行政訴訟目的研討

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行政訴訟的目的是構(gòu)建行政訴訟制度的基點，不僅關(guān)系到對行政訴訟制度的定位，更關(guān)系到行政訴訟制度的具體安排、運(yùn)轉(zhuǎn)和實際成效。關(guān)于我國行政訴訟目的，學(xué)術(shù)界多有爭議。隨著《行政訴訟法》修改提到議事日程，此種爭議不再只是理論層面上的紛爭，更關(guān)系到立法的選擇和安排，即如何具體確定我國行政訴訟的目的并體現(xiàn)在具體條文和制度之中。本文從有關(guān)行政訴訟目的理論紛爭入手，對我國行政訴訟目的的確定及其落實機(jī)制展開探討，以期能推進(jìn)我國《行政訴訟法》的修改。

一、立法中的爭議

關(guān)于中國行政訴訟的目的，無論是在《行政訴訟法》制定之前，還是在《行政訴訟法》實施之后都存在爭論，莫衷一是。在《行政訴訟法》制定前，就有學(xué)者提出：“過去我們曾經(jīng)頒布過一些關(guān)于保障公民合法權(quán)益的具體行政法規(guī)，但極不完備，以致在實際生活中常常出現(xiàn)投告無門，或者由于管理機(jī)關(guān)的職責(zé)不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權(quán)益得不到切實的保障。”①這是從保護(hù)公民合法權(quán)益的角度理解行政訴訟制度的。《行政訴訟法》制定中，出現(xiàn)了保護(hù)公民權(quán)益與保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力的觀點之爭。“一種意見認(rèn)為，行政訴訟立法的目的在于保障和維護(hù)公民的合法權(quán)益，另一種意見對此并不否認(rèn)，但同時強(qiáng)調(diào)行政訴訟立法的目的還在于保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力，認(rèn)為保護(hù)公民的合法權(quán)益和保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力不是對立的，而是統(tǒng)一的。”①《行政訴訟法》最終采納了第二種觀點。②

從立法背景和立法意圖來看，當(dāng)時的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還是維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)。我國《行政訴訟法》第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法。”如果從字面意義上看，我們可以把“保證人民法院正確、及時審查行政案件”理解為是實現(xiàn)“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的手段和途徑；同時，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”明顯居于立法目的中的主要地位；而且如果將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”解釋是為“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，在語義詮釋學(xué)上也可以說得通。有關(guān)行政訴訟目的的爭議，不僅沒有因《行政訴訟法》的頒布而停止，反而引發(fā)了更多的爭議，其中不乏激烈的批評，矛頭直指《行政訴訟法》第1條中“維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”的規(guī)定。③

仔細(xì)分析可以發(fā)現(xiàn)，這一目的載入《行政訴訟法》，既有主觀認(rèn)識的誤區(qū)，也是彼時現(xiàn)實使然。在行政訴訟中，被訴行政行為經(jīng)過法院審查后，合法的不支持原告的請求，固然表現(xiàn)為被告行政機(jī)關(guān)沒有敗訴，但這只是訴訟結(jié)果的客觀反映，并不能改變行政訴訟的宗旨，不能把行為或制度的目的與行為或制度產(chǎn)生的附隨效果混為一談。當(dāng)然，不可否認(rèn)，這一認(rèn)識與其時行政權(quán)強(qiáng)大和行政強(qiáng)制執(zhí)行制度不健全等有關(guān)。伴隨著我國行政訴訟制度的發(fā)展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護(hù)行政權(quán)力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識。目前，可以見到的不同版本的《行政訴訟法》修改建議稿均刪除了這一內(nèi)容。有充足的理由可以預(yù)見，維護(hù)行政權(quán)力這一目的會為未來的《行政訴訟法》所摒棄。不過，這并不意味著有關(guān)行政訴訟目的的論爭在《行政訴訟法》修改中不再會出現(xiàn)。事實上，針對行政訴訟目的的確定，學(xué)術(shù)界爭議的焦點已悄然發(fā)生轉(zhuǎn)換。近十年來，對此問題的爭議集中在解決行政爭議、保護(hù)公民權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)三者之上或三者關(guān)系的處理之上。④

