(huì)議提出的《關(guān)于將國民營養(yǎng)工作列為基本國策的議案》的建議［9］，還有的建議將低房價(jià)作為基本國策［10］等等。

從網(wǎng)上搜索“我國的基本國策有哪些”這一問題，得到的答案也五花八門。某網(wǎng)站給出的最優(yōu)答案是“改革開放和科教興國、男女平等和計(jì)劃生育、環(huán)境保護(hù)、一國兩制等”，給出的其他意思相近的有對(duì)外開放、計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境。提高人口素質(zhì)、合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地、依法治國、節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境和生活環(huán)境、實(shí)行男女平等，其他的答案還有構(gòu)建環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)、認(rèn)真執(zhí)行控制人口增長和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、科教興國戰(zhàn)略等等［11］。

從上述對(duì)基本國策內(nèi)容的表述上，可以看出，人們對(duì)基本國策的認(rèn)識(shí)非常不一致，不僅在內(nèi)容上差異較大，即使是同一問題，在表述上也不盡相同，如人口、計(jì)劃生育、人口增長、控制人口增長、人口素質(zhì)問題；國土資源、耕地保護(hù)、合理用地、節(jié)約用地問題等等。

1998年，山東省東阿縣環(huán)境保護(hù)局曾致函中央有關(guān)部門，詢問我國基本國策的明確表述。該部門答復(fù)說：關(guān)于我國的基本國策，目前在中央文件及中央領(lǐng)導(dǎo)同志講話中已作出明確表述的有：（1）計(jì)劃生育。十五大報(bào)告指出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境的基本國策”；（2）保護(hù)環(huán)境。十五大報(bào)告在講到這一基本國策時(shí)指出，要“統(tǒng)籌規(guī)劃國土資源開發(fā)和整治，嚴(yán)格執(zhí)行土地、水、森林、礦產(chǎn)、海洋等資源管理和保護(hù)的法律”，土地管理屬于保護(hù)環(huán)境的基本國策的一項(xiàng)內(nèi)容；（3）對(duì)外開放。十五大報(bào)告指出：“對(duì)外開放是一項(xiàng)長期的基本國策”；（4）男女平等。1995年，在北京舉行的第四次世界婦女大會(huì)上，主席在致詞中提出：“我們重視婦女的發(fā)展與進(jìn)步，把男女平等作為我國社會(huì)發(fā)展的基本國策”［1］。這一答復(fù)對(duì)四項(xiàng)基本國策作了扼要說明，有助于人們解疑釋惑。但據(jù)筆者查證，這一答復(fù)很不準(zhǔn)確，也很不全面。

二、我國目前基本國策的內(nèi)容及淵源

筆者通過對(duì)目前稱之為“基本國策”的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行查證和研究，發(fā)現(xiàn)雖同屬“基本國策”，但其制定（或界定、認(rèn)定）部門、淵源或體現(xiàn)形式卻有著很大的不同。經(jīng)筆者查證，我國基本國策的淵源主要有以法律形式確定、以黨代會(huì)報(bào)告或文件的形式確定、以政府工作報(bào)告形式確定、以國家計(jì)劃綱要形式確定、以政府白皮書的形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領(lǐng)導(dǎo)人講話形式確定等多種形式。

（一）以法律形式確定的

以法律形式確定的基本國策目前主要有耕地保護(hù)（1998年）、計(jì)劃生育（2001年）、男女平等（2005年）和節(jié)約資源（2007年）四項(xiàng)。

關(guān)于耕地保護(hù)問題。在1998年新修訂的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）確定“耕地保護(hù)的基本國策”前，我國土地基本國策的內(nèi)容是逐步發(fā)展完善的。1982年5月4日，第五屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第23次會(huì)議通過的《國家建設(shè)征用土地條例》第三條規(guī)定：“節(jié)約土地是我國的國策”。1998年8月29日，九屆全國人大常委會(huì)第4次會(huì)議通過了新修訂的《土地管理法》，其中第三條規(guī)定：“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地是我國的基本國策”［12］，首次以立法形式確認(rèn)了土地基本國策的法律地位。這不僅表明土地管理在國家行政管理中的重要地位，而且還表明作為基本國策的土地管理方針具有長期性和穩(wěn)定性。

