淺論財政支農

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一、逐步加大國家財政的支農力度，確保財政的支農支出穩(wěn)定增長

我國的國情及農業(yè)的弱質性決定了政府始終是農業(yè)投入的重要渠道，而財政對農業(yè)的支出則是政府支農的主要手段，這不僅在古代，即使在現(xiàn)代也尚且如此。因此，強化政府支農職能作用，增加財政對農業(yè)的投入就成為促進農業(yè)生產穩(wěn)定發(fā)展，從而實現(xiàn)國家的農業(yè)發(fā)展目標的必要條件。然而縱觀我國改革開放以來財政支農的發(fā)展變化，雖然支農支出的絕對量有所增長，但其所占財政支出比重卻呈現(xiàn)出了下降回升下降的態(tài)勢。這當然不能將責任全部歸結為政府不重視農業(yè)，如果我們拓寬視野，從國民經濟宏觀全局進行分析，則不難發(fā)現(xiàn)，其根結在于國家對農業(yè)資金分配政策所進行的調整（即農產品提價和減少支農支出）。國家對農產品收購價提高了，而糧油食品銷價曾經長期維持原來的低價水平，國家財政承擔了購銷價格倒掛產生的差價補貼；為了不影響居民的生活，隨著80年代末部分糧油食品銷價的放開，國家增加了對居民的價格補貼。如此一來，財政的農產品價格補貼數額逐年上升，成為財政的一個沉重包袱，加大了財政支出壓力，成為影響財政支農支出的一個重要原因。

為了保持農業(yè)持續(xù)豐收，實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展目標，中央要求把農業(yè)放在經濟工作的首位不動搖。而這與中國歷代財政改革中的農業(yè)財政政策根本取向是不謀而合的。筆者認為，加大農業(yè)投入力度才是真正“視農為先”政策的重要體現(xiàn)。因此，根據經濟發(fā)展和國家、社會財力狀況，在適當調整農產品價格補貼的同時，要求各級財政用法律的手段來保證財政支農資金穩(wěn)定增長?？紤]到目前國家財政赤字和負債情況，近期財政宏觀分配格局要有保有壓，騰出一部分資金優(yōu)先安排農業(yè)?！捌呶濉焙汀鞍宋濉逼陂g安排的一些中短期支農專款，如發(fā)展糧食生產專項基金、支持農業(yè)產業(yè)化專項基金等也應繼續(xù)保留，以突出農業(yè)的優(yōu)先地位。從現(xiàn)行管理體制和社會財力分布的情況看，財政支農資金投入的存量一時難以變動，但投入的增量必須按照國家的產業(yè)政策和地區(qū)政策進行結構性調整，今后中央財政支農資金要逐步向糧棉油傾斜。

要積極探索增加農業(yè)投入的新形式。一要完善貼息制度、配套投人機制和以獎代補辦法，通過有效的貼息方式增加農業(yè)政策信貸資金投入，把國家繼續(xù)實行的積極財政政策和適度的貨幣政策用活用好；二要通過制定較優(yōu)惠的農業(yè)投資政策，調動和引導各投資主體增加農業(yè)投入，加大農業(yè)利用外資、股份集資和行業(yè)內部融資的力度；三要探索農業(yè)資源開發(fā)和資本營運的有效形式，支持工商業(yè)投資農業(yè)項目，逐步建立多渠道的農業(yè)投入體系。力爭在2001年一2010年，使財政支農支出比重達到18%的水平。

二、明確投資重點，逐步加大以農田水利為主的農業(yè)基礎設施建設支出比重“

水利基礎設施居農業(yè)基礎產業(yè)地位，水利建設具有長期性、連續(xù)性和發(fā)展的超前性。水利事業(yè)的發(fā)展應與國民經濟發(fā)展保持一定的比例，對其投資的比重應當長期穩(wěn)定地增加，并保持超前發(fā)展速度。然而就目前而言，我國水利設施和農田基礎設施嚴重老化、失修；加之農業(yè)基礎設施建設投入不足，直接削弱了農業(yè)抗災能力，投入不足同保護和開發(fā)農業(yè)要素資源之間的矛盾越來越突出，這些都已日漸成為影響農業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。由于農業(yè)基礎設施建設規(guī)模往往超過單個農業(yè)生產經營者的范圍，而且所需資金量大，投資周期長，回報率低，即使由多個農業(yè)生產者聯(lián)合也很難有較大的進展。這就要求國家財政從戰(zhàn)略高度著眼，在政策上予以安排。當前至為關鍵的是要把農業(yè)基礎設施建設新增的投資有序地投入到一些重大或重點水利工程項目上，包括一些大型水源工程，重點河流的堤防建設和重點地區(qū)防洪排澇設施建設，大中型重點病險以及大型灌區(qū)的更新改造工程，為農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的基礎條件。同時，要繼續(xù)搞好水土保持和農田防護林體系等的建設，加強農業(yè)生態(tài)保護，為農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造優(yōu)質的環(huán)境條件。