在這三重目的中，解決行政爭議并未出現(xiàn)在《行政訴訟法》中，是學(xué)術(shù)界對行政訴訟作為一種訴訟形態(tài)的本質(zhì)反思的結(jié)果。較早將解決行政爭議或行政糾紛作為行政訴訟目的探討的，見諸《行政訴訟程序目的論》一文。⑤雖然該文是從批判工具主義（訴訟）程序觀角度展開分析的，但卻從實體法與程序法的關(guān)聯(lián)與區(qū)分中推演出行政訴訟具有解決爭議或糾紛的目的。這一認(rèn)識近年來得到學(xué)術(shù)界的響應(yīng)和認(rèn)可。保護(hù)公民權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)明確出現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條之中，但二者關(guān)系的處理則是重要問題。表面上看，將監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與保護(hù)公民權(quán)益并置為行政訴訟目的似乎沒有問題。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)可以達(dá)成保護(hù)公民權(quán)益，而保護(hù)公民權(quán)益正需要將行政機(jī)關(guān)置于強(qiáng)有力的監(jiān)督之下。就一般意義上分析，這一論證很合理、很完美。然而，深入分析就可以發(fā)現(xiàn)，二者之間存在著微妙而深刻的差異，并因此會給行政訴訟安排帶來重大的不同。監(jiān)督行政機(jī)關(guān)著眼于促進(jìn)行政的正當(dāng)、合法、有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，致力于營造客觀的良好的行政秩序，因此行政訴訟的安排必然聚集于對行政行為合法與違法的判定。相反，保護(hù)公民權(quán)益的立意在于保護(hù)個體的權(quán)益，而不是客觀的行政秩序，相應(yīng)的行政訴訟的安排主要圍繞著當(dāng)事人的權(quán)利是否受到侵犯以及如何予以救濟(jì)。

二、將保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益作為行政訴訟的根本目的

從上述分析可以看出，就單純的行政訴訟目的確定而言，目前修改《行政訴訟法》可能面臨的主要問題和爭議，是如何在解決行政爭議、保護(hù)公民權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)三者之間作出抉擇。學(xué)術(shù)界有觀點認(rèn)為，應(yīng)把保護(hù)公民權(quán)益作為行政訴訟的惟一目的，將解決行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)排除在未來行政訴訟目的之外。這一觀點意在強(qiáng)化行政訴訟保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的目的，初衷及設(shè)想總體上符合我國《行政訴訟法》修改的方向，但僅將保護(hù)公民權(quán)益作為行政訴訟的惟一目的卻有絕對化之嫌，并不具有現(xiàn)實性。作為復(fù)雜系統(tǒng)或制度安排中一環(huán)的行政訴訟，其建立往往并非基于一種目的，而常常是多重目的。客觀而言，目前世界上的行政訴訟制度安排的確也展現(xiàn)出多種面相，存在不少多重目的并存的安排。在一些國家或者地區(qū)的行政訴訟中客觀訴訟與主觀訴訟并存，①甚至允許行政公益訴訟的存在。

例如，我國臺灣地區(qū)明確規(guī)定“行政訴訟以保障人民權(quán)益，確保國家行政權(quán)之合法行使，增進(jìn)司法功能為宗旨”。③更為重要的是，保護(hù)公民權(quán)益與解決行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)雖然可能存在差異甚至沖突，但保護(hù)公民權(quán)益與后二者之間并非絕然對立，相反在諸多情況下實現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)益的目的恰恰需要依賴于后二者。行政訴訟作一種訴訟形態(tài)，其必須滿足訴訟所必需的結(jié)構(gòu)特性。行政訴訟以公民、法人和其他組織與行政主體的對峙、對抗為前提，圍繞雙方的行政爭議而展開，并通過消除、解決爭議最終達(dá)到保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的目的。解決行政爭議不可避免地成為公眾、爭議各方訴諸行政訴訟的預(yù)期目的并進(jìn)而成為國家設(shè)置行政訴訟制度所追求的目的，脫離開解決行政爭議，則保護(hù)公民權(quán)益無從實現(xiàn)。同時，正是由于行政爭議的一方是掌握行政權(quán)力或公共權(quán)力的行政主體，行政訴訟的建立必然帶有將行政權(quán)力或公共權(quán)力置于司法監(jiān)督之下的目的，而要實現(xiàn)保護(hù)公民權(quán)益的目的，恰恰需要使行政權(quán)力或公共權(quán)力受到審查和監(jiān)督，否則保護(hù)公民權(quán)益也可能成為空談。正如有學(xué)者所指出的，請求撤銷被訴行政行為的行政訴訟為典型的行政訴訟制度，系通過審查行政活動的合法性以達(dá)到保護(hù)公民權(quán)利目的的。這一訴訟安排契合依法行政原理要求，因此行政訴訟的目的具有行政合法性控制的主張順理成章。即使在“重視人民權(quán)益保護(hù)之今日”，這一觀點“亦仍占有關(guān)鍵性地位”。④