關(guān)于計(jì)劃生育問題。1978年3月，全國人大五屆一次會(huì)議通過的《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修正案首次明確規(guī)定，“國家提倡和推行計(jì)劃生育”。1982年修訂的憲法規(guī)定：“國家推行計(jì)劃生育，使人口的增長同經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相適應(yīng)”、“夫妻雙方有實(shí)行計(jì)劃生育的義務(wù)”。1982年2月9日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好計(jì)劃生育工作的指示》還沒有將計(jì)劃生育作為基本國策的表述。2001年12月29日，第九屆全國人大常委會(huì)第25次會(huì)議通過的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》（以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》）第二條規(guī)定：“我國是人口眾多的國家，實(shí)行計(jì)劃生育是國家的基本國策”［13］。同日，國家主席第63號(hào)主席令予以公布，于2002年9月1日起施行。雖然1978年《憲法》確定了推行計(jì)劃生育的政策，但卻沒有明確將其界定為“基本國策”。因此，法律規(guī)定其為“基本國策”的時(shí)間應(yīng)該為2001年。

關(guān)于男女平等問題。建國后國家頒布的憲法就體現(xiàn)了這一立憲原則。1949年9月頒布的起臨時(shí)憲法作用的《共同綱領(lǐng)》規(guī)定：“中華人民共和國廢除束縛婦女的封建制度。婦女在政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化教育的、家庭的、社會(huì)生活的各方面，均有與男子平等的權(quán)利”，1954年頒布的《憲法》也有類似的表述。1982年頒布的《憲法》除規(guī)定婦女享有同男子平等的權(quán)利外，同時(shí)還對(duì)婦女的特殊權(quán)利和利益進(jìn)行保護(hù)。第四十八條規(guī)定：“國家保護(hù)婦女的權(quán)利和權(quán)益。實(shí)行男女同工同酬，培養(yǎng)和選拔婦女干部”。2005年8月28日，第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十七次會(huì)議修改后的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》第二條明確規(guī)定：“實(shí)行男女平等是國家的基本國策。”［14］

關(guān)于節(jié)約資源問題。我國一直非常重視資源的利用與節(jié)約問題，經(jīng)過長時(shí)期的努力，2007年頒布了《中華人民共和國節(jié)約能源法》，其中第四條規(guī)定：“節(jié)約資源是我國的基本國策。國家實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略”［15］。

（二）以黨代會(huì)報(bào)告或文件的形式確定

以中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)報(bào)告的形式確定的基本國策主要有：計(jì)劃生育（十二大、十四大至十七大）、對(duì)外開放（十二屆三中全會(huì)、十三大、十五大、十七大）、環(huán)境保護(hù)（十四大至十七大）和保護(hù)資源（十六大、十七大）等四項(xiàng)。

黨的“十一大”以前，黨的工作報(bào)告還沒有提及基本國策問題，黨的相關(guān)理論也還沒有關(guān)于“基本國策”的論述。提出基本國策并具體指出其內(nèi)容，是在黨的“十二大”以后才開始的。現(xiàn)將歷次黨代會(huì)報(bào)告中提出的“基本國策”列示如下：

1982年9月1日，在“十二大”報(bào)告中首次以黨的報(bào)告的形式提出了基本國策問題。他指出：“實(shí)行計(jì)劃生育，是我國的一項(xiàng)基本國策。”［16］

2008年3月5日，在第十一屆全國人大第一次會(huì)議的講話中指出：“今年是改革開放30周年……必須繼續(xù)堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放”［17］，我們平時(shí)也常常說“改革開放30年”，但這并不意味著將“改革開放”作為基本國策有30年的時(shí)間。1984年4月20日，中國共產(chǎn)黨第十二屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議作出的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》中指出：“十一屆三中全會(huì)以來，我們把對(duì)外開放作為長期的基本國策，作為加快社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略措施，在實(shí)踐中已經(jīng)取得顯著成效。今后必須繼續(xù)放寬政策，按照既要調(diào)動(dòng)各方面的積極性、又要實(shí)行統(tǒng)一對(duì)外的原則改革外貿(mào)體制，積極擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流和合作的規(guī)模，努力辦好經(jīng)濟(jì)特區(qū)，進(jìn)一步開放沿海港口城市”［18］。這是首次在黨的文件中將“對(duì)外開放”作為我國的基本國策。1978年12月18日到22日，黨的十一屆三中全會(huì)召開，會(huì)議作出了把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)上來和實(shí)行改革開放的政策。十一屆三中全會(huì)后，鄧小平強(qiáng)調(diào)：“改革開放是決定中國命運(yùn)的一招”［19］。因此，1978年的十一屆三中全會(huì)雖然提出了改革開放，但并未將其作為基本國策。1987年10月25日，在中國共產(chǎn)黨第十三次代表大會(huì)的報(bào)告的第三部分“關(guān)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略”中指出：“當(dāng)今世界是開放的世界。我們已經(jīng)在實(shí)行對(duì)外開放這個(gè)基本國策中取得了重大成就”［20］，這句話應(yīng)該是針對(duì)1984年十二屆三中全會(huì)所確定的對(duì)外開放的基本國策而言的。

