行政訴訟調解規則論述

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一、問題的提出

立法上，現行《行政訴訟法》第五十條明確規定，行政訴訟不適用調解。這一規定，在早期的行政法理論中，甚至被解讀為不調解原則。在當時的社會條件和司法環境下，行政訴訟不適用調解是具有一定的合理性的，因為當時行政處罰案件占據行政案件的大部分，沒有留下多少的變通途徑和調解余地。理論研究中，學者們認為調解制度之所以不能在行政訴訟中建立，是由于以下幾點原因：一是行政主體的公權力不可處分性，而調解的前提需要當事人具有處分權；二是合法性審查是行政訴訟的基本原則，審理的結果要么是合法、要么是違法，在合法與違法之間沒有第三種選擇；三是行政主體代表國家具有優勢性，行政主體與行政相對人的地位不平等，通過調解協議難以達到糾紛的解決。

司法實踐中，根據《中國法律年鑒》和《人民法院年鑒》統計，從1992年到2000年，全國人民法院一審行政案件撤訴率分別為37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45%、37.8%，又如，據最高人民法院統計，2006年，在全國行政案件中，行政機關完善或改變行政決定后，原告自愿撤訴32146件，占總數的33.82%，同比上升12.13%。①從上述分析可知，有必要對行政訴訟調解制度進行研究，把調解制度適當地引入行政訴訟中，為調解在立法“扶正”是我國目前亟待解決的問題。

二、行政訴訟調解制度概述

（一）行政訴訟調解的含義

法律意義上的調解，與民間調解關于調解機構、程序、內容、結果的隨意性不同，我國法律意義上的調解主要體現在民事訴訟法中的法院調解，《民事訴訟法》第85條規定，“人民法院審理民事案件，根據當事人自愿的原則，在事實清楚的基礎上，分清是非，進行調解。”要把握好行政訴訟調解的含義，還應明確其與訴訟中和解的區別。訴訟中的和解是指訴訟雙方當事人在訴訟進行的過程中就雙方的權利義務關系協議相互讓步以終結訴訟，解決糾紛為目的的一種法律行為。②可見，與調解相比，和解沒有第三方的介入，由當事人自行啟動程序，并在訴訟活動中可以自由處分自己的權利，以求糾紛的解決。另外，雙方當事人達成的和解協議不具有執行力，其效力不如調解效力。

筆者認為，所謂的行政訴訟調解是指行政案件中，在被告行政主體對被訴具體行政行為具有處分權的情況下，法院基于訴訟當事人雙方的自愿協商原則，主持雙方協商以解決行政糾紛的行為。訴具體行政行為的特殊性，調解并不是普遍適用于一切行政案件中。只有行政主體對具體行政行為具有處分權，因此引起的行政訴訟才可以進行行政訴訟調解。

（二）行政訴訟調解的功能如今，人們對調解的認識越來越深刻，特別是大多數學者和法官都建議在行政訴訟中適用調解，其原因在于行政訴訟調解除了具有調解制度的一般功能外，還具有自己特別的功能。從司法實踐中來看，它的功能主要體現在一下幾個方面：

第一，從當事人的角度，在行政訴訟中一律須經過審判程序，不僅達不到解決行政糾紛的目的，而且往往還會加劇當事人之間的矛盾。采取行政訴訟調解，有利于當事人之間的溝通，實現糾紛的處理。

第二，從法院的角度，行政訴訟調解有利于節約訴訟成本，提高訴訟效率。法院作為中立方不僅要做到公正，而且還要注重辦案效率，即是要在堅持司法公正的基礎上盡可能地節約訴訟成本，實現公平與效率價值追求。行政訴訟調解通過簡易的程序，在法院的引導下就可以解決糾紛。

第三，從案件解決效力的角度，有利于解決執行難的問題。由于行政糾紛是通過當事人雙方合意解決的，其案件的結果當事人愿意執行。

三、建立行政訴訟調解制度的必要性和可行性

（一）建立行政訴訟調解制度的必要性

首先，保護行政相對人合法權益的需要。現代法治社會要求有權利必須有救濟，否則權利如同虛設。在行政領域中，尋求行政訴訟是保護行政相對人權利的最后一道防線，而我國現行的行政訴訟法規定卻存在諸多的不足，救濟程序復雜且單一，沒有把調解引入行政訴訟中；行政訴訟中，大量地變相適用調解。如果在行政訴訟中確立調解制度，意味著行政相對人在尋求救濟上有更多的途徑，有利于保護行政相對人的合法權益。

其次，高撤訴率存在的需要。之前論述過，目前行政訴訟撤訴中有大部分是在變相地適用調解，說明行政訴訟調解已在司法實踐中客現存在。建立我國行政訴訟調解制度，是對司法實踐的積極回應，有利于促進司法實踐中已經存在的調解工作的規范化和程序化，為實踐中的調解提供有力的法律依據。再者，完善我國行政訴訟制度的需要。不可否認，行政訴訟法頒布是我國民主與法制建設的一大成果，但是，20多年來隨著社會經濟的迅猛發展，行政案件也不斷增多和多樣化，行政訴訟制度日益顯現其缺陷性，特別是加入WTO以后，隨著對外交往的頻繁，涉外的行政糾紛也越來越多，現行的行政訴訟無法適應新形勢。而建立行政訴訟調解制度，能高效便捷地解決爭議，更好地實現行政訴訟目的。

