事業單位理事會制度論文

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[摘要]事業單位改革應建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化。“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式、和多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度框架，應作為事業單位法人治理結構的主要內容，這有助于解決“管辦分離”后，重建“政-事關系”和政治支持問題，并保證事業單位的獨立性。

[關鍵詞]法定機構理事會事業單位法人治理

事業單位“管辦分離”改革后，事業單位與原主管部門之間的隸屬關系被解除，事業單位與政府部門之間應形成什么樣的新型關系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現“治理真空”等問題，需要進一步研究。本文主張建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化，并提出“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式，和一個以多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度為基礎的制度框架，作為事業單位法人治理結構的主要內容，為以后的制度細化設計提供一個分析基礎。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構制度的實施，將實現事業單位由行政管理向法治管理的轉變。建立法定機構制度，應首先考量事業單位法人治理中的權力制衡和信息分配。

與傳統的事業單位受“主管部門垂直管理”的“統治型”機制不同，事業單位法人治理是一種權力相互制衡關系，其核心是在法律、法規和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權力的實際分配。法人治理要求權力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權力主體之間的信息不對稱。與企業法人治理結構相比，事業單位法人治理結構中信息不對稱的特征集中表現為兩點：第一，事業單位以服務公眾利益為主要目標，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經濟利益相關的市場測試機制。企業法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務通常是低廉的，或者事業單位所提供的服務本身具有壟斷性，從而使事業單位之間往往忽視了解競爭對方的服務內容、質量及其價格等信息，也就難以準確地把握自己的生產函數，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業績做簡單的定量評價。第二，在事業單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監測所必須的技術知識和能力。專業性越強的服務，在服務提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫療服務為例，醫務人員掌握專門的專業技能，真正的決定權在服務的提供者手中，多數情況下患者只是被動地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會確定事業單位發展戰略和發展規劃,行使事業單位重大決策。在事業單位法人治理結構中，理事會制度的設計必須圍繞消除和降低由于信息不對稱所導致的成本，其重點應著眼于制衡政府部門利益和約束事業單位行政首長的權力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度，以此為核心，建立和完善事業單位法人治理結構。

二、多政府部門代表參與的

“主管級事業單位”理事會制度

作為“管辦分離”改革后事業單位的最高權力機構，理事會理應成為事業單位連接政府關系的橋梁。

（一）采取多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度，重建政府與事業單位關系

首先，建立“主管級事業單位”，即按照行業分類（如公共衛生、義務教育等）形成規模化的事業單位集群，并新設一事業單位取代原“行政主管部門”職能，對規模化的事業單位集群進行統一管理。原各事業單位的行政主管部門中“辦事業”的職權和人員根據“人隨事走”的原則由該新設事業單位接收，實現“主管部門”及相關權力（利）和義務由政府部門向該新的事業單位，即“管理事業單位的事業單位”轉移的目標。由此形成“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式。

其次，在“主管級事業單位”中，建立多政府部門代表參與的理事會制度，作為上述兩種重要權力的平衡機制。所謂“多政府部門代表參與”，是指各理事為各相關政府職能部門的分管官員，其理事身份由政府任命，使其理事行為成為一種公務行為。理事會提名包括行政首長和財務負責人在內的經營管理者,報政府審核任命。行政首長和財務負責人執行理事會的決策,對事業單位日常工作具有經營管理權，向理事會匯報經營管理狀況,接受理事會監督。

這種多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會設置的好處在于：

1.改變了“辦事業”的主體，改變“各自為事”、“事出多門”局面。我國事業單位效率低下的重要因素之一，是各個行政部門均有設置事業單位，形成各地方、各部門、各單位“各自為事”、“事出多門”局面，導致對事業單位中的非經營性國有資產監督職責不清,職權邊界不明,權力交叉和權力虛位并存,越位與缺位并存，而公共事業資源配置與利用的社會化原則又要求事業單位改革必須打破國家公共事業資源的行政化分割與部門或單位所有制，調整和配置各類事業資源，提高各類事業資源的利用效率。筆者提出的建立“主管級事業單位”，就是改變了“辦事業”的主體，為事業單位所占有的非經營性國有資產的監管創新提供替代性組織基礎。一方面，打斷了原來事業單位與其“行政主管部門”之間的隸屬聯系，將“辦事業”的主體改為一個不具備行政權力的事業單位；另一方面，通過在“主管級事業單位”理事會中派駐代表，政府仍維持其作為出資者的間接控制權和作為行政部門的監管權力，保證社會公共利益、社會目標的實現。

2.解決了在“管辦分離”后，重建“政-事關系”和政治支持問題

“管辦分離”前，非主管行政部門對某事業單位的認同決定于其對該事業單位“上級主管行政部門”的認同，換言之，兄弟行政單位之間互相的認同延及作為行政單位“下級”的事業單位。在“管辦分離”后，事業單位脫離了原“行政主管部門”的“主管”，但也喪失了原先通過“主管部門”與兄弟行政部門之間的溝通渠道，其與各政府職能部門之間的溝通聯系變得獨立而直接，其正當性和政治支持問題便顯得脆弱。然而，事業單位畢竟是國家創辦的從事公共服務的組織,“公共性”和“政府性”是其重要的特性。不論事業單位如何改制,都不可能(至少在短期內不可能)是“非政府”的。我們不能將它們與國外的非營利組織相提并論,甚至也不能與改革開放以來社會自發成長起來的非營利組織相提并論。因此，“管辦分離”后，以何種模式重建“政-事關系”一直是事業單位改革討論的焦點問題之一。