1991年11月29日，中共十三屆八中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》，其第一部分指出：“建設(shè)有中國特色社會(huì)主義的新農(nóng)村，進(jìn)一步鞏固工農(nóng)聯(lián)盟，必須遵循以下基本原則：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，必須嚴(yán)格控制人口增長，嚴(yán)格控制非農(nóng)占地，合理開發(fā)利用資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，切不可脫離國情，違反基本國策”［21］。這一段話雖然提到基本國策，但并未從正面直接將“計(jì)劃生育、保護(hù)耕地、節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境”確定為基本國情，盡管有這一層意思，但因不是明確表述的，因而不能作為確定時(shí)間。

1992年10月12日，在“十四大”報(bào)告中指出：“認(rèn)真執(zhí)行控制人口增長和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的基本國策。”［22］

1997年9月12日，在中國共產(chǎn)黨第十五次代表大會(huì)的報(bào)告中指出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育和保護(hù)環(huán)境的基本國策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展同人口、資源、環(huán)境的關(guān)系”、“對(duì)外開放是一項(xiàng)長期的基本國策。”［23］

2001年3月12日，在中央人口、資源和環(huán)境工作會(huì)議上講話指出：“人口資源環(huán)境工作，是強(qiáng)國富民安天下的大事。”［24］。2002年11月14日，在中國共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)的報(bào)告中指出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國策”［25］，首次提出將“保護(hù)資源”作為基本國策。

2007年10月15日，在中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會(huì)的報(bào)告中提出的三個(gè)基本國策是：“堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”，“堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國策”，“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策”［26］，全面概括了過去歷次黨的大會(huì)中所提出的四項(xiàng)基本國策。

從上述可以看出，黨的報(bào)告中提出的“基本國策”在內(nèi)容是逐步增加的，“十二大”開始提出“計(jì)劃生育”（除十三大未提外，其后歷次均有），“十二屆三中全會(huì)”開始提出“對(duì)外開放”（但是間斷的，十四、十六大未提及），“十四大”開始提出“環(huán)境保護(hù)”（以后歷次均有），“十六大”開始提出“保護(hù)資源”（此后歷次均有）。因此，截至目前，以黨的報(bào)告的形式確定的基本國策有“計(jì)劃生育”、“對(duì)外開放”、“環(huán)境保護(hù)”和“資源保護(hù)”等四項(xiàng)。

（三）以政府工作報(bào)告形式確定

從1954年9月15日第一屆全國人大一次會(huì)議（簡稱“一屆一次”，以下表述方式相同）到2008年3月15日十一屆全國人大第一次會(huì)議，共召開了42次全國代表大會(huì)。其中，1986年六屆全國人大四次會(huì)議以前和2004年十屆二次會(huì)議以后的歷次政府工作報(bào)告均沒有提及基本國策問題，1987年到2003年之間，七屆三次（1990年）、八屆一次（1993年）和九屆三次（2000年）三次政府工作報(bào)告中沒有提及基本國策問題，其余11次“人代會(huì)”的政府工作報(bào)告均提到基本國策問題。所提基本國策分別為：“長治久安”1次（1987年）、“計(jì)劃生育”10次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2001年、2002年、2003年）、“環(huán)境保護(hù)”8次（1988年、1989年、1992年、1994年、1995年、1997年、1998年、2003年）、“對(duì)外開放”3次（1987年、1998年、1999年）、“保護(hù)資源”1次（2003年）。

其中，首次提及基本國策的政府工作報(bào)告分別為：

1987年3月25日，在第六屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出：“經(jīng)過繼續(xù)嚴(yán)厲打擊經(jīng)濟(jì)犯罪和其他刑事犯罪，經(jīng)過對(duì)社會(huì)治安的綜合治理，以及對(duì)各種不正之風(fēng)的認(rèn)真糾正，我國社會(huì)秩序安定，社會(huì)風(fēng)氣正在好轉(zhuǎn)。實(shí)現(xiàn)長治久安是人民的共同愿望和國家的基本國策，我們堅(jiān)信這個(gè)目的必定能夠達(dá)到”，“實(shí)行對(duì)外開放是我國長期不變的基本國策。”［27］