因此，在我們看來，允許多重目的的存在，并不意味著三者地位同等重要。修改《行政訴訟法》必須解決保護(hù)公民權(quán)益、解決行政爭議、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)三者的關(guān)系和優(yōu)先順序，以避免上文已論及的三者之間特別是保護(hù)公民權(quán)益與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)之間可能出現(xiàn)的沖突。就行政訴訟產(chǎn)生及其存在的意義和價值而言，其本質(zhì)正在于將行政權(quán)力或公共權(quán)力置于同等地位，矯正行政管理或公共管理過程中行政權(quán)力或公共權(quán)力居高臨下的局面，為公民、法人和其他組織提供說理、表達(dá)不滿和獲得救濟(jì)的機(jī)會。因此，行政訴訟的首要目的和根本目的正是要保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益，解決行政爭議和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)只能服從和服務(wù)于這一首要目的和根本目的，而不能凌駕于保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益之上。只有如此，才能避免三者之間出現(xiàn)沖突和不一致。基于此，可以考慮將直接確定行政訴訟目的的《行政訴訟法》第1條內(nèi)容修改如下：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，解決行政爭議，保障自然人、法人和其他組織的權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，根據(jù)憲法制定本法。”①

我們認(rèn)為，我國行政訴訟的首要目的或者根本目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，理由在于：相對于已然非常強(qiáng)大的政治國家或權(quán)力一方而言，用法律來保護(hù)相對弱小的個人權(quán)利是相當(dāng)必要的，保護(hù)公民、法人和其他社會組織的合法權(quán)益符合憲政的這一要求。而中國本身具有極深厚的官本位傳統(tǒng)，此種背景下強(qiáng)調(diào)民權(quán)保護(hù)具有相當(dāng)大的時代意義。從行政訴訟的產(chǎn)生看，行政訴訟是適應(yīng)現(xiàn)代社會中行政主體一方的不法行政行為侵犯相對人的合法權(quán)益、為切實保障行政相對人的合法權(quán)益而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，如果沒有行政主體一方對相對人合法權(quán)益的侵害，即不會存在行政訴訟。因此，行政訴訟的目的只能是保障行政相對人的合法權(quán)益，而非其他。②

從行政訴訟的性質(zhì)來看，“民告官”的行政訴訟是對相對人提供保護(hù)的救濟(jì)途徑。民之所以要告官，原因在于行政管理中“民”始終處于服從于“官”的地位，對于違法的、侵害其合法權(quán)益的行政行為，相對人也必須忍受；若無行政訴訟，難以對公民的合法權(quán)益提供保障，對于違法侵害其合法權(quán)益的行政行為，相對人可通過行政訴訟途徑免受其約束，從而達(dá)到行政主體和相對方法律上的平衡。行政職權(quán)的特殊性，決定了行政機(jī)關(guān)的行政職權(quán)無須通過行政訴訟加以維護(hù)。在行政管理中，行政機(jī)關(guān)享有實現(xiàn)自己意志的全部特權(quán)，行政機(jī)關(guān)依靠自身的力量即可以強(qiáng)制行政相對人接受行政管理，不必、也無須借助行政訴訟來實現(xiàn)其所代表的國家意志。因此，維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)也就無從談起。③