筆者認為，由各政府部門委派代表形成理事會的形式填補了原來單一“行政主管部門”脫離后形成的權威真空，可重建政府-事業單位的聯系溝通渠道，使事業單位取得政府行政部門的信任和公眾的認同。同時，“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式使政府各部門代表可以集中關注“事業單位集群”中的整體性問題。

3.多政府部門的平等參與能保證事業單位的獨立性。“多政府部門平等參與”的格局改變了“管辦分離”前事業單位只受單一主管行政部門特別“管束”和特別“呵護”的局面。這種理事會模式代表各政府部門的多種意志和利益傾向，“主管級事業單位”本身的權力得到合理控制，而對經營管理層的監管也更加全面和深入。與此相比，在“管辦分離”前，“主管部門”要么一管到底，事業單位完全成為“主管部門”的附庸；要么“放權過度”，一些主要提供社會公益性服務的事業單位過度市場化，其強烈的創收動機不受制約，忽視甚至背離、損害了社會公益目標。因此，實行“主管級事業單位”理事會制度所體現的多政府部門代表性將改變原“主管部門”與事業單位之間的權力格局，使事業單位在各政府部門權力制衡中保持獨立性。

（二）“主管級事業單位”理事會制度的例外

“主管級事業單位-下屬事業單位”的“雙事業單位”模式可以適用于義務教育和公辦醫療等具有基本公共服務性質的“事業單位群”。但對于某些服務性質比較特殊、不適宜與其他事業單位歸為同類的事業單位（如公辦大學等，以下稱“直屬事業單位”），則可采取多政府部門代表參與的理事會治理模式，但該單位無下轄事業單位。

按照上述兩個層次的解決方案，今后的事業單位可分為三類：“主管級事業單位”、“下屬事業單位”和“直屬事業單位”。“主管級事業單位”下轄大量“下屬事業單位”，“下屬事業單位”以下不得再設立其他事業單位；數量受嚴格控制的“直屬事業單位”的管理體制與“主管級事業單位”管理體制相同，但無下轄事業單位。對“主管級事業單位”和“直屬事業單位”，都應采取“多政府部門代表決策型”的理事會模式。

（三）“下屬事業單位”的理事會模式

在“主管級事業單位-下屬事業單位”的“雙事業單位”模式中，“下屬事業單位”可以建立理事會，該理事會的功能設定應定位于咨詢、監督制衡和反映公眾利益。該“咨詢型理事會”具有三個功能：第一，用其專長參與該事業單位發展戰略的制定；第二，對該事業單位經營管理層的權力進行制衡，對其財務狀況和經營業績做出獨立的判斷，保證“主管級事業單位”對“下屬事業單位”行使控制權所必需的信息能力，防止“下屬事業單位”經營管理者在信息傳遞過程中對信息的篩選、刪減和不當增加；第三，體現公眾對“下屬事業單位”服務的關注，維護“下屬事業單位”的公益性目標。與其功能相稱，“下屬事業單位”理事會成員以四方人員構成為適宜：“主管級事業單位”派出代表、“下屬事業單位”行政首長、服務對象代表（如工會代表、商會代表、學生家長代表、消費者協會等民間團體代表和社區基層組織代表等）和獨立的社會中介組織人士。其中選任服務對象代表和獨立專業人士等公眾利益代表（可總稱為“社會理事”或“外部理事”）一般應由社會團體、行業協會推薦提名，由政府或“主管級事業單位”任命。

三、事業單位理事會制度中職工的地位

防止事業單位經營管理層在理事會成員與本單位職工之間進行信息隔斷，建立理事會與職工之間的垂直交流機制，是事業單位理事會制度中落實制衡原則的應有之義。在事業單位理事會制度中，應建立兩種機制，解決信息分配問題：

（一）建立員工與理事會成員之間直接的縱向交流機制

員工與理事會成員建立直接的垂直交流機制通常表現為員工代表列席理事會會議，并為理事會決策提供參考。這個機制的關鍵是員工代表的產生辦法。理事會應在章程中作出明確規定保證員工代表的產生不受經營管理層的不當干預。

（二）建立員工之間直接的橫向交流機制，并與理事會會議議題銜接

除行政首長外，事業單位內由各部門員工參與組成的日常工作協商機構，如管理委員會或專業委員會等，均有權就理事會會議的議題提出建議。事業單位內各日常工作協商機構的作用不僅在于協調各部門之間的工作，更在于使事業單位內部的信息流擺脫依照科層級別的路徑垂直逐級傳遞的方式。員工之間橫向信息交流所必然要求的信息公開，有助于形成自然的制衡效應，以保證信息的縱向暢通和理事會信息來源的多元化，最終改善理事會和經營管理層之間的縱向信息分配關系，防止經營者在中間層的信息隔斷和信息篩選。

法定機構制度在法律地位上解決了事業單位設置的“非行政化”問題和政府對事業單位管理“依法而治”問題。多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度則重建了事業單位“非行政化”后的“政-事關系”聯系渠道和機制，為政府各個部門提供對事業單位進行“依法而治”的前置溝通平臺。因此，多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度應構成法定機構制度中組織機構的核心。在法定機構立法過程中，以理事會為核心的組織制度應作為法律條文的核心內容被確定下來，使理事會的正當性和權威來自人大而非行政機關。這是我國事業單位改革的一個非常值得重視的方向。

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