1988年3月25日，李鵬在第七屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的政府工作報(bào)告中指出：“既立足現(xiàn)實(shí)又面向未來，認(rèn)真貫徹實(shí)行計(jì)劃生育和加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)這兩項(xiàng)基本國策”，“實(shí)行計(jì)劃生育，控制人口增長，提高人口素質(zhì)，是我國的一項(xiàng)基本國策”，“加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)也是我國的一項(xiàng)基本國策。”［28］

2003年3月5日，朱镕基在第十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議所作的《政府工作報(bào)告》中指出：“實(shí)行計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源，是我們的基本國策”，“加強(qiáng)計(jì)劃生育工作。建立和完善人口與計(jì)劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制，使計(jì)劃生育的基本國策落到實(shí)處。”［29］

（四）以國家計(jì)劃綱要形式確定

將“基本國策”列入國家計(jì)劃發(fā)展綱要是從1991年的第八個(gè)“五年計(jì)劃”（簡稱“八五計(jì)劃”或“八五”，其他表述方式相同）開始的，也就是說是伴隨著我國的改革開放才開始提出的。此前多用方針或基本方針，“七五計(jì)劃”中，有16處提到“方針”，一處提到“基本方針”，但還沒有提及“基本國策”問題。

歷次國家發(fā)展計(jì)劃中提出的“基本國策”分別為：

1991年4月9日，第七屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展十年規(guī)劃和第八個(gè)五年計(jì)劃綱要》中提出：“繼續(xù)堅(jiān)定不移地執(zhí)行計(jì)劃生育基本國策，控制人口數(shù)量，提高人口素質(zhì)”、“堅(jiān)持對(duì)外開放的基本國策，進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流與合作。”［30］

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》第三部分“宏觀調(diào)控目標(biāo)和政策”中提出：“堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行計(jì)劃生育的基本國策，穩(wěn)定和認(rèn)真執(zhí)行現(xiàn)行計(jì)劃生育政策。”［31］

2001年3月5日，第九屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃綱要》中提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育的基本國策，穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，保持低生育水平。堅(jiān)持保護(hù)耕地的基本國策，實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)籌安排各類建設(shè)用地，合理控制新增建設(shè)用地規(guī)模。”［32］

2006年3月17日，第十屆全國人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》第二章中提出：“要把節(jié)約資源作為基本國策，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境相協(xié)調(diào)。推進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化，切實(shí)走新型工業(yè)化道路，堅(jiān)持節(jié)約發(fā)展、清潔發(fā)展、安全發(fā)展，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展”，“落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，建設(shè)低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”，“落實(shí)保護(hù)耕地基本國策”，“堅(jiān)持對(duì)外開放基本國策，在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作和競爭，更好地促進(jìn)國內(nèi)發(fā)展與改革，切實(shí)維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)安全”，“堅(jiān)持計(jì)劃生育基本國策，穩(wěn)定和完善現(xiàn)行生育政策”，“落實(shí)男女平等基本國策，實(shí)施婦女發(fā)展綱要，保障婦女平等獲得就學(xué)、就業(yè)、社會(huì)保障、婚姻財(cái)產(chǎn)和參與社會(huì)事務(wù)的權(quán)利。”［33］

因此，截至目前，以國家計(jì)劃綱要形式確定的“基本國策”主要有：計(jì)劃生育（八五、九五、十五、十一五）、對(duì)外開放（八五、十一五）、保護(hù)耕地（十五、十一五）、節(jié)約資源（十一五）、保護(hù)環(huán)境（十一五）、男女平等（十一五）。與同時(shí)期以黨的報(bào)告的形式提到基本國策內(nèi)容相比，多了“保護(hù)耕地”和“男女平等”兩項(xiàng)。

（五）以政府白皮書的形式確定

自1991年我國第一部白皮書開始，截至2008年2月，中國已發(fā)表了56部白皮書，涉及民主政治建設(shè)、法治建設(shè)、政黨制度、人權(quán)狀況、軍控、國防、防擴(kuò)散、宗教問題、人口問題、能源、環(huán)境問題、知識(shí)產(chǎn)權(quán)問題、食品安全以及西藏等廣泛問題，其中只有9部白皮書提及基本國策問題。它們分別是：

1993年8月31日，國務(wù)院臺(tái)灣事務(wù)辦公室了《臺(tái)灣問題與中國統(tǒng)一》白皮書。在第三部分“中國政府解決臺(tái)灣問題的基本方針”中，認(rèn)為：“和平統(tǒng)一、一國兩制是建設(shè)有中國特色的社會(huì)主義理論和實(shí)踐的重要組成部分，是中國政府一項(xiàng)長期不變的基本國策”，包括一個(gè)中國、兩制并存、高度自治、和平談判四個(gè)方面的內(nèi)容［34］。