有人認(rèn)為，人民法院通過行政訴訟對行政機(jī)關(guān)的具體行政行為加以審查，違法的作撤銷判決，合法的作維持判決，這不是表現(xiàn)了對行政權(quán)力的維護(hù)嗎？若法院判決維持合法的具體行政行為，相對人即必須執(zhí)行，否則法院可以強(qiáng)制執(zhí)行，這不正是保障嗎？這種觀點是站不住腳的。④因為從學(xué)理上講，行政行為具有公定力的特性，行政行為一經(jīng)作出，便假定其合法有效，除非被國家有權(quán)機(jī)關(guān)依法撤銷，否則效力始終存在。由是觀之，行政行為的效力來自其自身而非法院的維持判決，法院只是可能在一定情形下否定行政行為的效力，維持判決只是對具體行政行為效力的確認(rèn)，而決不是賦予。至于人民法院對于行政判決的強(qiáng)制執(zhí)行，以及對于行政機(jī)關(guān)申請的行政行為的強(qiáng)制執(zhí)行，只是人民法院承擔(dān)的一項執(zhí)行職能，其本身與行政訴訟要旨相去甚遠(yuǎn)，不在行政訴訟目的考慮之內(nèi)。當(dāng)然，我們說中國行政訴訟的主要目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，并不排除行政訴訟的解決爭議的功能，也不否認(rèn)行政訴訟客觀上起到了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政的作用。

三、行政訴訟制度安排應(yīng)落實保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益這一根本目的

《行政訴訟法》對行政訴訟目的的規(guī)定至關(guān)重要，它直接宣示了行政訴訟的宗旨和意圖。然而，行政訴訟目的并非只體現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條規(guī)定之中，更為關(guān)鍵的是如何將其落實在行政訴訟制度的具體安排之上。如果行政訴訟的目的不能充分體現(xiàn)在行政訴訟的具體制度中，行政訴訟的目的就會落空，甚至?xí)?dǎo)致公眾和社會對行政訴訟制度產(chǎn)生負(fù)面評價和失去信心。因此，某種意義上與其說行政訴訟目的體現(xiàn)在《行政訴訟法》第1條規(guī)定的語詞之中，還不如說體現(xiàn)在行政訴訟具體規(guī)定和各項制度中。然而，遺憾的是，現(xiàn)有研究關(guān)注行政訴訟目的確定的多，而深入分析如何落實行政訴訟目的的少，表現(xiàn)為多側(cè)重對《行政訴訟法》第1條規(guī)定修改的研究。具體而言，現(xiàn)有研究多指出應(yīng)將保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益作為行政訴訟的惟一目的或根本目的，但在具體安排上卻不主張或者沒有論及對現(xiàn)有行政訴訟制度的調(diào)整。而現(xiàn)行行政訴訟制度的問題恰恰在于在具體安排上偏離了保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的目的。

如前所述，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目的被明確載入《行政訴訟法》之中，而且從起草者的意圖和條文規(guī)定本身看，保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益目的被置于相對較高的地位，至少不是屈從于維持和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)這一目的。然而，這一設(shè)計或理想先是在落實到具體安排時出現(xiàn)了偏差，繼而遭遇行政訴訟外部環(huán)境不佳，從而使行政訴訟不僅沒有達(dá)到既保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的理想效果，反而走向相反。具體而言，這表現(xiàn)為現(xiàn)行行政訴訟完全以行政行為為中心而不是以當(dāng)事人的權(quán)利保護(hù)為基點進(jìn)行制度設(shè)計的。現(xiàn)行行政訴訟制度不是以當(dāng)事人的訴訟請求或權(quán)益保護(hù)為核心安排的，相反是圍繞具體行政行為建立的。該制度以具體行政行為合法性審查作為基本原則，以具體行政行為為中心運(yùn)轉(zhuǎn)，原、被告雙方針對具體行政行為合法與否展開爭議，法院在對具體行政行為進(jìn)行合法性審查的基礎(chǔ)上對其是否合法作出裁判。①

不可否認(rèn)，這一制度安排可以通過撤銷甚至變更行政行為以達(dá)到保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的效果，但從整體后果上無法給予當(dāng)事人以充分的救濟(jì)。同時，現(xiàn)行行政訴訟制度的具體運(yùn)轉(zhuǎn)所面臨的困境，放大了這一制度安排的缺陷，從而導(dǎo)致行政訴訟保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的不力。因而，《行政訴訟法》的修改，不僅要旗幟鮮明地倡導(dǎo)和確定行政訴訟的首要目標(biāo)和根本目的在于保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益，而且要致力于糾正現(xiàn)有制度安排在保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益上出現(xiàn)的偏差。