加強農業(yè)基礎設施建設還要搞好為農業(yè)基礎建設的科學規(guī)劃，使項目選擇具有科學性。使農業(yè)產前、產中、產后各類農業(yè)基本建設得到全面協(xié)調發(fā)展，并確保戰(zhàn)略重點項目優(yōu)先集中投資，優(yōu)先建設，同時保證規(guī)劃實施的持續(xù)性。因此，必須對中央、地方、集體及農戶按其職能對農業(yè)基本建設范圍、責任和權利作出明確規(guī)定，按時分期組織實施。在此基礎上，搞好中央與地方、各部門之間相互協(xié)調和相互制約機制，統(tǒng)籌兼顧、重點突破，從而保證落實國家和地方的農業(yè)基本建設規(guī)劃，提高農業(yè)基本建設的投資效益。

三、重視農業(yè)科技，加大農業(yè)科研投入和技術推廣力度

伴隨著知識經濟時代的到來，“科技是第一生產力”越來越被眾多的事實所證明。從世界范圍來看，發(fā)達國家科技在農業(yè)增長中的貢獻份額一般在60%左右，有的高達80%，而我國現(xiàn)階段僅有39%，農業(yè)科技水平與國際先進水平總體差距為15年一20年，這與我國過去長期以來政府低水平的農業(yè)科技投入密切相關。由于農業(yè)生產是利用光、熱、水、土等要素進行的生命、生物再生產，有其自身的復雜性，受外部環(huán)境影響大，因此，農業(yè)科技進步比工業(yè)等產業(yè)的科技進步更困難、更復雜，更需要有政府的政策支持和大量的資金投入。1995年，中共中央、國務院頒布了《關于加速科學技術進步的決定》，作為科技興國的綱領性文件，把農業(yè)科技進步擺在了十分重要和突出的位置。這個決定不僅要求切實加強農業(yè)科學研究與技術開發(fā)，依靠科技進步促進農業(yè)經濟全面發(fā)展，而且特別強調要“始終把科技進步擺在農業(yè)和農村經濟發(fā)展的優(yōu)先地位，把農業(yè)科技擺在科技工作的突出位置”。這不僅是農業(yè)內涵擴大再生產的基本手段，也是農業(yè)增長方式轉變的客觀要求。為此，要大力強化政府財政農業(yè)支出中的科技投入，力爭使這一比重由目前的11%上升到2010年的20%.

從政府角度來說，政府支持和資金投入也要注意突出重點，提高資金的使用效益。要重點支持那些已經在世界上保持領先地位的農業(yè)科技繼續(xù)保持領先地位，包括提高科學種植和養(yǎng)殖技術的研究、雜交優(yōu)勢的利用、畜禽疫病診斷等；要建立一批高新技術產業(yè)化基地和工程研究中心，積極發(fā)展農業(yè)生物工程、基因工程、光輻射技術等的研究。要加強重大的農業(yè)基礎理論研究，對那些與世界水平有差距的農業(yè)科技項目要縮小差距，要有計劃地使一批農業(yè)科技項目趕上世界先進水平。通過建立比較發(fā)達的農業(yè)科研和科技推廣體系，發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營，便利益驅動成為農民吸納科技的動力，使科技在農業(yè)增長中的貢獻到2010年達到60%.

目前中國農業(yè)的市場化改革進程尚末結束，在農業(yè)國際化條件還不具備的情況下，中國加入WTO將使農業(yè)部門不可避免地受到較大的挑戰(zhàn)。根據WTO農業(yè)協(xié)定，中國農業(yè)必須在一定程度上開放國內市場，減少貿易保護，這將導致國外廉價農產品進口數量的急劇增加，對中國的糧食出口，小麥、食糖等農產品的生產以及農民收入等方面產生巨大的沖擊。在農業(yè)外延擴大再生產有限的情況下，政府只能通過加大農業(yè)基礎設施、科技投入，使農業(yè)新技術、新品種能迅速用于農業(yè)生產，加速農業(yè)產業(yè)化的進程，把“入世”對農業(yè)的沖擊減少到最低限度，最終實現(xiàn)農產品安全供給與農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。