1995年8月，國務(wù)院新聞辦公室了《中國的計(jì)劃生育》白皮書，其中三次提到計(jì)劃生育的基本國策問題［35］。2000年12月，國務(wù)院新聞辦公室了《中國21世紀(jì)人口與發(fā)展》白皮書。其中兩次提到基本國策問題：“20世紀(jì)70年代以來特別是改革開放以來，中國確立了控制人口增長、提高人口素質(zhì)的人口政策，全面推行計(jì)劃生育基本國策”，“制定、完善法律法規(guī)。加快立法步伐，提高立法質(zhì)量，建立健全人口與發(fā)展法律法規(guī)。將人口問題作為制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)法律法規(guī)時(shí)的重要考慮因素，為貫徹實(shí)施基本國策提供法律保障。”［36］

1996年6月5日，中國政府批準(zhǔn)了《中國的環(huán)境保護(hù)》白皮書。其中前言中的第一句話是：“中國是一個(gè)發(fā)展中國家，目前正面臨著發(fā)展經(jīng)濟(jì)和保護(hù)環(huán)境的雙重任務(wù)。從國情出發(fā)，中國在全面推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，把環(huán)境保護(hù)作為一項(xiàng)基本國策”，“中國在80年代制定并實(shí)施了一系列保護(hù)環(huán)境的方針、政策、法律和措施。確立環(huán)境保護(hù)為中國的一項(xiàng)基本國策。防治環(huán)境污染和生態(tài)破壞以及合理開發(fā)利用自然資源關(guān)系到國家的全局利益和長遠(yuǎn)發(fā)展，中國政府堅(jiān)定不移地貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)這項(xiàng)基本國策”，“在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，中國將繼續(xù)認(rèn)真貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)基本國策，實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。”［37］

1996年10月25日，國務(wù)院新聞辦公室了《中國的糧食問題》白皮書。其中說到：“總之，中國政府將正視困難，在經(jīng)濟(jì)布局和工作指導(dǎo)上，繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)耕地和生態(tài)環(huán)境的基本國策，實(shí)施科教興農(nóng)和可持續(xù)發(fā)展兩大戰(zhàn)略，推動(dòng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體制和農(nóng)業(yè)增長方式的根本性轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)糧食綜合生產(chǎn)能力的穩(wěn)步提高。”［38］

2005年8月24日，中國國務(wù)院新聞辦公室了《中國性別平等與婦女發(fā)展?fàn)顩r》白皮書。書中四次提到基本國策問題：“促進(jìn)男女平等是中國的一項(xiàng)基本國策”，“堅(jiān)持實(shí)行計(jì)劃生育基本國策，提倡晚婚晚育”，“在全面建設(shè)小康社會(huì)的新的歷史時(shí)期，中國政府將從國情和建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，樹立以人為本、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，進(jìn)一步貫徹男女平等的基本國策，依法保障婦女權(quán)益，落實(shí)婦女發(fā)展綱要的目標(biāo)要求，努力促進(jìn)婦女在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和家庭生活等方面享有與男子平等的權(quán)利。”［39］這比2005年8月28日通過的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》確定的“實(shí)行男女平等是國家的基本國策”還要早幾天。

2005年12月22日，中國國務(wù)院新聞辦公室了《中國的和平發(fā)展道路》白皮書，其中提到：“中國把節(jié)約能源資源作為一項(xiàng)基本國策”，“中國堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境的基本國策，不斷加大保護(hù)生態(tài)環(huán)境力度，逐步改善生態(tài)環(huán)境，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件”，“中國堅(jiān)定不移地實(shí)行對(duì)外開放的基本國策。”［40］

2006年6月5日，國務(wù)院新聞辦公室了《中國的環(huán)境保護(hù)（1996－2005）》白皮書。其中提出：“中國政府高度重視保護(hù)環(huán)境，認(rèn)為保護(hù)環(huán)境關(guān)系到國家現(xiàn)代化建設(shè)的全局和長遠(yuǎn)發(fā)展，是造福當(dāng)代、惠及子孫的事業(yè)。多年來，中國政府將環(huán)境保護(hù)確立為一項(xiàng)基本國策，把可持續(xù)發(fā)展作為一項(xiàng)重大戰(zhàn)略”，“中國政府把保護(hù)耕地作為一項(xiàng)基本國策，實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策。”［41］