一是將為公民、法人和其他組織權(quán)益提供充分、有效的救濟(jì)作為行政訴訟的基本原則。行政訴訟基本原則在行政訴訟中居于十分重要的地位，其貫穿于行政訴訟始終，因此行政訴訟基本原則的確立，直接關(guān)系到行政訴訟目的的實現(xiàn)。公認(rèn)的，具體行政行為合法性審查原則是現(xiàn)行《行政訴訟法》的基本原則。盡管這一基本原則對我國行政法制度的發(fā)展曾起到了積極作用，但將其作為行政訴訟的基本原則似與以保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益為根本目的的行政訴訟制度精神不合。因此，為實現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益這一根本目的，建議把為公民、法人和其他組織權(quán)益提供充分、有效的救濟(jì)作為行政訴訟基本原則，②以替代具體行政行為合法性審查原則。當(dāng)然，這不意味著不再需要具體行政行為合法性審查原則，一旦公民、法人和其他組織的訴訟請求涉及對行政行為認(rèn)定的，合法性審查仍然是法院判斷是否支持當(dāng)事人訴訟請求、是否給予當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)的基礎(chǔ)和前提，法院理應(yīng)對行政行為是否合法進(jìn)行審查。

二是將公民、法人和其他組織的訴訟請求和權(quán)益保護(hù)是否成立作為審理和裁判的中心。行政訴訟因公民、法人和其他組織請求權(quán)益保護(hù)而啟動，理應(yīng)圍繞這一請求是否成立而展開，并以此作為裁判的對象。現(xiàn)行行政訴訟制度完全把行政行為作為行政訴訟安排的中心，導(dǎo)致對公民、法人和其他組織的訴訟請求關(guān)注不夠。因此，應(yīng)予以一定的弱化。事實上，并非所有的行政訴訟都需要圍繞行政行為展開，在不少情況下，審理行政行為并對其合法與否作出判定，對保護(hù)公民、法人和其他組織的權(quán)益無所助益。當(dāng)然，這不是要根本否定行政行為合法性審查原則，也不是要徹底打破現(xiàn)有行政訴訟安排，推倒重來，若如此行事，可能導(dǎo)致歷經(jīng)20年所建立起來的行政訴訟基本做法和累積的基本經(jīng)驗喪失，甚至可能出現(xiàn)混亂。較為合理、可行的方案是，仍以撤銷被訴（具體）行政行為作為行政訴訟的主體程序，并借鑒《民事訴訟法》立法方式針對行政賠償補(bǔ)償案件、行政裁決案件、行政合同案件和行政不作為案件等設(shè)置特別程序，以滿足公民、法人和其他組織權(quán)益保護(hù)的需要。

三是致力于根本性解決爭議。現(xiàn)行行政訴訟時常會出現(xiàn)法院雖作出了裁判，但卻無法滿足公民、法人和其他組織的訴求，因而不能從根本上解決行政爭議，特別是在涉及到民事權(quán)益時更是如此。表面上，原告或第三人爭議的是行政行為的合法性，但實際追求的是民事權(quán)益保護(hù)。由此，導(dǎo)致實踐中出現(xiàn)了循環(huán)訴訟、反復(fù)訴訟的情形，這不僅無法實現(xiàn)保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的目的，而且增加了訴累和成本以及社會不安當(dāng)因素。因此，應(yīng)當(dāng)為法院在行政訴訟中一并或同時解決民事爭議提供空間或可能，同時允許法院在一些案件中可以從公民、法人和其他組織與行政機(jī)關(guān)之間的原始爭議開始審理，以利于根本性解決爭議。

四是適當(dāng)增加判決形式。目前的判決形式較為單一，無法適應(yīng)保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的需要，也跟不上行政訴訟審判實踐的需要。可以擴(kuò)大變更判斷的適用范圍，增設(shè)禁令判決，加大履行判決中法院的干預(yù)度。①

五是完善行政訴訟其他制度安排。除上述關(guān)鍵性制度安排外，《行政訴訟法》的修改還應(yīng)調(diào)整其他相關(guān)制度，增強(qiáng)保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的力度。例如，拓寬原告資格，使公民、法人和其他組織的權(quán)益能夠進(jìn)入司法保護(hù)范圍；簡化被告確定規(guī)則，以方便公民、法人和其他組織起訴；適當(dāng)延長起訴期限，增長司法保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的期間；適當(dāng)降低法院審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)和門檻，以利于案件能進(jìn)入實體性審理。