最后，節約訴訟成本、提高訴訟效率的需要。

（二）建立行政訴訟調解制度的可行性

1.順應法治的發展趨勢。法治社會的時代背景下，人們的法律意識明顯提高，訴諸法律的行政案件有增無減，如果案件處理結果與當事人所設想的相差甚遠，如此，既無法保障當事人合法權益的有效救濟，也將阻礙社會主義法治建設的進程。

2.我國現有調解制度的可參照性。調解，作為一項解決紛爭的制度，被西方譽為“東方經驗”，在我國的歷史上具有悠久的歷史，從秦漢到明、清，再到民國時期，都在糾紛的解決中扮演著重要的角色。目前，我國的民事調解發展的比較健全，建立行政訴訟調解可以進行一個參照。

3.域外經驗的借鑒。它山之石，可以攻玉。綜觀域外各國及地區的行政法與行政訴訟法的理論和實踐，其中許多國家及地區的法律中都設立行政訴訟調解制度。例如，日本1962年實施的行政事件訴訟法沒有關于和解的明文規定，但實際審理中卻承認當事人和解的效力。根據統計，自1947年5月到1960年12月約13年多的時間內，以和解終結的案件數為324件，占行政案件總數的約2.3%。③

四、對我國行政訴訟調解制度的展望———行政訴

訟法修訂若干建議目前，《行政訴訟法》修改建議稿已經完成，我國行政訴訟法的修改工作勢在必行。其中，對行政訴訟調解制度作了大篇幅的構建建議。但是，學術界關于行政訴訟調解所應遵循的原則、適用范圍及在立法中的具體規定都沒有達成共識。在此，有必要對我國行政訴訟調解制度的進行展望，同時提出行政訴訟法修訂若干建議。

（一）行政訴訟調解的原則

行政訴訟調解原則，是指行政訴訟調解過程中所應當遵循的原則，它貫穿于行政訴訟調解的始終。除了應當遵循作為調解應有的自愿原則外，還應當遵循合法性原則、中立性原則、程序正當性原則：

第一，自愿性原則。自愿是人民法院對行政訴訟案件進行調解的前提，是程序公正和實體公正的基本要求。任何機關、組織或人不得強迫當事人一方接受調解，調解協議應該在雙方意思表示真實的基礎上達成。所以在調解程序中應特別注意合意應當是當事人的真實意愿，包括以調解方式解決糾紛的自愿和達成調解協議的自愿。④

第二，合法性原則。在整個調解過程中，不得損害國家利益、社會公共利益和其他公民的合法權益，嚴格依法行事。

第三，中立性原則。法院作為中立方，能否做到平等對待當事人、公正判案，直接關系到調解的成功與否。所以，法院在遵循法律的同時，還應做到法律的天平不向任何一方當事人傾斜，時刻保持中立性。

第四，程序正當性原則。如何啟動行政訴訟調解程序、哪些人可以參與調解、調解應當在訴訟中的哪個階段進行、調解書的制定及執行如何進行等都是行政訴訟調解中應該規范的程序。

（二）行政訴訟調解的適用范圍

行政訴訟中建立調解制度是法治發展的必然要求，但調解并不是適用于任何行政訴訟案件。從國外現有的立法來看，盡管許多國家和地區的法律都承認行政訴訟可以適用調解，但都對調解適用的范圍都做了較為嚴格的限制。⑤對此，國內學者也提出自己了的觀點，有些采取概括式進行規定，如馬懷德教授認為行政機關是有處分行政權力的，特別是裁量性權力。行政機關在法律許可的范圍內可以自由處分，從解決爭議訴訟目的看，正是由于對裁量行為，法律禁止幾乎是不可能的，而且實踐中幾乎所有的行政案件都不同程度地存在調解和和解的因素。⑥有些學者則把適用于行政訴訟調解的行政案件具體列舉出來，包括行政裁決案件、行政合同案件、不履行法定職責案件、涉及行政自由裁量權案件。⑦為了便于司法實踐中行政訴訟調解的順利進行，筆者認為應把以下的行政案件政納入行政訴訟法中：

（1）行政自由裁量行為引起的行政訴訟案件。法律僅僅規定行政自由裁量行為的范圍、條件、幅度和種類等等，當行政主體在行使自由裁量權時，由行政機關根據實際情況決定如何適用法律而作出的行政行為有根據具體情況作出選擇的權利。因此，這類案件中存在進行調解的可能。

（2）非強制行政行為引起的行政訴訟案件。非強制行政行為主要包括行政指導、行政合同、行政獎勵、行政調解、行政資助、行政信息服務等不具有強制性的行政行為，行政相對人對這些行政行為有選擇是否服從的權利。因此，對此類案件可以適用調解。

（3）行政賠償案件。此類案件的調解我國現有立法已有比較完善的規定。