2007年12月26日，國務(wù)院新聞辦公室了《中國的能源狀況與政策》白皮書。其中六處提到基本國策問題：“中國政府正在以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，加快發(fā)展現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策，把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)放在工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的突出位置，努力增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”，“環(huán)境保護(hù)取得進(jìn)展。中國政府高度重視環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)已經(jīng)成為基本國策，社會(huì)各界的環(huán)保意識(shí)普遍提高”，“中國能源發(fā)展堅(jiān)持立足國內(nèi)的基本方針和對(duì)外開放的基本國策，以國內(nèi)能源的穩(wěn)定增長，保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)，促進(jìn)世界能源的共同發(fā)展”，“中國把資源節(jié)約作為基本國策，堅(jiān)持能源開發(fā)與節(jié)約并舉、節(jié)約優(yōu)先，積極轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”，“為繼續(xù)深入推進(jìn)能源節(jié)約，中國政府進(jìn)一步提出把節(jié)約資源作為基本國策，了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)節(jié)能工作的決定》”，“中國作為負(fù)責(zé)任的發(fā)展中國家，高度重視環(huán)境保護(hù)和全球氣候變化。中國政府將保護(hù)環(huán)境作為一項(xiàng)基本國策，簽署了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，成立了國家氣候變化對(duì)策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，提交了《氣候變化初始國家信息通報(bào)》，建立了《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目管理辦法》，制訂了《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》，并采取了一系列與保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的政策和措施”［42］。

綜上所述，以政府白皮書形式確定或提及的基本國策目前有和平統(tǒng)一、一國兩制（1993年）、計(jì)劃生育（1995年）、環(huán)境保護(hù)（1996年）、保護(hù)耕地（1996年）、男女平等（2005年）節(jié)約能源（2005年）和對(duì)外開放（2005年）共七項(xiàng)。

（六）以政府規(guī)章形式體現(xiàn)

以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要有保護(hù)耕地（1986年）和水土保持（1993年）兩項(xiàng)。

在1998年《土地管理法》正式確定將保護(hù)耕地作為我國的基本國策前，很長一段時(shí)間耕地保護(hù)的基本國策是以政府規(guī)章的形式確定的。1982年2月13日，國務(wù)院的《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定：“我國人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我們的國策”

［43］（1986年6月25日《土地管理法》公布后，該條例廢止）。1986年3月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》中指出：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。”［44］

1993年1月19日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)水土保持工作的通知》（國發(fā)［1993］5號(hào)），其第一條即明確指出：“水土保持是山區(qū)發(fā)展的生命線，是國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，是國土整治、江河治理的根本，是我們必須長期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國策。”［45］這是唯一一次將水土保持作為基本國策的表述。

（七）以領(lǐng)導(dǎo)人講話形式體現(xiàn)

以政府專題會(huì)議或領(lǐng)導(dǎo)人講話形式確定或體現(xiàn)的基本國策因時(shí)間跨度長、涉及范圍廣，查證難度較大。但從筆者查證情況來看，最早以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話形式體現(xiàn)的基本國策主要有環(huán)境保護(hù)（1983年），男女平等（1995年）、保護(hù)資源（或節(jié)約資源，1999年），雖然它們最終都以其他形式確定為基本國策，但最早卻是以講話的形式提出的。

關(guān)于環(huán)境保護(hù)問題。從1973年8月到2006年4月，國務(wù)院召開了六次全國環(huán)境保護(hù)大會(huì)。1983年12月31日至1984年1月7日，在北京召開的第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議是中國環(huán)境保護(hù)工作的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，為中國的環(huán)境保護(hù)事業(yè)作出了重要的歷史貢獻(xiàn)。在第二次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，當(dāng)時(shí)擔(dān)任副總理的李鵬代表國務(wù)院宣布：環(huán)境保護(hù)是中國現(xiàn)代化建設(shè)中的一項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)，是一項(xiàng)基本國策［46］，從而確定了環(huán)境保護(hù)在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的重要地位，這也是最早關(guān)于將環(huán)境保護(hù)作為基本國策的表述。

關(guān)于男女平等問題。1995年以前，盡管各相關(guān)法律對(duì)婦女權(quán)益保障問題有許多專門規(guī)定，但并未將其列入基本國策。1995年9月4日，在北京召開的第四次世界婦女大會(huì)上，時(shí)任中國國家主席、中共中央總書記的向全世界宣告：“我們十分重視婦女的發(fā)展與進(jìn)步，把男女平等作為促進(jìn)我國社會(huì)發(fā)展的一項(xiàng)基本國策。”［47］這在世界上引起了強(qiáng)烈反響，得到了聯(lián)合國及國際社會(huì)的支持，被譽(yù)為推進(jìn)婦女發(fā)展的一項(xiàng)重要決策。2003年8月27日，在同中華全國婦女聯(lián)合會(huì)新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子成員和中國婦女九大部分代表座談時(shí)指出：“各級(jí)黨委和政府一定要充分認(rèn)識(shí)婦女的重要作用和婦女工作的重大意義，牢固樹立馬克思主義婦女觀，堅(jiān)決貫徹男女平等的基本國策。”［48］這比2005年8月28日新修改后的《中華人民共和國婦女權(quán)益保障法》正式以法律的形式將“男女平等”作為我國的基本國策要早近10年。因此，“男女平等”的基本國策最早是以領(lǐng)導(dǎo)人講話的形式確定的。

關(guān)于保護(hù)或節(jié)約資源問題。1999年3月14日，在中央人口、資源、環(huán)境工作座談會(huì)上講話指出：“促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，必須在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí)，控制人口增長，保護(hù)自然資源，保持良好的生態(tài)環(huán)境，這是根據(jù)我國國情和長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)而確定的基本國策。”［49］這一講話，可將其理解為我國的基本國策有計(jì)劃生育（人口問題）、保護(hù)或節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境。其中，計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)在此前已以不同形式確定為基本國策，但將“保護(hù)或節(jié)約資源”作為基本國策，是第一次以領(lǐng)導(dǎo)人講話的形式體現(xiàn)，可算是最早的表述。3年后，2002年11月14日，十六大才提出：“堅(jiān)持計(jì)劃生育、保護(hù)環(huán)境和保護(hù)資源的基本國策。”

（八）以其他形式出現(xiàn)

還有些以其他各種形式出現(xiàn)的基本國策，如有關(guān)學(xué)者在專著和論文中表述的個(gè)人觀點(diǎn)，有關(guān)部門或個(gè)人的建議，各種宣傳材料的不恰當(dāng)引用等等。不過以這些形式出現(xiàn)的基本國策，人們的認(rèn)同度雖一般較低，但卻能造成認(rèn)識(shí)上和使用上的較大混亂。

除上述各種基本國策的淵源之外，使用者的主觀臆斷或?qū)l(fā)展戰(zhàn)略、基本方針、指導(dǎo)思想和基本原則等理解為基本國策，也容易造成認(rèn)識(shí)上的混亂。

三、結(jié)論

（一）我國基本國策的內(nèi)容

綜上所述，截至目前，除去表述相同的內(nèi)容，我國以各種形式提出的基本國策主要有耕地保護(hù)、計(jì)劃生育、一國兩制（和平統(tǒng)一）、男女平等、環(huán)境保護(hù)、對(duì)外開放、保護(hù)資源（或節(jié)約資源）、長治久安和水土保持等九項(xiàng)內(nèi)容，它散見于各種不同的文件，以各種不同的形式體現(xiàn)出來。相對(duì)說來，國家發(fā)展和計(jì)劃綱要對(duì)基本國策的表述相對(duì)完整些。其中：

以法律形式確定的基本國策目前主要有耕地保護(hù)（1998年）、計(jì)劃生育（2001年）、男女平等（2005年）和節(jié)約資源（2007年）（括號(hào)中的時(shí)間為最早提出時(shí)間，下同）等四項(xiàng)。

以中國共產(chǎn)黨全國代表大會(huì)報(bào)告的形式確定的基本國策主要有計(jì)劃生育（1982年，“十二大”）、對(duì)外開放（1984年，“十二屆三中全會(huì)”）、環(huán)境保護(hù)（1992年，“十四大”）和保護(hù)資源（2002年，“十六大”）等四項(xiàng)。

以政府工作報(bào)告形式確定的基本國策主要有“長治久安”（1987年）、“計(jì)劃生育”（1988年）、“環(huán)境保護(hù)”（1988年）、“對(duì)外開放”（1987年）和“保護(hù)資源”（2003年）等五項(xiàng)。

以國家計(jì)劃綱要形式確定的基本國策主要有計(jì)劃生育（1991年“八五計(jì)劃”）、對(duì)外開放（1991年“八五計(jì)劃”）、保護(hù)耕地（2001年，“十五計(jì)劃”）、節(jié)約資源（2006年，“十一五計(jì)劃”）、保護(hù)環(huán)境（2006年，“十一五計(jì)劃”）、男女平等（2006年，“十一五計(jì)劃”）等六項(xiàng)。

以政府白皮書形式確定或提及的基本國策目前有和平統(tǒng)一、一國兩制（1993年）、計(jì)劃生育（1995年）、環(huán)境保護(hù)（1996年）、保護(hù)耕地（1996年）、男女平等（2005年）節(jié)約能源（2005年）和對(duì)外開放（2005年）等七項(xiàng)內(nèi)容。

以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要有保護(hù)耕地（1986年）和水土保持（1993年）等兩項(xiàng)。

最早以黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人講話形式體現(xiàn)的基本國策主要有環(huán)境保護(hù)（1983年），男女平等（1995年）和保護(hù)資源（或節(jié)約資源，1999年）等三項(xiàng)。

（二）以各種形式最早提出的基本國策

從上述可以看出，我國以各種形式最早提出的基本國策分別是：

最早以法律形式確定的基本國策是耕地保護(hù)（1998年）。

最早以黨的報(bào)告或文件形式確定的基本國策是計(jì)劃生育（1982年）。

最早以政府工作報(bào)告形式確定的基本國策是長治久安（1987年）。

最早以計(jì)劃綱要形式確定的基本國策是計(jì)劃生育和對(duì)外開放（1991年）。

最早以政府白皮書形式確定的基本國策有和平統(tǒng)一、一國兩制（1993年）。

最早以政府規(guī)章形式確定的基本國策主要是保護(hù)耕地（1986年）。

最早以領(lǐng)導(dǎo)人講話形式確定的基本國策主要是環(huán)境保護(hù)（1983年）。

因此，我國最早提出的基本國策，是1982年9月1日在十二大報(bào)告中以黨的報(bào)告的形式提出的“實(shí)行計(jì)劃生育，是我國的一項(xiàng)基本國策。”

若按時(shí)間順序，我國確立基本國策的內(nèi)容及時(shí)間依次為：計(jì)劃生育（1982年）、對(duì)外開放（1984年）、保護(hù)耕地（1986年）、長治久安（1987年）、環(huán)境保護(hù)（1988年）、一國兩制（和平統(tǒng)一）（1993年）、水土保持（1993年）、男女平等（1995年）和保護(hù)資源（1999年）。

（三）應(yīng)該確定為基本國策的內(nèi)容

在上述基本國策的各種淵源及表現(xiàn)形式中，筆者認(rèn)為只有以法律形式、以黨的報(bào)告或文件形式、以政府工作報(bào)告形式和以計(jì)劃綱要等四種形式確定的基本國策才能作為真正的基本國策。對(duì)這四種形式中的基本國策進(jìn)行歸并后，主要有耕地保護(hù)、計(jì)劃生育、男女平等、節(jié)約資源、對(duì)外開放、環(huán)境保護(hù)、長治久安等七項(xiàng)基本國策。考慮到現(xiàn)在的世界是一個(gè)開放的世界，我國已經(jīng)融入了世界，“對(duì)外開放”只是當(dāng)時(shí)特殊時(shí)代提出的一種轉(zhuǎn)型性政策，現(xiàn)在已失去了意義，因此它不能再作為基本國策。“長治久安”是任何社會(huì)和時(shí)代都具有的共性和追求，將其作為基本國策也只在很早以前提出過一次，缺乏認(rèn)同性，因此它也不應(yīng)作為基本國策。所以，筆者認(rèn)為，真正能作為基本國策的只有耕地保護(hù)、計(jì)劃生育、男女平等、節(jié)約資源和環(huán)境保護(hù)等五項(xiàng)內(nèi)容。

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［摘要］基本國策是國家規(guī)范全國范圍內(nèi)較長時(shí)期行為的總政策和在某一基本領(lǐng)域所實(shí)行的主要政策，在政策體系中處于最高層次，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展具有重要作用。但對(duì)我國目前到底有多少基本國策，其出處及以何種形式體現(xiàn)等問題，說法眾多，并無一致的認(rèn)識(shí)，造成了理論研究和實(shí)際使用中的混亂。經(jīng)查證相關(guān)資料，我國基本國策的淵源和體現(xiàn)形式主要有以法律形式確定、以黨的代表大會(huì)報(bào)告形式確定、以政府工作報(bào)告形式確定、以計(jì)劃綱要形式確定、以政府白皮書形式確定、以政府規(guī)章形式確定和以領(lǐng)導(dǎo)人講話形式確定等多種形式。其內(nèi)容主要有計(jì)劃生育、對(duì)外開放、保護(hù)耕地、長治久安、環(huán)境保護(hù)、一國兩制（和平統(tǒng)一）、男女平等、保護(hù)資源和水土保持等九項(xiàng)內(nèi)容。

［關(guān)鍵詞］政策；國策；基本國策